權(quán)力尺度對公共資源配置影響的時空分析——以交通基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展為例.pdf

1、政府在公共資源配置中發(fā)揮著重要的作用，這是由公共資源的外部性決定的。中央與地方政府關(guān)系對政府決策有著很大的影響，從而也在很大程度上影響著公共資源配置的效率。新中國成立后的前30年間，我國中央與地方政府關(guān)系總是在“集權(quán)——放權(quán)”的循環(huán)中徘徊，公共資源配置每每出現(xiàn)“一收就死、一放就亂”的低效率現(xiàn)象。改革開放以來，權(quán)力下放成為了調(diào)整中央與地方政府關(guān)系的主旋律，雖然在90年代中后期也進行了分稅制、大型國有商業(yè)銀行垂直管理等權(quán)力上收的改革，但“一

2、放就亂”的問題依然存在，其在交通領(lǐng)域表現(xiàn)突出。在我國交通基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展取得巨大成就的同時，各地在公路、鐵路、機場、港口的建設(shè)中也出現(xiàn)了“一哄而上”的現(xiàn)象，而相關(guān)的行業(yè)主管部門也未能高效發(fā)揮約束的作用，這導(dǎo)致了我國交通基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展中的重復(fù)建設(shè)，交通債務(wù)占據(jù)較大比例的地方債務(wù)的膨脹等公共資源配置不合理的現(xiàn)象。由于交通基礎(chǔ)設(shè)施占據(jù)了大量的社會資源，故這些不合理現(xiàn)象勢必會對我國經(jīng)濟社會的發(fā)展帶來較大的影響。對于此，已經(jīng)不可能再使用改革開放前大范圍

3、收權(quán)的方法來治理，因為那已經(jīng)被歷史證明是低效的。如何通過優(yōu)化中央與地方政府的權(quán)力分配來實現(xiàn)公共資源的合理配置已經(jīng)成為我國政府治理中的一個值得研究的重要課題。
　　權(quán)力是中央與地方政府關(guān)系中的一個核心概念。對于此概念，論文形成了如下三方面的認(rèn)識:第一，論文通過對歷史的考察，發(fā)現(xiàn)新中國成立后的前30年間的收權(quán)與放權(quán)中的權(quán)力涵蓋了經(jīng)濟方面的大部分權(quán)力，這也給我們一種錯覺，認(rèn)為權(quán)力要收就都得收，要放就都得放，把權(quán)力看成了一個不可分割的整體

4、。然而本文認(rèn)為權(quán)力應(yīng)該是分類的，無論討論中央集權(quán)還是向地方放權(quán)，都應(yīng)該是針對具體某項權(quán)力而言的，不應(yīng)籠統(tǒng)地認(rèn)識。其實，在同一個時期，中央與地方關(guān)系的變化往往是既有權(quán)力的下放也有權(quán)力的上收，并不是一個單向的過程，是一個雙向的過程，是一個權(quán)力尺度重組的過程。第二，時間和空間是物質(zhì)運動的兩個基本維度，從時空的角度來認(rèn)識權(quán)力的配置并結(jié)合上文中對權(quán)力進行細(xì)分的觀點，有助于揭示中央與地方政府權(quán)力配置形態(tài)（如中央集權(quán)、權(quán)力下放、地方分權(quán)）的本質(zhì)以及發(fā)

5、現(xiàn)公共資源配置中中央與地方關(guān)系問題的本質(zhì)原因。論文認(rèn)為權(quán)力是具有時空屬性的，權(quán)力的時空屬性集中體現(xiàn)為權(quán)力的時空尺度。權(quán)力的時空尺度包括了權(quán)力的空間尺度和權(quán)力的時間尺度，分別用于對權(quán)力的空間屬性和時間屬性進行刻畫和度量。權(quán)力的空間屬性可具體為權(quán)力主體與客體的空間屬性。權(quán)力主體的空間屬性表現(xiàn)為其空間尺度，即權(quán)力主體有能力管轄的空間范圍。權(quán)力客體的空間屬性同樣表現(xiàn)為其空間尺度，即權(quán)力客體主要影響的空間范圍。以國家高速公路網(wǎng)的規(guī)劃權(quán)為例，該項權(quán)

