轉(zhuǎn)型時期中國檢察官考績制度研究.pdf

1、任何權(quán)利都需要制約，這是人類幾千年政治實踐形成的共同認(rèn)識<'1>。檢察官是法律監(jiān)督職能的具體承擔(dān)者和檢察權(quán)的行使者，其履職情況直接決定法律監(jiān)督職能的運(yùn)行效能。作為行使國家重要權(quán)力的公職人員，檢察官不能不接受必要的監(jiān)督，而這種監(jiān)督，最直接的方式就是考核。<'2>檢察官考核是指從檢察官職業(yè)特性和工作目的出發(fā)，對檢察官的操行、作風(fēng)、學(xué)識、業(yè)績、才能等方面進(jìn)行考察和評價，促使其廉潔、高效、優(yōu)質(zhì)履行崗位職責(zé)。毋庸質(zhì)疑，科學(xué)的檢察官考核制度有助于提

2、升檢察官的工作效率、促進(jìn)司法公正，在整個檢察官制度體系中舉足輕重。 盡管檢察官考核制度的重要性眾所周知，但令人遺憾的是，目前我國檢察機(jī)關(guān)沒有建立起嚴(yán)格意義上的檢察官考核制度。根植于公務(wù)員考核制度的現(xiàn)行檢察人員考核機(jī)制，其主要特點是：考核的主體采用分級制，正、副檢察長由上一級檢察院協(xié)助地方黨委考核，檢察員、助理檢察員、書記員、其他干部由所屬人民檢察院進(jìn)行考核；考核內(nèi)容主要包括德、能、勤、績四方面，重點是政治及工作表現(xiàn)；考核標(biāo)準(zhǔn)方面

3、，檢察官、書記員及其輔助人員不分權(quán)責(zé)崗位采用同一考核標(biāo)準(zhǔn)；考核方式、方法上，采取本人總結(jié)、民主評議、組織鑒定相結(jié)合的模式等。這種以自我考核、同一標(biāo)準(zhǔn)考核、圍繞政治表現(xiàn)和工作態(tài)度考核為特色的考核機(jī)制政治色彩重于職業(yè)特色，理想成分大于可操作性，其弊端顯而易見，主要表現(xiàn)在：檢察官考核宗旨體現(xiàn)不充分，淡化了檢察官的職業(yè)特性；檢察官考核指標(biāo)缺乏針對性，德、能、勤、績四項指標(biāo)意義并不確定，在實踐中難以操作；檢察官考核主體單一，考核主體都是“內(nèi)部人”

4、，主要是本院的同事和行政領(lǐng)導(dǎo)，使考核難以產(chǎn)生公信度和說服力；考核等次較少、激勵功能弱化，考核結(jié)果僅分為優(yōu)秀、稱職、不稱職三種，加之優(yōu)秀和不稱職的比例畸低，損害了考核制度的作用和效果。已實行了幾十年的檢察人員考核機(jī)制，在相當(dāng)程度上制約了檢察官管理機(jī)制和業(yè)務(wù)工作的改革與發(fā)展，變革求發(fā)展的呼聲此起彼伏，借鑒現(xiàn)代管理理念和原理，各地檢察機(jī)關(guān)出現(xiàn)了目標(biāo)考核、績效考核、能級考核以及質(zhì)量管理等多種對檢察官的考核方式。這些改良實踐的成果得到最高立法機(jī)關(guān)

5、和最高人民檢察院的高度重視和肯定，修訂的《檢察官法》確立了檢察官考核制度的原則和框架意見，最高人民檢察院《檢察三年改革指導(dǎo)意見》對建立專業(yè)化檢察官考核制度提出了明確要求。檢察改革理論研討逐步從聚焦于諸如“檢察機(jī)關(guān)的定位”、“檢察機(jī)關(guān)與外部關(guān)系”等宏觀問題，轉(zhuǎn)向檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部管理、考核機(jī)制等微觀層面，檢察官考核制度的理論及方法系統(tǒng)研究不夠的現(xiàn)狀有所改變。2000年，徐益初在《法學(xué)研究》第6期發(fā)表了《司法公正與檢察官》，系統(tǒng)闡述檢察官維護(hù)司

