本地電信法律規(guī)制研究——以本地電信基礎(chǔ)設(shè)施為視角.pdf

1、由于技術(shù)和需求條件的限制，本地電信在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)被認(rèn)為是具有自然壟斷屬性的行業(yè)，因此，長(zhǎng)期保持法定壟斷的局面，即由一家電信運(yùn)營(yíng)商壟斷經(jīng)營(yíng)本地電信網(wǎng)絡(luò)和本地電信業(yè)務(wù)。自上世紀(jì)巴八十年代以來(lái)，技術(shù)進(jìn)步、需求增長(zhǎng)等因素使本地電信自然壟斷特征逐漸消失，本地電信具備了引入競(jìng)爭(zhēng)的可能性，由此我國(guó)電信業(yè)先后進(jìn)行了以拆分(不管是橫拆還是縱向拆分)為標(biāo)志的三次大的改革，概括來(lái)說(shuō)就是聯(lián)通公司的成立、第一次拆分重組、第二次拆分重組。而其中，本地電信的變革在

2、三次改革中都有涉及，但與移動(dòng)通信領(lǐng)域已經(jīng)實(shí)現(xiàn)中國(guó)移動(dòng)和中國(guó)聯(lián)通的有效競(jìng)爭(zhēng)相比，本地電信市場(chǎng)依然是一個(gè)一家獨(dú)大的壟斷局面(在北方是中國(guó)網(wǎng)通，在南方是中國(guó)電信)。因此，本文準(zhǔn)備從不同于業(yè)務(wù)拆分的基礎(chǔ)設(shè)施與經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)分離的角度探討實(shí)現(xiàn)本地電信有效競(jìng)爭(zhēng)的新途徑。 本文共分三章：第一章，本地電信規(guī)制與競(jìng)爭(zhēng)的基本理論。本章首先界定了一些與本文的研究密切相關(guān)的幾個(gè)基本概念和理論學(xué)說(shuō)，即本地電信、本地電信基礎(chǔ)設(shè)施、規(guī)制、自然壟斷。其次，文章對(duì)本地

3、電信的自然壟斷性做了一個(gè)判定，認(rèn)為由于以下四方面的原因，本地電信業(yè)自然壟斷的根基已經(jīng)動(dòng)搖，本地電信已經(jīng)具備了引入競(jìng)爭(zhēng)的條件：(1)電信技術(shù)的進(jìn)步大大降低了本地電信網(wǎng)絡(luò)的投資成本；(2)從需求情況看，需求的變動(dòng)特別是需求的快速增長(zhǎng)會(huì)改變成本劣加性的存在條件，進(jìn)而動(dòng)搖本地電信自然壟斷屬性；(3)數(shù)網(wǎng)融合的出現(xiàn)為本地電信引人競(jìng)爭(zhēng)提供了現(xiàn)實(shí)可能性；(4)本地電信業(yè)務(wù)品種的多樣化使本地電信市場(chǎng)具備了引入競(jìng)爭(zhēng)的條件，原因在于，一旦品種增加了，便會(huì)把

4、原本一個(gè)自然壟斷的大市場(chǎng)細(xì)化為一個(gè)個(gè)規(guī)模與技術(shù)經(jīng)濟(jì)特性不等且不斷變化的子市場(chǎng)，新品種可以成為新廠商進(jìn)入市場(chǎng)的有力武器，他們利用品種的差異性進(jìn)行專業(yè)化生產(chǎn)可以與處于優(yōu)勢(shì)地位的電信運(yùn)營(yíng)商展開更有效的競(jìng)爭(zhēng)。再次，本章針對(duì)本地電信基礎(chǔ)設(shè)施的具體情況，不認(rèn)為在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域也應(yīng)該引入競(jìng)爭(zhēng)，原因在于：(1)成本因素。雖然技術(shù)的發(fā)展已經(jīng)大大降低了通信管道鋪設(shè)的時(shí)間和金錢成本，使重復(fù)的通信管道建設(shè)成為一種可能，但對(duì)于本地電信市場(chǎng)的新進(jìn)入者，尤其在目前國(guó)有

