轉型期我國城市土地供應管控研究——以南京市為例.pdf

1、轉型期是指我國正在進入經濟轉型和社會轉型的特殊時期，這一時期的具體表現為:經濟體制由計劃經濟向市場經濟轉變，經濟增長方式由粗放型向集約型轉變，經濟結構由傳統(tǒng)產業(yè)向高新技術產業(yè)和現代服務業(yè)轉變，經濟布局由零散型向集中規(guī)模型轉變。這一時期的關鍵是要對現有的法律、制度、政策等進行磨合與調整，以便平穩(wěn)過渡到轉型后期，如果轉型不到位，可能會帶來一系列的經濟、社會和環(huán)境問題。人多地少是我國的基本國情，長期以來，經濟社會發(fā)展對土地需求增長與土地資源稀

2、缺之間的矛盾一直在困繞著政府管理者，如何解決土地資源不足的難題迫在眉睫。城市土地供應作為政府控制土地出口的最后一道閘門，它在土地資源合理配置、參與宏觀調控和提高土地利用效率等方面都起著重要作用，如何對土地供應實現有效管控，提高土地供應效率是解決當前土地資源制約問題的關鍵出路之一。因此，在我國經濟社會面臨重大轉型時期，研究城市土地供應管控問題具有重要的理論意義和實踐價值。
　　理論上，作為城市土地的管理者，各級政府和國土管理部門對城

3、市土地供應實行壟斷供應，通過運用各種手段對土地資源的供給和需求在總量上和結構上進行調節(jié)和控制，實現土地的合理開發(fā)和利用、節(jié)約用地和制止土地浪費、保護環(huán)境和生態(tài)平衡達到統(tǒng)一，從而保證土地資源對國民經濟增長起到重要貢獻。但實際上，由于現行的考核機制和管理體制不完善，地方政府與中央政府之間對于土地問題進行著博弈，即各級地方政府從發(fā)展地方經濟角度來利用土地和管理土地，重點是保障發(fā)展，而中央政府是從全國糧食安全角度來管理土地，重點是保護耕地，而且

4、由于目前我國的土地供應管控不到位，導致很多城市在土地的供應及利用上存在較多的問題，表現在土地的利用上粗放無序、浪費驚人，經濟發(fā)展以犧牲土地為代價等不合理現象。在城市土地需求暫時無法予以遏制的情況下，如何加強城市土地供應管理，充分發(fā)揮土地利用效益是各級政府和國土管理部門所面臨的現實問題。
　　2004年以來，國家開始把土地作為一種調控手段對國民經濟實行宏觀調控，國務院及國土資源部先后出臺若干文件規(guī)定，就土地參與宏觀調控進行明確規(guī)定，

5、但是，從實際調控效果來看，調控的目標并沒有完全實現，實施效果卻并不盡人意，究其原因，主要有兩個方面:一是土地供應的內在決策機制不科學，存在盲目供地、超量供地問題;二是土地供應的外在運作模式不合理，存在違規(guī)供地、低效供地問題。有的城市2010年的建設用地指標在2001年已基本用完，土地超量供給的現象在全國各地普遍存在，尤其是東部地區(qū)，不少地方政府熱衷于出讓土地時的“低進高出”。
　　本研究在文獻評述和基礎理論分析的基礎上，以如何對城

6、市土地供應進行管控為切入點，圍繞城市土地供應管控本身及其實現管控目標的兩條路徑:土地供應機制和土地供應模式等內容進行深入研究，建立基于管控目標實現的“模式優(yōu)化+機制創(chuàng)新”的分析框架，重點是對城市土地供應的外在模式如何優(yōu)化、內在機制如何完善以及如何更好地實現土地供應管控目標進行系統(tǒng)分析，進而對我國當前城市土地供應中存在的問題和原因進行研究，提出具體對策和措施。主要演繹兩個邏輯關系，實現一個目標。兩個邏輯關系分別是:一是通過不同模式來實現土