6、力的主體為國家發(fā)改委和交通運輸部，客體為國家高速公路網(wǎng)。主體、客體的空間尺度都是全國。權(quán)力的時間屬性也可具體為權(quán)力主體與客體的時間屬性。權(quán)力主體的時間屬性表現(xiàn)為其時間尺度，即權(quán)力主體可有效行使權(quán)力的時間范圍，例如，地方政府行政首長的任期。權(quán)力客體的時間屬性也同樣表現(xiàn)為其時間尺度，即權(quán)力客體客觀存在的時間范圍，例如交通規(guī)劃的期限、地方政府所負(fù)債務(wù)的期限。第三，本文認(rèn)為對于中央集權(quán)、權(quán)力下放和地方分權(quán)的認(rèn)識不應(yīng)忽視權(quán)力的時空屬性。從時空視角

7、來看，“中央集權(quán)”是指某種權(quán)力的全部或大部分屬于空間尺度為全國的主體。“權(quán)力下放”是指在地方行政首長任免權(quán)主體的空間尺度為全國的前提下，某種權(quán)力的全部或大部分所屬主體的空間尺度由全國轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤?。“地方分?quán)”則是指在地方行政首長任免權(quán)主體的空間尺度為地方的前提下，某種權(quán)力的全部或大部分所屬主體的空間尺度由全國轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤?，即中央將相?yīng)權(quán)力下放到由民選產(chǎn)生的地方政府。
　　基于以上認(rèn)識，論文運用運輸經(jīng)濟學(xué)、公共經(jīng)濟學(xué)、時空經(jīng)濟理論建立了

8、基于權(quán)力時空尺度的理論框架，分析了不同的中央與地方政府間的權(quán)力配置形態(tài)對公共資源配置的影響機理?？傊?，論文的主要內(nèi)容與結(jié)論包括如下幾個方面:
　　第一，通過回顧前人研究、梳理相關(guān)文獻，論文發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有的中央與地方關(guān)系理論分析框架大多在應(yīng)該中央集權(quán)還是權(quán)力下放上爭論，對于解決“一收就死、一放就亂”的問題缺乏指導(dǎo)意義。第一代“財政聯(lián)邦主義”理論指出，根據(jù)受益的空間范圍，政府提供的公共產(chǎn)品可分為全國性公共產(chǎn)品和地方性公共產(chǎn)品。全國性公共產(chǎn)品

9、由地方政府供給則會產(chǎn)生正外部性，這容易導(dǎo)致在其供給過程中地方政府的搭便車行為，進而導(dǎo)致全國性公共產(chǎn)品供給的短缺，而中央政府能夠把全國性公共產(chǎn)品的正外部性內(nèi)部化，故中央政府應(yīng)負(fù)責(zé)全國性公共產(chǎn)品的供給。地方性公共產(chǎn)品的有效供給需要滿足當(dāng)?shù)氐膶嶋H需求，而中央政府的決策往往會導(dǎo)致供給的同一性，無法考慮到各個地方的不同偏好。與中央政府相比，地方政府更接近地方公眾，更加了解當(dāng)?shù)毓姷男枨螅实胤秸畱?yīng)負(fù)責(zé)地方性公共產(chǎn)品的供給。但第一代“財政聯(lián)邦主義

10、”理論有一個默認(rèn)的前提，即政府以整個社會福利最大化為目標(biāo)。然而，公共選擇理論已經(jīng)證明，政府是由政府官員組成的，其利益目標(biāo)并不總是與社會福利最大化相一致。這也就使得第一代“財政聯(lián)邦主義”理論難以很好地解釋實踐中地方政府難以高效地配置公共資源的現(xiàn)象。雖然以錢穎一和Weingast(1997)等為代表的經(jīng)濟學(xué)家提出的第二代“財政聯(lián)邦主義”理論質(zhì)疑了第一代“財政聯(lián)邦主義”理論中政府是公民福利最大化者的假設(shè)，并在財政分權(quán)框架下引入了政府官員激勵的

11、因素，增強了對中國實踐的解釋力。進一步探究地方政府的激勵，其與地方政府權(quán)力的來源是緊密相關(guān)的，然而第二代“財政聯(lián)邦主義”理論只是關(guān)注了不同層級政府職能和財政工具配置的效率，對財政聯(lián)邦制下地方政府權(quán)力的來源考慮不足。對于此，埃莉諾·奧斯特羅姆的研究作了進一步的完善，其從交易成本的角度系統(tǒng)地分析了中央集權(quán)、權(quán)力下放的制度績效，并在此基礎(chǔ)上提出了“多中心治理”理論，主要觀點包括:每個地方政府可在特定地理區(qū)域的權(quán)限范圍內(nèi)行使重要的獨立權(quán)力去制定