5、企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革情況下，有可能出現(xiàn)的民營(yíng)企業(yè)新進(jìn)入者來(lái)說(shuō)，是一個(gè)不小的負(fù)擔(dān)；(2)經(jīng)濟(jì)因素。在電信、因特網(wǎng)、廣電網(wǎng)三網(wǎng)融合的趨勢(shì)下，現(xiàn)有的通信管道存量其實(shí)已經(jīng)可以基本滿足最近一個(gè)時(shí)期電信發(fā)展的需求，重新鋪設(shè)管道，是個(gè)大大的浪費(fèi)；(3)再次，地下空間，尤其是城市地下空間的有限性使無(wú)限制的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不具備可能性；(4)自建網(wǎng)絡(luò)解決不了處于壟斷地位的本地電信公司壟斷和限制競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)狀。接下來(lái)，本文分析了傳統(tǒng)的政府規(guī)制手段在本地電信市場(chǎng)規(guī)制失敗的原

6、因和表現(xiàn)，其原因在于：(1)規(guī)制機(jī)構(gòu)和被規(guī)制者之間的信息不對(duì)稱；(2)傳統(tǒng)的規(guī)制模式下，規(guī)制機(jī)構(gòu)容易被收買；(3)對(duì)規(guī)制機(jī)構(gòu)激勵(lì)不足。規(guī)制失敗的表現(xiàn)有：(1)進(jìn)入規(guī)制導(dǎo)致了壟斷經(jīng)營(yíng)者的劣質(zhì)服務(wù)；(2)政府規(guī)制帶來(lái)政企不分。最后，本文由此引入將本地電信業(yè)務(wù)分為競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)和壟斷性業(yè)務(wù)兩個(gè)部分，本地電信服務(wù)屬于競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，通信管道屬于壟斷性業(yè)務(wù)。對(duì)于前者應(yīng)放松規(guī)制、采取多種措施加快開放，把規(guī)制重點(diǎn)放在規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)上，鼓勵(lì)符合條件的公司從事本地電信

7、經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)；對(duì)于后者則堅(jiān)決實(shí)施管線分離，由專業(yè)的管道公司統(tǒng)一建設(shè)、經(jīng)營(yíng)通信管道并向本地電信經(jīng)營(yíng)者出租通信管道，從根本上解決本地電信市場(chǎng)的壟斷問(wèn)題，促進(jìn)本地電信業(yè)有效競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)現(xiàn)。 第二章，我國(guó)本地電信市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和法律規(guī)制的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題。本章首先以本地電信業(yè)為重點(diǎn)簡(jiǎn)要回顧了我國(guó)電信業(yè)的三次大的改革，得出了改革后我國(guó)本地電信市場(chǎng)并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)有效競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)論，并分析了有效競(jìng)爭(zhēng)缺失的原因。其次，本文闡述了我國(guó)本地電信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的現(xiàn)狀及存在的

8、問(wèn)題，其中存在的問(wèn)題主要是：一是中國(guó)電信和中國(guó)網(wǎng)通分別在南方和北方地區(qū)擁有絕大多數(shù)得通信管道卻為維護(hù)自身的壟斷地位拒不向其他電信公司出租冗余空間，導(dǎo)致通信管道的大量重復(fù)建設(shè)；二是通信管道產(chǎn)權(quán)界定不清；三是通信管道的經(jīng)營(yíng)問(wèn)題，不具備建設(shè)資格的主體投資建設(shè)了通信管道，相應(yīng)地就產(chǎn)生了這些主體違法出租、出售管道的情況；當(dāng)然也存在某些合法建設(shè)但沒(méi)有網(wǎng)絡(luò)元素出租、出售權(quán)的企業(yè)將本應(yīng)自建自用的管道違法出售、出租的情況；以及某些合法租用通信管道的主體非

9、法轉(zhuǎn)租的現(xiàn)象，造成了對(duì)合法擁有并經(jīng)營(yíng)通信管道的主體的間接損害，破壞了正常的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序；四是通信管道合法所有人權(quán)利受到侵害時(shí)舉證困難?，F(xiàn)在投資開發(fā)和建設(shè)通信管道的權(quán)利所有人，由于沒(méi)有政府行政主管部門頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證明，屬于自己的權(quán)利沒(méi)有被依法確認(rèn)，其管道被占用、權(quán)益受到侵害時(shí)，在訴訟中卻遭遇法律障礙，法院要求舉證，權(quán)利所有人卻提供不出屬于自己的管道權(quán)屬、面積、結(jié)構(gòu)、形狀、坐落、坐標(biāo)、等級(jí)、用途等合法記載證明。最后，本章分析了在本地電信基礎(chǔ)設(shè)

