政府預(yù)算中的憲政問題研究.pdf

1、政府預(yù)算不僅是個“經(jīng)濟問題”、“政治問題”，更是個憲政（憲法）問題。現(xiàn)代預(yù)算制度的建立，發(fā)軔于代議政治的興起，而民主政治的根基，在于人民對政府錢袋的控制權(quán)。如果說議會制度是現(xiàn)代民主政治的基石，預(yù)算則是奠基的肇因。20世紀(jì)初，民主政治制度已漸臻成熟，同時政府職能逐漸膨脹，公共支出日趨龐大。因此，預(yù)算的性質(zhì)與政府的角色有了大幅度的轉(zhuǎn)變。政府預(yù)算的功能趨于多樣化，而且由消極轉(zhuǎn)為積極，內(nèi)容更加充實。與之同步，預(yù)算制度不僅是民主政治的工具，更成為

2、形成經(jīng)濟政策與資源公平、有效配置的利器。在法治國家，國家預(yù)算是反映政府施政計劃的主要文件，一方面它說明了政府究竟作了多少事情，作了哪些事情；另一方面它也顯示了政府究竟耗費了多少資源，給了哪些人好處和增加了哪些人的負擔(dān)。政府預(yù)算制度的功能主要表現(xiàn)在資源配置、行政控制和民主監(jiān)督、效率和平衡以及公平分配公共資源等四個方面。政府預(yù)算對于維持人民基本生活、保障人民基本權(quán)利相當(dāng)重要；而現(xiàn)代國家經(jīng)濟、教育、文化、環(huán)境保護等領(lǐng)域都高度依賴政府預(yù)算，因此

3、政府預(yù)算的支出范圍也應(yīng)當(dāng)投向于保障人民權(quán)利和提高行政給付水準(zhǔn)等民生保障方面。 行政部門對于預(yù)算的形成具有第一次判斷權(quán)，立法部門必須加以尊重。歷史慣例和實踐中預(yù)算提案權(quán)大多歸屬于行政部門，在法理上預(yù)算提案權(quán)也專屬于行政權(quán)。除了行政機關(guān)之外，任何其它機關(guān)都沒有徑自向立法機關(guān)提出預(yù)算案的權(quán)力。既然由行政機關(guān)負責(zé)財政歲入、貨幣和經(jīng)濟政策的制定與執(zhí)行，那么有關(guān)歲入、歲出的預(yù)算編擬和提案由行政機關(guān)主導(dǎo)就可以避免收支失衡，同時也符合人民主權(quán)原

4、則和權(quán)力分立原則。預(yù)算審議前的預(yù)算草案僅是行政部門為爭取立法機關(guān)的同意，以各種施政政策表達所需財源的財務(wù)計劃。預(yù)算提案只能因公共目的和公共利益而“支出”或“課稅”，同時預(yù)算資金投向也僅限于公共部門。立法機關(guān)對于預(yù)算案的通過，意味著在該預(yù)算范圍內(nèi)，同意行政權(quán)的發(fā)動與運作，并給予財政上的保障。 現(xiàn)代民主國家預(yù)算審議權(quán)歸屬于立法部門，預(yù)算制度是立法權(quán)控制行政權(quán)的一種機制。立法機關(guān)的預(yù)算權(quán)和立法權(quán)是分離而并列的權(quán)力，這意味著兩者有等價但

5、不同的權(quán)限范圍，預(yù)算權(quán)是對立法權(quán)的補充。由于非民選的行政部門對于人民公共需求的感受不敏銳，所以必須通過預(yù)算審議過程中代議士的有效督促，才能充分回應(yīng)人民的需要。通過對預(yù)算的審議，可以對行政部門發(fā)揮監(jiān)督作用，一方面限制行政機關(guān)權(quán)力的擴張，另一方面避免政府支出過度膨脹而加重人民的租稅負擔(dān)，同時通過立法機關(guān)督促、引導(dǎo)政府積極作為。同理，作為預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的決算審議權(quán)也應(yīng)當(dāng)由立法機關(guān)行使，審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)隸屬于立法機關(guān)。 法定預(yù)算具有法律性質(zhì)，

