證券發(fā)行注冊(cè)中審核權(quán)的歸屬.pdf

1、我國證券發(fā)行注冊(cè)制建構(gòu)中，在發(fā)行注冊(cè)審核權(quán)的歸屬安排上存在證監(jiān)會(huì)或證交所的選擇爭(zhēng)議。本文建議，發(fā)行注冊(cè)審核權(quán)歸屬證券交易所較為適宜。審核權(quán)歸屬證交所，就是要證交所在注冊(cè)審核中起主導(dǎo)作用，證監(jiān)會(huì)在證交所主導(dǎo)機(jī)制中起監(jiān)管作用。此種機(jī)制，有利于推進(jìn)證券監(jiān)管體制改革，有利于滿足證券發(fā)行市場(chǎng)擴(kuò)容的現(xiàn)實(shí)需求，有利于解決中國證券發(fā)行市場(chǎng)特殊零和博弈問題，有利于保障證券發(fā)行私權(quán)。引言以下，本文主要分6個(gè)部分展開。
　　第一，證券監(jiān)管體制改革對(duì)注冊(cè)

2、審核機(jī)制的影響。本文認(rèn)為，由證交所主導(dǎo)注冊(cè)審核，有利于推進(jìn)證券監(jiān)管體制改革。證券協(xié)調(diào)監(jiān)管理念指導(dǎo)下的證券監(jiān)管體制改革目標(biāo)有二，一是證監(jiān)會(huì)等行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管重心從事前轉(zhuǎn)移至事中、事后；二是恢復(fù)證券交易所一線監(jiān)管職能。注冊(cè)審核屬于事前監(jiān)管，也屬于一線監(jiān)管。證監(jiān)會(huì)主導(dǎo)機(jī)制的弊端是，不符合轉(zhuǎn)移監(jiān)管重心的改革要求，也違背證監(jiān)會(huì)轉(zhuǎn)移監(jiān)管重心的承諾。證交所主導(dǎo)機(jī)制的優(yōu)勢(shì)是，通過恢復(fù)其一線監(jiān)管職能，有利于證券發(fā)行市場(chǎng)形成自律機(jī)制，是證監(jiān)會(huì)轉(zhuǎn)移監(jiān)管重心

3、的前提，能夠使證券市場(chǎng)對(duì)行政力量主導(dǎo)的改革抱有信心。
　　第二，市場(chǎng)擴(kuò)容的現(xiàn)實(shí)需求對(duì)注冊(cè)審核機(jī)制的影響。本文認(rèn)為，由證交所主導(dǎo)注冊(cè)審核，有利于滿足證券發(fā)行市場(chǎng)擴(kuò)容的現(xiàn)實(shí)需求。隨著我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，證券市場(chǎng)中投資和融資需求不斷增長(zhǎng)，發(fā)行市場(chǎng)中證券品種逐漸豐富、發(fā)行規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大。證券發(fā)行市場(chǎng)的擴(kuò)容需要注冊(cè)審核主體具備充足的人力和財(cái)力資源以保障審核的高效率。證監(jiān)會(huì)主導(dǎo)機(jī)制中，人員配置受行政編制制度限制，資金供給受財(cái)政預(yù)算制度約束，難以滿

4、足發(fā)行市場(chǎng)擴(kuò)容的現(xiàn)實(shí)需求。證交所主導(dǎo)機(jī)制中，可以通過社會(huì)招聘方式按需引進(jìn)人才，能夠依法收取各項(xiàng)費(fèi)用并自主進(jìn)行支配，其人力、財(cái)力資源供給優(yōu)勢(shì)能夠滿足發(fā)行市場(chǎng)擴(kuò)容的現(xiàn)實(shí)需求。
　　第三，中國證券發(fā)行市場(chǎng)特殊零和博弈問題對(duì)注冊(cè)審核機(jī)制的影響。本文認(rèn)為，由證交所主導(dǎo)注冊(cè)審核，有利于解決中國證券發(fā)行市場(chǎng)特殊零和博弈問題。我國證券發(fā)行市場(chǎng)零和博弈存在的特殊問題是，與發(fā)行審核之間存在利益沖突，導(dǎo)致博弈機(jī)制配置資源的功能失效。問題產(chǎn)生的根源是，行

5、政監(jiān)管機(jī)構(gòu)不具有獨(dú)立性，審核過程中受到政治因素的影響。因此，特殊零和博弈問題的解決要求注冊(cè)審核主體具有不受政治因素影響的獨(dú)立性。證監(jiān)會(huì)主導(dǎo)機(jī)制解決特殊零和博弈問題的弊端在于，其屬于行政體系的一部分，發(fā)行審核中受自身政治利益和外部政治目標(biāo)的影響。證交所主導(dǎo)機(jī)制的優(yōu)勢(shì)在于，證交所在法律上具有獨(dú)立于行政體系之外的特性?，F(xiàn)實(shí)中證監(jiān)會(huì)對(duì)證交所的人事控制侵犯了證交所的獨(dú)立性，應(yīng)當(dāng)通過立法予以糾正。
　　第四，證券發(fā)行私權(quán)保障需求對(duì)注冊(cè)審核機(jī)制

