清末文官制度變革研究.pdf

1、清末文官制度變革是在清末新政和預(yù)備立憲的宏大背景下進(jìn)行的。清末朝廷對(duì)傳統(tǒng)文官制度進(jìn)行變革，在形式上，是為了配合清末新政和預(yù)備立憲工作的深入開(kāi)展；在實(shí)質(zhì)上，則是為了走向近代世界和實(shí)行開(kāi)明專(zhuān)制，這也是清末預(yù)備立憲何以從官制改革“入手”的根本原因。當(dāng)然，其他因素對(duì)清末文官制度變革也產(chǎn)生了重要影響。譬如，舊有文官制度缺陷所致變革思潮的推助以及客觀實(shí)踐的引領(lǐng)等因素,對(duì)引起清末文官制度變革也產(chǎn)生了重要影響。
　　清末文官選拔制度之變革，始于清

2、末科舉制度變革。作為清代選拔人才的主要途徑，科舉制度的地位和作用非常突出。至清末時(shí)期，由于科舉本身存有的制度缺陷，使其遭遇到了非常明顯的制度性困境。為能選拔出符合當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的有用人才，清廷開(kāi)始著手對(duì)傳統(tǒng)科舉制度進(jìn)行變革。但變革的步伐未能跟上時(shí)人的主觀假想，且在清末重臣的勸進(jìn)下，清廷最終決定停廢科舉。在決定停廢科舉前，其實(shí)清廷就已開(kāi)始仿照近代西方文官考試制度，以著手構(gòu)建符合自身需求的新式文官選拔制度。清末時(shí)期，新式文官選拔制度主

3、要包括學(xué)堂選官制度、游學(xué)生選官制度、議員選舉制度、司法官考選制度等。當(dāng)然，在構(gòu)建新式文官選拔制度時(shí)，清廷也刻意保留了部分傳統(tǒng)文官選拔制度規(guī)范。譬如，保留了捐納、貢生、蔭生等傳統(tǒng)文官選拔制度規(guī)范。
　　清末時(shí)期，由于文官出現(xiàn)了立法、行政、司法類(lèi)別的分野，于此，清末文官候用人員類(lèi)別也發(fā)生了顯著變化。為使文官任用更符合近代文官制度發(fā)展規(guī)律，清末朝廷對(duì)清代傳統(tǒng)官缺制度作出了重大變革。其中，官缺不分滿(mǎn)漢及單一化設(shè)置是其變革的重大成果。隨之，

4、清廷在移植并吸納了近代西方文官制度中的官等制度合理內(nèi)核的基礎(chǔ)上，創(chuàng)設(shè)了新式官等制度，并致清末文官任用權(quán)限結(jié)構(gòu)發(fā)生了顯著變化。清末時(shí)期，傳統(tǒng)文官的“補(bǔ)缺”規(guī)范也出現(xiàn)了顯著變革，不僅在文官的升補(bǔ)和調(diào)補(bǔ)規(guī)范方面發(fā)生了變化，州縣官的任用規(guī)范更是發(fā)生了重大變革。與此同時(shí)，清末文官回避制度和分發(fā)學(xué)習(xí)制度也發(fā)生了重大變革。
　　文官的權(quán)利和義務(wù)是文官制度內(nèi)的重要規(guī)范內(nèi)容。在清代，傳統(tǒng)文官所享有的權(quán)利更多的是集中在經(jīng)濟(jì)方面的權(quán)益上。譬如，文官享有

5、俸祿、公費(fèi)和役食權(quán)等。而文官的義務(wù)更多地是體現(xiàn)在為皇權(quán)服務(wù)方面。譬如，忠君、不得擅權(quán)的義務(wù)等。清季最后十年，由于國(guó)家政體的逐步轉(zhuǎn)型，且皇權(quán)在一定程度上也受到了制約，文官權(quán)利與義務(wù)就相應(yīng)地發(fā)生了一定程度上的變化。在文官權(quán)利方面，單就薪俸制度而言，由于國(guó)家政體逐步改變，清代傳統(tǒng)俸祿制度開(kāi)始向近代化邁進(jìn)，這主要體現(xiàn)在按勞取酬原則的基本確定上，即職務(wù)薪俸制度開(kāi)始確立。從總體上看，清末文官的權(quán)利內(nèi)容雖有所擴(kuò)展，但仍過(guò)偏狹，文官權(quán)利并未得到系統(tǒng)的法

