鄉(xiāng)村關(guān)系視野中的村委會選舉制度.pdf

1、鄉(xiāng)村治理始終是中國社會政治統(tǒng)治與政局穩(wěn)定的基礎(chǔ)，實現(xiàn)對農(nóng)村基本的社會單位——村的有效治理，是中國歷代統(tǒng)治者不斷探索和夢寐以求的政治目標(biāo)?？疾煳覈l(xiāng)村治理模式和農(nóng)村基層組織建設(shè)的發(fā)展歷史，就可以發(fā)現(xiàn)，雖然歷代王朝都非常重視鄉(xiāng)村治理工作和鄉(xiāng)村組織建設(shè)，都從未放棄過把國家統(tǒng)治權(quán)下沉到基層社會的努力，但國家從來不能直接控制鄉(xiāng)村社會，而是通過宗族組織(以血緣為基礎(chǔ))和鄉(xiāng)紳階層(以地緣為基礎(chǔ))實現(xiàn)對鄉(xiāng)村社會的控制。也就是說在古代中國農(nóng)村社會，是一直

2、存在“自治”傳統(tǒng)的，鄉(xiāng)村社會是在國家行政權(quán)和社會自治權(quán)的長期相互作用下實現(xiàn)其治理過程的。而到了近代，隨著國家工業(yè)化和現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，國家政權(quán)迫于壓力，更是加緊了對鄉(xiāng)村社會的滲透和干預(yù)，以從鄉(xiāng)村社會汲取更多的現(xiàn)代化建設(shè)的經(jīng)濟(jì)和政治資源。這種滲透和干預(yù)到了20世紀(jì)五六十年代的人民公社時期，更是發(fā)展到了頂點，國家政權(quán)實現(xiàn)了對鄉(xiāng)村社會前所未有的全面控制，但由于過度的干預(yù)和控制違背了國家與社會互強(qiáng)的人類社會發(fā)展的基本規(guī)律，終究免不了崩潰和失敗的

3、結(jié)局。 人民公社體制的崩潰，要求在基層農(nóng)村出現(xiàn)新的組織方式以實現(xiàn)對鄉(xiāng)村社會的治理。20世紀(jì)80年代，一種新的基層組織方式——村民委員會在廣西農(nóng)村最先產(chǎn)生，成為繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后中國農(nóng)民的又一偉大創(chuàng)造。對這一中國農(nóng)民自發(fā)創(chuàng)造的產(chǎn)物和新的農(nóng)村權(quán)力組織形式，國家予以大力支持和推動，在1987年試行的《中華人民共和國村民委員會組織法》中以法律的形式確定下來，并于1998年正式施行。按照國家法律的制度安排，在基層農(nóng)村管理體制中存在著兩

4、個不同的權(quán)力主體，一是代表國家自上而下行使行政管理權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，一是代表村民行使基層社區(qū)自治權(quán)的村民委員會。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為國家基層政權(quán)，依法行政；村民委員會作為村民自治組織，依法自治。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村之間在法律上不再是行政上的上下級和直接的“領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系”，而是工作上的“指導(dǎo)與協(xié)助”關(guān)系，這是村委會選舉中鄉(xiāng)村關(guān)系的法律定位。 然而，法律文本上關(guān)于村委會選舉中鄉(xiāng)村關(guān)系的“應(yīng)然”狀態(tài)和理想模式，在村委會選舉的實踐中并沒有普遍出現(xiàn)，相反，在村民自治的

5、實際運行中，普遍存在鄉(xiāng)村關(guān)系失調(diào)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府干預(yù)、控制村委會選舉的現(xiàn)象，法律文本中有關(guān)對鄉(xiāng)村關(guān)系的設(shè)計并未真正落實到實處。 造成村委會選舉中鄉(xiāng)村關(guān)系失調(diào)的原因是多方面的，本文僅就選擇其中幾個主要的進(jìn)行論述和分析。首先國家的農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略和壓力型行政體制是造成鄉(xiāng)村關(guān)系失調(diào)的宏觀體制根源。在這種宏觀體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府作為國家行政體系中的最基層組織，為完成上級下達(dá)的各項任務(wù)，不得不加強(qiáng)對農(nóng)村社會的控制，操縱和控制村委會，使法律上“指

6、導(dǎo)與協(xié)助”的鄉(xiāng)村關(guān)系演化成為實踐中行政化的鄉(xiāng)村關(guān)系。其次，現(xiàn)行法律法規(guī)中有關(guān)村委會選舉方面的成文法律過于原則化，實踐中難以操作。無論是在憲法層面，還是作為村民自治最重要法律依據(jù)的《村民委員會組織法》中，都有很多不明確、不完善的地方，在諸如有關(guān)國家行政權(quán)與村民自治權(quán)、村委會與村黨支部的職權(quán)劃分上都很不明確，為實踐中鄉(xiāng)村關(guān)系的失調(diào)留下了隱患。最后，在村委會選舉實踐中，村民自治權(quán)利的糾錯保障機(jī)制不健全，導(dǎo)致大量被侵害的村民選舉權(quán)無法得到及時救

7、濟(jì)，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府違法干預(yù)、控制村委會選舉，鄉(xiāng)村關(guān)系失調(diào)的重要原因。 因此，要想對實踐中這種失調(diào)的鄉(xiāng)村關(guān)系進(jìn)行調(diào)適，也需要從這幾個方面入手，對癥下藥，針對解決。如從根本上改革現(xiàn)有的農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略和壓力型行政體制，從宏觀上進(jìn)行體制改革以理順鄉(xiāng)村關(guān)系；從法律上進(jìn)一步規(guī)范和明晰鄉(xiāng)村關(guān)系，完善村民自治的憲法規(guī)定，修改、完善《村民委員會組織法》的有關(guān)規(guī)定，在法律上對村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村黨支部的職權(quán)范圍進(jìn)行明確劃分。最后，要完善對村民自治的