6、的影響。本文認(rèn)為，由證交所主導(dǎo)注冊(cè)審核，有利于保障證券發(fā)行私權(quán)。實(shí)踐中對(duì)證券發(fā)行權(quán)屬性的認(rèn)定，或是特許權(quán)，或是商事權(quán)。本文認(rèn)為，證券發(fā)行權(quán)應(yīng)當(dāng)具有私權(quán)屬性。私權(quán)屬性意味著其在注冊(cè)審核中可能遭受侵害，需要獲得救濟(jì)。證監(jiān)會(huì)主導(dǎo)機(jī)制中，證監(jiān)會(huì)進(jìn)行注冊(cè)審核屬于具體行政行為，其只能成為行政訴訟案件被告，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明以證監(jiān)會(huì)為被告的行政訴訟案件中相對(duì)人勝訴率低，此外，其行政復(fù)議制度存在“自己復(fù)議自己”的弊端。證交所主導(dǎo)機(jī)制的特殊優(yōu)勢(shì)在于，證交所進(jìn)行

7、注冊(cè)審核屬于自律監(jiān)管行為，依據(jù)既有判例，其能夠成為侵犯證券發(fā)行私權(quán)的民事案件被告，又具備承擔(dān)民事賠償責(zé)任的獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，支付賠償不會(huì)遭受社會(huì)非議；依據(jù)最高法司法解釋，證交所若涉嫌存在違法違規(guī)的注冊(cè)審核行為，其能夠成為行政訴訟案件被告。
　　第五，證交所主導(dǎo)機(jī)制中證監(jiān)會(huì)的職能定位。證監(jiān)會(huì)對(duì)證交所的監(jiān)管，不能是“審核下放到交易所，證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)注冊(cè)”，也不能是“交易所注冊(cè)，證監(jiān)會(huì)具有一票否決權(quán)”，這樣做實(shí)際上是證監(jiān)會(huì)主導(dǎo)注冊(cè)審核，證交所

8、主導(dǎo)機(jī)制將流于形式。“審核異議復(fù)核、復(fù)議制度”的建議，可能導(dǎo)致證監(jiān)會(huì)干涉證交所具體注冊(cè)審核工作，也因證交所注冊(cè)審核屬自律監(jiān)管，與現(xiàn)行法中行政復(fù)議僅針對(duì)具體行政行為相沖突，固不宜采納。證監(jiān)會(huì)對(duì)證交所應(yīng)當(dāng)是宏觀的行政監(jiān)管，包括對(duì)其注冊(cè)審核規(guī)則內(nèi)容的監(jiān)管，以及對(duì)其注冊(cè)審核行為的監(jiān)管兩部分。借鑒域外經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國實(shí)際，證監(jiān)會(huì)對(duì)欺詐發(fā)行的有效監(jiān)管，一是針對(duì)欺詐發(fā)行調(diào)查，建立投訴函制度、依證交所請(qǐng)求進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查或委托核查制度、注冊(cè)中止及擔(dān)保后恢復(fù)審

9、核制度；二是針對(duì)欺詐發(fā)行處罰，建立終止、撤銷注冊(cè)及強(qiáng)制回購制度，嚴(yán)格執(zhí)行欺詐發(fā)行責(zé)任人市場(chǎng)禁入制度，嚴(yán)格執(zhí)行上市公司欺詐發(fā)行退市制度。此外，證監(jiān)會(huì)在追究欺詐發(fā)行民事責(zé)任和刑事責(zé)任中也可有所作為。
　　第六，修改我國證券法的建議。《證券法》應(yīng)明確規(guī)定證交所主導(dǎo)注冊(cè)審核的法律地位。建議《證券法》規(guī)定，“除本法另有規(guī)定之外，未向證券交易所依法申請(qǐng)注冊(cè)并生效，任何單位和個(gè)人不得發(fā)行證券。”應(yīng)明確規(guī)定證交所注冊(cè)審核的職責(zé)和審核人員利益沖突回

10、避制度。建議《證券法》規(guī)定，“證交所依法審核注冊(cè)申請(qǐng)，依法公開審核程序，依法接受監(jiān)督。參與審核的人員，不得與發(fā)行申請(qǐng)人有利害關(guān)系，不得直接或間接接受發(fā)行申請(qǐng)人及相關(guān)單位或個(gè)人提供的資金、物品等饋贈(zèng)和其他利益，不得持有所審核的申請(qǐng)注冊(cè)的證券，不得私下與發(fā)行申請(qǐng)人及其他相關(guān)單位或個(gè)人進(jìn)行接觸?！睉?yīng)明確規(guī)定證交所注冊(cè)審核時(shí)限及生效方式。建議《證券法》規(guī)定，“依法須經(jīng)注冊(cè)后發(fā)行的證券，自注冊(cè)文件受理之日起二十個(gè)工作日內(nèi)，證券交易所未提出異議的，