6、律保障。在義務(wù)方面，清末時(shí)期文官義務(wù)大致上與清代傳統(tǒng)文官義務(wù)相類(lèi)似，但有些義務(wù)內(nèi)容卻出現(xiàn)了較大變化。
　　對(duì)文官政務(wù)行為進(jìn)行考核與監(jiān)督，無(wú)論是在近現(xiàn)代抑或古代，各國(guó)統(tǒng)治者均極為重視，清代也不例外。清末時(shí)期，由于國(guó)家機(jī)構(gòu)至少在形式上分立為立法、行政、司法三種類(lèi)型。所以，清末時(shí)期的文官考核和監(jiān)督制度隨之也呈現(xiàn)出了理論上的新特點(diǎn)。嚴(yán)格意義上講，清末時(shí)期，除文官的京察、大計(jì)以及都察院的監(jiān)察制度仍然存在外，還初步出現(xiàn)了準(zhǔn)代議機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)

7、關(guān)等對(duì)文官行為進(jìn)行監(jiān)督的制度。毫不夸張地說(shuō)，至清末時(shí)期，清代傳統(tǒng)的文官考核和監(jiān)督制度已開(kāi)始發(fā)生“質(zhì)變”。這種“質(zhì)變”可體現(xiàn)在文官考核與科道監(jiān)察制度變革、準(zhǔn)代議機(jī)關(guān)監(jiān)督制度、司法行政機(jī)關(guān)對(duì)審判機(jī)關(guān)之監(jiān)督等諸多方面。
　　清末時(shí)期，清廷對(duì)文官獎(jiǎng)勵(lì)和懲戒制度也進(jìn)行了多方面的變革。在獎(jiǎng)勵(lì)方面，有清一代，對(duì)文官的獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)范十分豐富，但核心集中在文官的獎(jiǎng)敘制度上。清末時(shí)期，隨著文官制度的變革，文官獎(jiǎng)勵(lì)制度也在固守傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，發(fā)生了變化。清季最

8、后十年，清廷根據(jù)朝臣的建議，正式頒行了各項(xiàng)勛章章程。自此，源自西方的勛章制度正式在古老的中華帝國(guó)“落地”。在懲戒制度方面，按舊例，清代文官的懲戒主要分為行政懲戒和司法懲戒兩大類(lèi)。清末時(shí)期，文官的懲戒制度在類(lèi)型上已發(fā)生變化，不僅保留了既有的行政懲戒和司法懲戒制度，還出現(xiàn)了糾彈、訴愿、行政訴訟等近代文官懲戒制度之雛形。
　　以后見(jiàn)分析，清末文官制度變革的參照系就是近代西方文官制度。清廷移植近代西方文官制度之直接目的，就是為了彌補(bǔ)自身傳

9、統(tǒng)文官制度的缺陷，進(jìn)而以實(shí)現(xiàn)吸納先進(jìn)、齊一法制的主觀愿望。但在變革傳統(tǒng)文官制度的過(guò)程中，清廷也刻意保留了部分傳統(tǒng)文官制度規(guī)范，而保留的目的則是為了維護(hù)“本體”。從總體上看，變革后的清末文官制度當(dāng)屬近代文官制度范疇。在留存下來(lái)的為數(shù)不多的遺產(chǎn)中，清末文官制度變革的主要成果，在損益的基礎(chǔ)上，還是被民國(guó)歷屆政府給承繼了下來(lái)?？梢哉f(shuō)，清末文官制度變革既有成功之處，也有諸多教訓(xùn)。當(dāng)回望并總結(jié)清末文官制度變革時(shí)，我們可發(fā)現(xiàn)其雖有諸多方面值得今人反思