10、施法律規(guī)制上存在的問(wèn)題，即：(1)相關(guān)法律缺位，現(xiàn)存法規(guī)層次不高、覆蓋面窄、體系混亂；(2)本地電信基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題缺乏法律的明確規(guī)定；(3)監(jiān)管主體不清、監(jiān)管乏力。 第三章，本地電信法律規(guī)制的制度安排。首先，本文指出，需要相關(guān)法律法規(guī)的制定完善。在本部分，本文分析了正在制定中的《中華人民共和國(guó)電信法》對(duì)實(shí)現(xiàn)本地電信有效競(jìng)爭(zhēng)的重要作用，并指出了現(xiàn)行電信法草案在立法體制、立法宗旨以及具體制度上的不足之處，由此提出必須對(duì)草案進(jìn)行大

11、的修改，不然頒布了《電信法》對(duì)實(shí)現(xiàn)電信行業(yè)的有效競(jìng)爭(zhēng)也沒(méi)有多大的積極意義。其次，本章以管線分離為前提討論了解決現(xiàn)存以及新建本地電信基礎(chǔ)設(shè)施壟斷問(wèn)題具體的制度設(shè)計(jì)，提出通過(guò)建設(shè)城市共同溝的辦法徹底消除處于壟斷地位的本地電信商的壟斷基礎(chǔ)，為實(shí)現(xiàn)有效競(jìng)爭(zhēng)奠定基礎(chǔ)，并就管線分離的現(xiàn)實(shí)條件、共同溝建設(shè)的歷史、共同溝的作用及我國(guó)在建設(shè)共同溝方面立法和技術(shù)上的不足做了充分的分析。最后，本章就建立獨(dú)立的本地電信法律規(guī)制機(jī)構(gòu)進(jìn)行了分析。提出由于電信行業(yè)政

12、企分開不徹底、信息產(chǎn)業(yè)部缺乏明確的法律地位和專業(yè)監(jiān)管職能以及組成人員素質(zhì)上的缺陷導(dǎo)致目前的監(jiān)管乏力，并由此提出了建立獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的必要性、具體的構(gòu)想及監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)具有準(zhǔn)立法權(quán)、行政權(quán)和準(zhǔn)司法權(quán)。 論文的主要?jiǎng)?chuàng)新點(diǎn)論文的主要?jiǎng)?chuàng)新點(diǎn)是研究的視角。電信行業(yè)的經(jīng)營(yíng)及監(jiān)管狀況研究確實(shí)是改革開放以來(lái)一直的熱點(diǎn)問(wèn)題，但是，研究者眾多不代表已經(jīng)沒(méi)有研究的必要，從反面來(lái)講其實(shí)更代表研究現(xiàn)狀的不令人滿意，從我初步的閱讀和比較來(lái)看，這些研究有四個(gè)重要的

13、特點(diǎn)：首先，注重于宏觀的理論上的分析，一般從壟斷、競(jìng)爭(zhēng)、管制的原理出發(fā)，應(yīng)然性的認(rèn)為應(yīng)該如何如何，而且，對(duì)電信行業(yè)作為一個(gè)整體不加細(xì)分地來(lái)研究對(duì)策，幾乎沒(méi)有關(guān)于本地電信基礎(chǔ)設(shè)施法律規(guī)制的專門文章；其次，一般注重對(duì)外國(guó)相關(guān)行業(yè)經(jīng)驗(yàn)的介紹，并且不加分析的認(rèn)為其應(yīng)然性地使用于中國(guó)；第三，原理性、原則性的制度建構(gòu)比較多，比如應(yīng)該加強(qiáng)規(guī)制、進(jìn)一步改革、促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)等，而少有如何規(guī)制、如何改革的措施，對(duì)電信行業(yè)已經(jīng)存在的一些關(guān)鍵性難題也沒(méi)有給出具體的解