12、和實施規(guī)則，并可以選擇與其他國家級或次國家級的管轄權(quán)內(nèi)的公共機構(gòu)簽訂合同，使公共產(chǎn)品供給中的規(guī)模經(jīng)濟成為可能;一個管轄單位的官員不能控制其他管轄單位官員的職業(yè)發(fā)展;定期選舉給人民提供機會去選擇他們相信能為其管轄單位提供良好物品和服務(wù)的官員，或至少懲罰那些沒能做到這一切的官員;在官員中間的法律解釋或管轄權(quán)限爭議應(yīng)被適當(dāng)?shù)亟唤o行政等級制之外的法院。然而“多中心治理”理論對在實現(xiàn)了地方政府與當(dāng)?shù)毓姷募钕嗳葜?，依然可能存在具有?fù)外部性的地

13、方政府行為考慮不足，也忽略了中央監(jiān)督的作用。本文將在前人研究的基礎(chǔ)上，從時空的角度系統(tǒng)性地提出了一個解釋框架以回答前文提出的問題。
　　第二，論文從政治、經(jīng)濟等多個方面，詳細(xì)梳理了新中國成立以來我國中央與地方政府權(quán)力配置形態(tài)的演化，以及相應(yīng)形態(tài)下公共資源配置的情況。
　　第三，論文運用運輸經(jīng)濟學(xué)、公共經(jīng)濟學(xué)、時空經(jīng)濟等相關(guān)理論，構(gòu)建了一個基于權(quán)力時空尺度的分析框架。論文進一步指出，公共資源配置不合理問題的本質(zhì)原因在于未能實現(xiàn)

14、權(quán)力主體與客體時空尺度相匹配。通過研究，本文發(fā)現(xiàn)基于權(quán)力主體與客體時空尺度相匹配的中央與地方權(quán)力尺度重組有助于實現(xiàn)公共資源配置的合理化。并且形成了論文的核心理論框架:中央集權(quán)可實現(xiàn)全國性交通基礎(chǔ)設(shè)施供給中權(quán)力主、客體空間尺度的一致，有助于提高公共資源配置效率，但難以在地方性交通基礎(chǔ)設(shè)施供給中實現(xiàn)權(quán)力主、客體時空尺度的匹配;權(quán)力下放增強了地方性交通基礎(chǔ)設(shè)施供給中權(quán)力主、客體空間尺度的一致程度，有助于在一定程度上提高公共資源配置效率，但其在

15、地方行政首長任免權(quán)的配置上仍然存在缺陷;地方分權(quán)可彌補權(quán)力下放的缺陷，可在更大程度上提高地方性交通基礎(chǔ)設(shè)施供給中權(quán)力主、客體時空尺度的匹配程度，有助于進一步提高公共資源配置效率，但難以實現(xiàn)對地方政府負(fù)外部性決策的監(jiān)督權(quán)主、客體空間尺度的一致;中央監(jiān)督可實現(xiàn)對地方政府負(fù)外部性決策的監(jiān)督權(quán)主、客體空間尺度的一致，有助于提高公共資源配置的效率。
　　第四，論文梳理了法國中央與地方關(guān)系的演化過程，驗證了理論部分所建立的解釋框架的適用性，指

16、出合理的中央與地方政府的權(quán)力配置需要在合理劃分中央與地方事權(quán)的基礎(chǔ)上有效融合地方分權(quán)與中央監(jiān)督。論文通過分析二戰(zhàn)后日本中央與地方關(guān)系的歷史演變，驗證了理論部分提出的“專項轉(zhuǎn)移支付”形式的中央集權(quán)影響了地方政府的決策，進而影響了公共資源配置的合理性。也驗證了在地方分權(quán)后加強中央監(jiān)督，可在一定程度上避免地方政府債務(wù)膨脹等公共資源配置不合理的現(xiàn)象。
　　第五，論文著重對我國交通基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展中中央與地方政府權(quán)力配置，公共資源的配置，以及二