區(qū)域行政規(guī)劃研究.pdf

1、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化是當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的重要特征和必然趨勢(shì)。促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是我國(guó)改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的戰(zhàn)略任務(wù)，也是全面建設(shè)小康社會(huì)、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求。 區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化超越了傳統(tǒng)的行政區(qū)劃界限，形成跨行政區(qū)劃的經(jīng)濟(jì)區(qū)域。行政區(qū)域在區(qū)劃與管制上的條塊分割與經(jīng)濟(jì)區(qū)域的整體性、系統(tǒng)性要求之間存在著固有矛盾，這種矛盾的實(shí)質(zhì)則是市場(chǎng)機(jī)制與政府行為兩種力量之間的矛盾。一體化進(jìn)程中，行政區(qū)域與經(jīng)濟(jì)區(qū)域之間的矛盾根深蒂固，在一定

2、程度上成為阻滯區(qū)域一體化進(jìn)程的障礙。在我國(guó)區(qū)域?qū)嵺`中，導(dǎo)致區(qū)域城市之間產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、重復(fù)建設(shè)、同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)等突出區(qū)域問題的主要原因是區(qū)域地方政府行為的異化。區(qū)域地方政府熱衷于追求自身利益，區(qū)域政府之間缺乏有效協(xié)調(diào)和協(xié)作，區(qū)域政府行為缺乏有效規(guī)范和約束，這是當(dāng)前我國(guó)區(qū)域一體化進(jìn)程的最大障礙。構(gòu)建有效的區(qū)域協(xié)調(diào)與協(xié)作機(jī)制，規(guī)范和約束區(qū)域政府行為，這是化解行政區(qū)域與經(jīng)濟(jì)區(qū)域之間矛盾，推動(dòng)區(qū)域一體化進(jìn)程的必然選擇。 我國(guó)區(qū)域一體化實(shí)踐中，一種跨

3、行政區(qū)域的行政規(guī)劃應(yīng)運(yùn)而生。這種區(qū)域行政規(guī)劃重視政府與市場(chǎng)的雙重推力，融合了“區(qū)域化”與“區(qū)域主義”兩種區(qū)域協(xié)作模式。同時(shí)，區(qū)域規(guī)劃?rùn)C(jī)制重視區(qū)域政府縱向間的協(xié)調(diào)和區(qū)域政府橫向間的協(xié)作。基于規(guī)劃文本分析，區(qū)域行政規(guī)劃主要有兩種實(shí)踐模式。一種是縱向統(tǒng)一式區(qū)域規(guī)劃，這類規(guī)劃由區(qū)域共同上級(jí)政府或政府部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)規(guī)劃編制；另一種是橫向聯(lián)合式區(qū)域規(guī)劃，即由區(qū)域地方政府之間在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上聯(lián)合編制。從性質(zhì)定位上講，在現(xiàn)行法律框架下，我國(guó)區(qū)域?qū)嵺`中的

4、各種跨行政區(qū)的規(guī)劃都是一種非法定規(guī)劃。這種區(qū)域規(guī)劃可以被認(rèn)定為是一種準(zhǔn)抽象行政行為和準(zhǔn)內(nèi)部行政行為。 限定區(qū)域規(guī)劃的適用領(lǐng)域、理順區(qū)域規(guī)劃的制定權(quán)限、認(rèn)定區(qū)域規(guī)劃的制定主體是區(qū)域規(guī)劃編制制定的先決問題。區(qū)域規(guī)劃的適用范圍涉及政府與市場(chǎng)的關(guān)系。根據(jù)政府規(guī)制理論，區(qū)域規(guī)劃的領(lǐng)域應(yīng)被嚴(yán)格限定在必須需要政府施加影響、同時(shí)區(qū)域地方政府單方面又難以解決的區(qū)域公共領(lǐng)域。我國(guó)除限定區(qū)域規(guī)劃的適用范圍外，亦應(yīng)規(guī)范區(qū)域規(guī)劃介入?yún)^(qū)域事務(wù)的程度、作用的

5、強(qiáng)度和作用的方式，進(jìn)一步強(qiáng)化區(qū)域規(guī)劃的協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和引導(dǎo)功能。至于區(qū)域規(guī)劃的制定權(quán)限，應(yīng)區(qū)分縱向區(qū)域規(guī)劃和橫向區(qū)域規(guī)劃加以討論。對(duì)縱向統(tǒng)一式區(qū)域規(guī)劃來說，從積極行政和相對(duì)人權(quán)益保護(hù)的角度考慮，縱向統(tǒng)一式區(qū)域規(guī)劃和制定必須具有組織法上的依據(jù)，但并不必定需要行為法上的依據(jù)，即使沒有行為法上的依據(jù)，也不能簡(jiǎn)單地認(rèn)定為違法。對(duì)橫向聯(lián)合式區(qū)域規(guī)劃來說，基于我事實(shí)上的行政分權(quán)與地方政府自主權(quán)，橫向聯(lián)合式區(qū)域規(guī)劃的合法性根源于行政實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)必要性和對(duì)區(qū)