7、地供應管控的目標，模式主要是土地供應的外在表現形式;二是通過各類機制來實現對土地供應的合理管控，機制主要是內在正向或負向作用。
　　城市土地供應管控主要是研究如何對城市土地供應進行管理和調控，管控的目的是通過對土地供應機制和供應模式的優(yōu)化和完善，從而實現提高土地供應效率的最終目標。這部分內容是本論文的重點研究對象，一方面是因為當前土地作為宏觀調控的重要手段之一，涉及土地供應這一重要環(huán)節(jié)如何發(fā)揮作用，積極配合土地管理其它環(huán)節(jié)來參與到

8、宏觀調控中，為土地參與宏觀調控起到積極作用是各級政府，特別是中央及省級政府所迫切希望解決的問題;另一方面，從地方政府及國土資源管理部門來說，如何對土地供應進行管控已成為一項常規(guī)工作，這既是落實上級有關要求的需要，也是解決當地土地資源制約問題的現實之選。在此，本文系統(tǒng)全面的闡述了土地供應管控的相關內容，具體包括管控目標、管控原則、管控內容、管控手段和管控實施等，重點是對管控手段和城市土地供應中涉及的相關環(huán)節(jié)如何進行管控進行詳細論述，提出管

9、控的手段主要有經濟、行政、法律、技術等四種手段，在土地供應管控中這四種手段的應用各有側重，但今后應逐步以法律和經濟手段為主，行政和技術手段只能作為補充;對于土地供應管控實施主要是從“對人”和“對事”兩方面進行論述，“對人”是指明確土地供應主體的職責，包括上級政府及國土管理部門如何對下級政府及國土管理部門進行管控，以及政府及國土管理部門如何對土地供應客體（供應對象）進行管控等，“對事”是指明確城市土地供應規(guī)范，包括土地供應各個環(huán)節(jié)和流程如

10、何建立規(guī)范化程序和標準，做到有章可循，有據可依。
　　城市土地供應模式主要是研究城市土地以何種方式進行供應的問題，供應模式不是供應方式，而是由土地來源、供應客體、供應方式、供應價格、供應途徑等各種不同要素組合而成的一種供地方法，供應模式是城市土地供應機制的綜合反映，它是一個整體的概念。從各種因素組合的主導力量來分，可以分為政府主導型、市場主導型、混合型三種不同模式，對不同用途的城市土地來說，其供應模式也不盡相同，但從轉型時期的特點

11、及長遠利益來看，還是以政府為主、市場為輔的混合型更適合我國國情，即土地供應以政府作為主體，負責土地征收（用）、前期開發(fā)、確定價格（底價）、供應土地、后期監(jiān)管等各項工作，涉及需要通過市場機制發(fā)揮作用的環(huán)節(jié)，如市場定價、市場定使用者等再交由市場來主導，這樣更有利于政府集中壟斷土地一級市場，提高土地供應效率。
　　城市土地供應機制主要是研究影響城市土地供應的相關因素對土地供應的作用機理、作用過程和作用結果，土地供應機制是決定城市土地供應

12、效率高低的內在原因，并通過土地供應模式來體現。從城市土地供應全過程來說，按照影響城市土地供應效率的角度不同，城市土地供應機制可由動力機制、約束機制、價格機制、準入機制、監(jiān)管機制等五個部分組成，其中動力機制是影響和決定政府供應土地的決策過程，約束機制是對政府決策行為的檢驗和校正，價格機制是對地價高低的調節(jié)并最終形成土地成交價格，準入機制是對進入土地供應流程的相關要素設置門檻，以確保符合土地供應條件，監(jiān)管機制是對土地供應主客體及整個土地供應

13、流程進行監(jiān)督和管理，防止出現各類問題。
　　以上兩個部分分別闡述了城市土地供應的外在和內在兩條路徑，對城市土地供應模式和城市土地供應機制進行了詳盡的分析，并對實現合理有效的土地供應管控目標下的模式如何進行優(yōu)化和機制如何進行創(chuàng)新進行了分別論述。最后，以南京市為例，在對南京市近年來土地供應的數量、結構、時序、空間、政策等變化情況分析的基礎上，著重對南京市土地供應管控進行評價和分析，尤其是對管控的兩條路徑土地供應模式和土地供應機制進行了