6、法公正的重要性；2003年，李雪慧主編的《中國檢察改革報告》提出要推進(jìn)檢察官管理制度改革；2004年，孫謙在《人民檢察》發(fā)表《維護(hù)司法的公平與正義是檢察官的基本追求》一文，評介臺灣學(xué)者林鈺雄所著《檢察官論》，全面系統(tǒng)對中國檢察官制度進(jìn)行了研究，為檢察官職業(yè)化提供了理論基礎(chǔ)。2005年，馬新瓊、吳云在《探索檢察人事制度改革的有效途徑》、金文彤在《中國檢察官制度研究》中專章論述了如何改進(jìn)和完善檢察官考核制度?？傮w看，研究檢察官考核制度的著述

7、不多，研究的視野主要從人力資源事管理和檢察官職業(yè)化的角度出發(fā)，構(gòu)建考績制度的體系方面基本是空白。筆者長期從事檢察人事管理，希冀從實務(wù)操作的微觀層面，研究如何充分發(fā)揮檢察官考核制度的功能，構(gòu)建考核制度體系，加強(qiáng)檢察官隊伍建設(shè)，提高檢察官執(zhí)法水平和法律監(jiān)督能力，促進(jìn)檢察官公正司法，完善檢察官制度。 構(gòu)建檢察官考績制度，首先要思量其意義何在，有伺一實益，是否可行，成本幾何?從歷史看，我國有延續(xù)二千年的官員考課史，客觀上形成了為官要考評

8、，能者上、庸者下的傳統(tǒng)。自清末實施的具有嚴(yán)格意義上的現(xiàn)代檢察制度以來，檢察官自錄用之日起就要接受多方面的監(jiān)督與考核，形成了檢察官考核的文化氛圍和思想傳統(tǒng)，為構(gòu)建專業(yè)化的檢察官考績制度的發(fā)展奠定了堅實的思想基礎(chǔ)。從檢察官隊伍的現(xiàn)實狀況來看，我國擁有世界上最龐大的未經(jīng)嚴(yán)格準(zhǔn)入制度建立起來的檢察官隊伍，整個檢察官隊伍的正規(guī)化和專業(yè)化建設(shè)水平較低，檢察官執(zhí)法不規(guī)范、不嚴(yán)格、不公正、不文明的現(xiàn)象時有發(fā)生?，F(xiàn)實狀況迫切需要建立完備的考核機(jī)制，通過事

9、前、過程、事后考核監(jiān)督等確保檢察官隊伍的專業(yè)化和廉潔性。建立檢察官考績評價體系不僅有思想基礎(chǔ)和現(xiàn)實需要，同樣還有明確的憲法依據(jù)，《檢察官法》以法律的形式對考核檢察官作出規(guī)定，此外，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)政法干部隊伍建設(shè)的決定》、最高人民檢察院則在《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)基層檢察院建設(shè)若干問題的意見》、《關(guān)于在全國檢察機(jī)關(guān)推行競爭上崗的通知》和《人民檢察院基層建設(shè)綱要》等政策和規(guī)范性文件都從不同角度對檢察官的考核做了規(guī)定和要求。這些法律和政策為建立專

10、業(yè)化檢察官考核制度奠定了堅實的法律和政策基礎(chǔ)。從推動檢察官職業(yè)化出發(fā)，最高檢察院在《人民檢察院基層建設(shè)綱要》中要求“以考核干警的能力、績效為核心，探索建立能級管理機(jī)制。在明確內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和工作崗位職責(zé)的基礎(chǔ)上，分類分級明確工作目標(biāo)，以動態(tài)考核為主、定性與定量相結(jié)合，實行全員能力和績效考核，獎優(yōu)罰劣”。筆者認(rèn)為建立符合檢察工作特點的檢察官績效考評體系，應(yīng)遵循“以績效考核為核心”、“評價指標(biāo)的一致性與差異性相結(jié)合”、“定量考核為主，定性考核為輔

11、”、“績效考核與檢察官任職、晉升、培訓(xùn)、薪酬相結(jié)合”等基本原則。所謂績效考核，是收集、分析、評價和傳遞有關(guān)某一個人在其工作崗位上的工作行為表現(xiàn)和工作結(jié)果方面的信息的過程。評價指標(biāo)的一致性，包括政治素質(zhì)指標(biāo)、業(yè)務(wù)素質(zhì)指標(biāo)、職業(yè)道德指標(biāo)和工作作風(fēng)指標(biāo)的一致性。評價指標(biāo)的差異性則是根據(jù)不同部門、不同崗位的特點，確立衡量不同檢察官工作表現(xiàn)、工作成績、業(yè)務(wù)能力和職業(yè)潛能的具體標(biāo)準(zhǔn)，以評價指標(biāo)的差異追求考核的針對性和準(zhǔn)確性，確保考核的科學(xué)性。由于量