6、域事務(wù)協(xié)調(diào)的有效性。至于區(qū)域規(guī)劃制定主體，應(yīng)區(qū)分區(qū)域規(guī)劃的編制組織與制定主體之間的區(qū)別。區(qū)域規(guī)劃制定主體必須具備主體構(gòu)成要件，包括實(shí)質(zhì)上的構(gòu)成要件，即特定的規(guī)劃?rùn)?quán)，以及形式上的要件，即是以誰的名義發(fā)布或簽署。 政府間的協(xié)調(diào)與協(xié)作機(jī)制和社會(huì)公眾的參與機(jī)制是區(qū)域規(guī)劃制定過程中的重要程序機(jī)制。區(qū)域規(guī)劃制定過程中政府之間的協(xié)調(diào)與協(xié)作，是政府職權(quán)和職責(zé)的具體體現(xiàn)。一方面，區(qū)域規(guī)劃協(xié)調(diào)與協(xié)作的過程是政府主體之間規(guī)劃制定權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)的具

7、體運(yùn)行過程。另一方面，政府主體之間的協(xié)調(diào)與協(xié)作同時(shí)也是區(qū)域規(guī)劃與其他規(guī)劃進(jìn)行協(xié)調(diào)和銜接的過程。區(qū)域規(guī)劃編制過程中的社會(huì)公眾參與是區(qū)域規(guī)劃科學(xué)性的保障和民主化的體現(xiàn)。公眾參與的基礎(chǔ)主要是基于利益上的相關(guān)性。在公眾參與的程度上，主要是一種象征性、建議性的參與，也可以是實(shí)質(zhì)性、對(duì)抗性的參與。 區(qū)域規(guī)劃的實(shí)施是區(qū)域規(guī)劃編制制定的最終歸宿，也是實(shí)現(xiàn)區(qū)域規(guī)劃美好愿景，體現(xiàn)區(qū)域規(guī)劃編制和制定價(jià)值的重要一環(huán)。區(qū)域規(guī)劃的實(shí)施是將區(qū)域規(guī)劃所設(shè)定的各

8、種手段、措施和方法加以具體運(yùn)用的過程，實(shí)質(zhì)上是將區(qū)域規(guī)劃為政府機(jī)關(guān)設(shè)定的責(zé)任與義務(wù)加以具體實(shí)現(xiàn)的過程?？v向統(tǒng)一式區(qū)域規(guī)劃的實(shí)施是基于行政隸屬關(guān)系和區(qū)域規(guī)劃自身內(nèi)容的強(qiáng)制性。這種強(qiáng)制性要求區(qū)域政府必須接受區(qū)域規(guī)劃內(nèi)容的約束，避免政府行為的恣意和沖動(dòng)。橫向聯(lián)合式區(qū)域規(guī)劃的實(shí)施，可以用軟法理論加以解釋。這類區(qū)域規(guī)劃的制定和實(shí)施過程都是各方政府主體自愿協(xié)商、平等參與的結(jié)果。各方主體都有道義上的責(zé)任去保證區(qū)域規(guī)劃得以實(shí)施。區(qū)域規(guī)劃的實(shí)施具有其獨(dú)特

9、的實(shí)施途徑與實(shí)施機(jī)制。縱向聯(lián)合式區(qū)域規(guī)劃的實(shí)施主要是通過立法推動(dòng)實(shí)施、任務(wù)分解轉(zhuǎn)化實(shí)施，設(shè)立機(jī)構(gòu)統(tǒng)一實(shí)施等三種途徑加以實(shí)施。橫向聯(lián)合式區(qū)域規(guī)劃的實(shí)施途徑則主要包括自履行實(shí)施或經(jīng)協(xié)商實(shí)施。 利益分配和利益補(bǔ)償是區(qū)域規(guī)劃制定與實(shí)施的核心問題，同時(shí)也是區(qū)域規(guī)劃的重要內(nèi)容。在區(qū)域規(guī)劃的制定過程中，利益關(guān)系是政府間關(guān)系中最根本、最實(shí)質(zhì)的關(guān)系。利益的補(bǔ)償機(jī)制是推進(jìn)區(qū)域協(xié)作的一種有效激勵(lì)機(jī)制，它能刺激處于劣勢(shì)地位的區(qū)域地方主體參與區(qū)域協(xié)作。同