清末文官制度變革研究.pdf

1、清末文官制度變革是在清末新政和預(yù)備立憲的宏大背景下進行的。清末朝廷對傳統(tǒng)文官制度進行變革，在形式上，是為了配合清末新政和預(yù)備立憲工作的深入開展；在實質(zhì)上，則是為了走向近代世界和實行開明專制，這也是清末預(yù)備立憲何以從官制改革“入手”的根本原因。當然，其他因素對清末文官制度變革也產(chǎn)生了重要影響。譬如，舊有文官制度缺陷所致變革思潮的推助以及客觀實踐的引領(lǐng)等因素,對引起清末文官制度變革也產(chǎn)生了重要影響。
　　清末文官選拔制度之變革，始于清

2、末科舉制度變革。作為清代選拔人才的主要途徑，科舉制度的地位和作用非常突出。至清末時期，由于科舉本身存有的制度缺陷，使其遭遇到了非常明顯的制度性困境。為能選拔出符合當時經(jīng)濟社會發(fā)展需要的有用人才，清廷開始著手對傳統(tǒng)科舉制度進行變革。但變革的步伐未能跟上時人的主觀假想，且在清末重臣的勸進下，清廷最終決定停廢科舉。在決定停廢科舉前，其實清廷就已開始仿照近代西方文官考試制度，以著手構(gòu)建符合自身需求的新式文官選拔制度。清末時期，新式文官選拔制度主

3、要包括學(xué)堂選官制度、游學(xué)生選官制度、議員選舉制度、司法官考選制度等。當然，在構(gòu)建新式文官選拔制度時，清廷也刻意保留了部分傳統(tǒng)文官選拔制度規(guī)范。譬如，保留了捐納、貢生、蔭生等傳統(tǒng)文官選拔制度規(guī)范。
　　清末時期，由于文官出現(xiàn)了立法、行政、司法類別的分野，于此，清末文官候用人員類別也發(fā)生了顯著變化。為使文官任用更符合近代文官制度發(fā)展規(guī)律，清末朝廷對清代傳統(tǒng)官缺制度作出了重大變革。其中，官缺不分滿漢及單一化設(shè)置是其變革的重大成果。隨之，

4、清廷在移植并吸納了近代西方文官制度中的官等制度合理內(nèi)核的基礎(chǔ)上，創(chuàng)設(shè)了新式官等制度，并致清末文官任用權(quán)限結(jié)構(gòu)發(fā)生了顯著變化。清末時期，傳統(tǒng)文官的“補缺”規(guī)范也出現(xiàn)了顯著變革，不僅在文官的升補和調(diào)補規(guī)范方面發(fā)生了變化，州縣官的任用規(guī)范更是發(fā)生了重大變革。與此同時，清末文官回避制度和分發(fā)學(xué)習(xí)制度也發(fā)生了重大變革。
　　文官的權(quán)利和義務(wù)是文官制度內(nèi)的重要規(guī)范內(nèi)容。在清代，傳統(tǒng)文官所享有的權(quán)利更多的是集中在經(jīng)濟方面的權(quán)益上。譬如，文官享有

5、俸祿、公費和役食權(quán)等。而文官的義務(wù)更多地是體現(xiàn)在為皇權(quán)服務(wù)方面。譬如，忠君、不得擅權(quán)的義務(wù)等。清季最后十年，由于國家政體的逐步轉(zhuǎn)型，且皇權(quán)在一定程度上也受到了制約，文官權(quán)利與義務(wù)就相應(yīng)地發(fā)生了一定程度上的變化。在文官權(quán)利方面，單就薪俸制度而言，由于國家政體逐步改變，清代傳統(tǒng)俸祿制度開始向近代化邁進，這主要體現(xiàn)在按勞取酬原則的基本確定上，即職務(wù)薪俸制度開始確立。從總體上看，清末文官的權(quán)利內(nèi)容雖有所擴展，但仍過偏狹，文官權(quán)利并未得到系統(tǒng)的法

6、律保障。在義務(wù)方面，清末時期文官義務(wù)大致上與清代傳統(tǒng)文官義務(wù)相類似，但有些義務(wù)內(nèi)容卻出現(xiàn)了較大變化。
　　對文官政務(wù)行為進行考核與監(jiān)督，無論是在近現(xiàn)代抑或古代，各國統(tǒng)治者均極為重視，清代也不例外。清末時期，由于國家機構(gòu)至少在形式上分立為立法、行政、司法三種類型。所以，清末時期的文官考核和監(jiān)督制度隨之也呈現(xiàn)出了理論上的新特點。嚴格意義上講，清末時期，除文官的京察、大計以及都察院的監(jiān)察制度仍然存在外，還初步出現(xiàn)了準代議機關(guān)、司法行政機

7、關(guān)等對文官行為進行監(jiān)督的制度。毫不夸張地說，至清末時期，清代傳統(tǒng)的文官考核和監(jiān)督制度已開始發(fā)生“質(zhì)變”。這種“質(zhì)變”可體現(xiàn)在文官考核與科道監(jiān)察制度變革、準代議機關(guān)監(jiān)督制度、司法行政機關(guān)對審判機關(guān)之監(jiān)督等諸多方面。
　　清末時期，清廷對文官獎勵和懲戒制度也進行了多方面的變革。在獎勵方面，有清一代，對文官的獎勵規(guī)范十分豐富，但核心集中在文官的獎敘制度上。清末時期，隨著文官制度的變革，文官獎勵制度也在固守傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，發(fā)生了變化。清季最

8、后十年，清廷根據(jù)朝臣的建議，正式頒行了各項勛章章程。自此，源自西方的勛章制度正式在古老的中華帝國“落地”。在懲戒制度方面，按舊例，清代文官的懲戒主要分為行政懲戒和司法懲戒兩大類。清末時期，文官的懲戒制度在類型上已發(fā)生變化，不僅保留了既有的行政懲戒和司法懲戒制度，還出現(xiàn)了糾彈、訴愿、行政訴訟等近代文官懲戒制度之雛形。
　　以后見分析，清末文官制度變革的參照系就是近代西方文官制度。清廷移植近代西方文官制度之直接目的，就是為了彌補自身傳

9、統(tǒng)文官制度的缺陷，進而以實現(xiàn)吸納先進、齊一法制的主觀愿望。但在變革傳統(tǒng)文官制度的過程中，清廷也刻意保留了部分傳統(tǒng)文官制度規(guī)范，而保留的目的則是為了維護“本體”。從總體上看，變革后的清末文官制度當屬近代文官制度范疇。在留存下來的為數(shù)不多的遺產(chǎn)中，清末文官制度變革的主要成果，在損益的基礎(chǔ)上，還是被民國歷屆政府給承繼了下來?？梢哉f，清末文官制度變革既有成功之處，也有諸多教訓(xùn)。當回望并總結(jié)清末文官制度變革時，我們可發(fā)現(xiàn)其雖有諸多方面值得今人反思