12、化考核與定性考核均有明顯的優(yōu)缺點，在確立檢察官績效考核標(biāo)準(zhǔn)時，應(yīng)當(dāng)充分考慮考核的根本目的、考核內(nèi)容的性質(zhì)和具體特點，把量化考核與定性考核有機(jī)結(jié)合起來，因地制宜，揚(yáng)長避短。從人力資源管理學(xué)的角度而言，檢察官績效考核與檢察官的任職、晉升、培訓(xùn)、薪酬關(guān)系密切，只有與檢察官任職、晉升、培訓(xùn)、薪酬等有機(jī)結(jié)合，績效考核才能充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用。建立檢察官績效考核體系從明確考核目標(biāo)、考核對象和考核主體，細(xì)化評價指標(biāo)，科學(xué)界定績效考核的基本內(nèi)容，構(gòu)建績

13、效考核過程的一般模型入手，對檢察官進(jìn)行科學(xué)、準(zhǔn)確地檢察業(yè)績考核、能力傾向評估、工作態(tài)度評價。檢察官績效考核是一個收集檢察官工作行為、方式、結(jié)果的信息并進(jìn)行價值判斷的過程，包含考核目標(biāo)、考核對象、考核主體、評價指標(biāo)、評價標(biāo)準(zhǔn)、考核方法等六個基本要素。評價指標(biāo)關(guān)系著考核體系的科學(xué)性和可行性，分為業(yè)績指標(biāo)、態(tài)度指標(biāo)、能力指標(biāo)三大類?？己说膬?nèi)容可以定位為業(yè)績、能力、態(tài)度、潛力四大部分。業(yè)績考核是對檢察官各項工作任務(wù)的直接結(jié)果進(jìn)行評價的過程，可以

14、從實績的數(shù)量、質(zhì)量、效率三方面進(jìn)行評價。檢察官的能力主要由知識結(jié)構(gòu)、從事各項檢察工作的技能和方法、檢察工作經(jīng)驗和體能等四方面決定，對能力的評估必須結(jié)合客觀的工作條件和環(huán)境。態(tài)度評價是一個綜合性的評價，包括評價檢察官的政治態(tài)度、工作態(tài)度和職業(yè)道德狀況。潛力預(yù)測與能力評估是相對應(yīng)的，是對檢察官進(jìn)行科學(xué)管理與開發(fā)的基礎(chǔ)，有必要列入考核范圍?？冃Э己说倪^程，實質(zhì)上是收集、整理信息，做出判斷井給予反饋的過程，其一般模型主要表現(xiàn)為：觀察、儲存、審查

15、、測評、反饋、確認(rèn)、應(yīng)用等過程和步驟。 新機(jī)制能否有效運(yùn)轉(zhuǎn)取決于多方面的因素，主要是處理好舊制度遺留下來的習(xí)慣思維、行為方式等，平穩(wěn)地度過新舊制度的磨合期。同樣，能否正確認(rèn)識和處理檢察官績效考核過程中的若干問題，‘其中主要包括三個方面的問題，一是現(xiàn)行的檢察官行政管理體制與專業(yè)化績效考核機(jī)制的矛盾，二是民主測評的公正性和準(zhǔn)確性問題，三是資歷與績效考核結(jié)果在檢察官管理中的作用，直接關(guān)系考核制度的運(yùn)行效果。本文主要采用文獻(xiàn)分析法、調(diào)查

16、研究法、統(tǒng)計分析法等研究方法，從分析四川省檢察官考核實踐中的現(xiàn)象入手，結(jié)合檢察官制度基本理論和人力資源管理原理，并借鑒專家學(xué)者的研究成果，對建立我國檢察官考核制度提出若干設(shè)想。論文共分為三個部分：第一部分對檢察官考核情況進(jìn)行現(xiàn)狀描述，探討現(xiàn)行檢察官考核存在的問題和產(chǎn)生原因。第二部分分析建立專業(yè)化檢察官考核制度的實益和可行性；第三部分是在前述的基礎(chǔ)上進(jìn)行對策研究，提出改進(jìn)和完善我國檢察官考核制度的思路和構(gòu)想。 筆者希望，這些不成熟