6、屬于“法”的一種，但是其立法形式和內(nèi)容與一般法律是有差異的，預(yù)算的法律性質(zhì)具有相對性。預(yù)算的法律性質(zhì)，與一般法律是有所區(qū)別的。對于預(yù)算決議效力，可以細分為“法定預(yù)算的效力”和“附帶決議的效力”兩大類。歲入預(yù)算不論實際征收金額是否超收或短收，都不存在是否違反法律問題，即使歲入預(yù)算不能如數(shù)征收，也只是行政作為不力，應(yīng)負行政與政治責(zé)任而不屬于違法。而歲出預(yù)算必須按照相關(guān)法定用途、法定條件支用其預(yù)算限額。 立法機關(guān)所通過的預(yù)算，行政機關(guān)

7、只能忠實執(zhí)行。立法機關(guān)在審議總預(yù)算過程中，常在相關(guān)科目下提出注意事項或附帶決議，應(yīng)當(dāng)肯定立法機關(guān)預(yù)算附帶決議的合憲性。立法機關(guān)對預(yù)算案附加條件或期限，也屬于憲法賦予的預(yù)算審議權(quán)范圍。預(yù)算附帶決議可以解決我國立法機關(guān)有審議預(yù)算權(quán)而無撥款權(quán)的困境。但是，預(yù)算附加的條件是有限制的。這些“決議”是否對其它國家機關(guān)或人民有拘束力？首先要以是否屬于憲法所定的立法權(quán)限為標(biāo)準(zhǔn)，如果這些決議在立法機關(guān)固有的立法權(quán)限以內(nèi)，那么這些決議有“法律性質(zhì)”，具有拘

8、束其它機關(guān)和人民的效力；反之，只具有“建議”性質(zhì)，沒有法律拘束力。 立法機關(guān)應(yīng)有積極的預(yù)算審議權(quán)限，而不只限于消極的對行政機關(guān)的預(yù)算行使“刪減權(quán)”。立法機關(guān)應(yīng)有預(yù)算科目調(diào)整權(quán)，針對類、款、項、目的修正權(quán)，只要不損及“預(yù)算同一性”、不影響預(yù)算總額的前提下，為了實現(xiàn)財政民主原則、貫徹立法機關(guān)與行政機關(guān)相互間權(quán)力制衡原則，應(yīng)當(dāng)許可立法機關(guān)進行調(diào)整。完全剝奪立法機關(guān)的增加預(yù)算支出提議權(quán)的規(guī)定有必要加以改革，應(yīng)賦予立法機關(guān)有增加支出的提議

9、權(quán)，即賦予立法機關(guān)增加預(yù)算的權(quán)力。同時完善配套法律制度，包括控制預(yù)算赤字的立法、立法機關(guān)行政機關(guān)協(xié)商溝通機制等。 我們不能忽視危險的立法機關(guān)阻撓預(yù)算案的惡意。立法機關(guān)如果將憲政機關(guān)或法定機關(guān)的預(yù)算全部刪除或大幅刪減，將造成實質(zhì)上改、廢憲法或撤銷法定機關(guān)的效果，這會產(chǎn)生嚴(yán)重的憲政問題，所以這樣的減額修正應(yīng)予限制。有關(guān)憲政或法定機關(guān)的基本運轉(zhuǎn)費用、行使法定職權(quán)所需的歲出預(yù)算不能刪除，否則將造成破壞憲法或行政機關(guān)沒有經(jīng)費“行政”的困境

10、。如果立法部門濫用預(yù)算刪減權(quán)，將如何救濟？司法部門此時可以扮演一定制衡的角色，違憲審查對預(yù)算決議也不應(yīng)例外。 由于“代議民主政治的本質(zhì)”，立法部門似乎不可避免地會因為利益團體的影響，每年將大把的鈔票花在“肉桶立法”上面。作為賦予立法機關(guān)預(yù)算增額權(quán)的對應(yīng)措施，可以考慮引進美國的總統(tǒng)單項否決權(quán)并將此權(quán)力交予國務(wù)院總理，以制衡立法機關(guān)的預(yù)算增額權(quán)，此外還可以控制預(yù)算赤字、防止肉桶行為。 預(yù)算案應(yīng)在會計年度開始前完成審議和公布等