任務(wù)型行政組織法研究.pdf

1、我國(guó)行政組織法方面的法治建設(shè)一直較為緩慢，行政組織法體系很不完善，行政組織法的研究也一直是我國(guó)行政法學(xué)研究的“短板”，這一現(xiàn)狀固然可以在很大程度上歸因于憲政、行政傳統(tǒng)文化等諸多因素，不過(guò)學(xué)界仍然應(yīng)當(dāng)作深刻反思。雖然現(xiàn)行的行政法主流學(xué)說(shuō)依然將行政組織法、行政行為法、行政救濟(jì)法作為行政法的三大組成部分，但在實(shí)際研究中卻似乎形成了“行政主體→行政行為→行政救濟(jì)”的另一套研究思維。這一思維阻礙了我國(guó)行政組織法理論和法律制度的實(shí)質(zhì)性突破，許多關(guān)鍵

2、的行政組織要素未納入法律層面進(jìn)行規(guī)范；行政組織法的研究也長(zhǎng)時(shí)間停留在就制度而論制度的層面，行政組織法與公共行政學(xué)的研究成果高度重復(fù)；行政法無(wú)法深入指導(dǎo)和全面參與到我國(guó)行政體制改革之中，行政審批制度改革、綜合執(zhí)法體制改革、群團(tuán)改革、工商體制改革、投資體制改革難覓行政法學(xué)蹤影。而觀諸美英德法等西方國(guó)家和鄰國(guó)日本，先制定行政組織法，后完善行政程序法和司法審查制度，是其行政法主要發(fā)展路徑。行政組織法的相對(duì)完善是西方國(guó)家行政法的共同特征，對(duì)于這些

3、國(guó)家而言，行政組織法治化的任務(wù)已經(jīng)完成。國(guó)外行政法的發(fā)展歷程也給我們提供了一種啟示，我國(guó)行政法學(xué)界在研究行政行為法和行政救濟(jì)法之外，應(yīng)當(dāng)更加重視研究行政組織法，使我國(guó)行政法得以完善。
　　本文研究要回答的基本問(wèn)題是：新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)歷史上的和現(xiàn)行的行政組織法制度是什么？有沒(méi)有自身的特質(zhì)或者模式？這種模式的理論支撐是什么？按照這種模式，今后它是否存在進(jìn)一步發(fā)展的空間？
　　對(duì)行政組織法概念的重新梳理與界定是本文的研究基礎(chǔ)。

4、就本文而言，行政組織法的支撐性概念為：組織—行政組織—行政組織法。我國(guó)目前的組織機(jī)構(gòu)是從建國(guó)以來(lái)的單位制度逐漸演變至今的結(jié)果，極具中國(guó)特色，編制制度的實(shí)行是其重要特點(diǎn)。本文從行政組織法的視角，以組織是否適用編制為標(biāo)準(zhǔn)將我國(guó)現(xiàn)行的組織機(jī)構(gòu)分為機(jī)關(guān)組織、群團(tuán)組織、事業(yè)單位組織、基層群眾自治性組織、社會(huì)組織、企業(yè)組織、其他組織七類。對(duì)于何謂行政組織，本文提出，以完成行政任務(wù)為目標(biāo)，可以行使行政職權(quán)的組織為行政組織。行政組織分為廣義和狹義，狹義

5、的行政組織僅指行政機(jī)關(guān)；廣義的行政組織不僅包括行政機(jī)關(guān)，也包括事業(yè)單位、社會(huì)組織、企業(yè)組織等，不僅包括具有機(jī)關(guān)法人地位的行政機(jī)構(gòu)，也包括不具有法人地位的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。本文所稱行政組織主要是指行政機(jī)關(guān)，不過(guò)由于行政組織廣義概念也包含了其他組織，對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)的探討難以完全避免。本文借鑒組織社會(huì)學(xué)的研究成果，將我國(guó)行政組織的核心要素歸納為機(jī)關(guān)設(shè)置、行政層級(jí)、行政區(qū)域、行政職權(quán)和人員編制五類。由此本文提出，所謂行政組織法即是對(duì)行政機(jī)關(guān)組織要素進(jìn)行規(guī)

6、范的法律集合。同時(shí)，本文研究了德國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的行政組織權(quán)理論，將行政組織權(quán)界定為：按照法律規(guī)定對(duì)行政組織要素進(jìn)行配置的權(quán)力。
　　我國(guó)行政組織法律制度的形成時(shí)間是1949年中華人民共和國(guó)建國(guó)，至今有近七十年的歷史。期間我國(guó)先后頒布了三部組織法，這些組織法雖一脈相承，但在具體制度上又各有特點(diǎn)。有鑒于此，本文把這段時(shí)期分為“共同綱領(lǐng)時(shí)期”、“社會(huì)主義發(fā)展初期”、“八二憲法時(shí)期”三個(gè)歷史階段，并分別對(duì)其基本內(nèi)容進(jìn)行梳理，揭示我國(guó)行政

7、組織法的歷史發(fā)展脈絡(luò)和軌跡。由于特定歷史資料查找的困難，本文從行政組織要素的角度重點(diǎn)介紹了“八二憲法”時(shí)期的行政組織法，也就是我國(guó)現(xiàn)行行政組織法制度。
　　在對(duì)我國(guó)行政組織法制度歷史演變探究的基礎(chǔ)上，本文提出了我國(guó)行政組織法的模式是任務(wù)型行政組織法的論點(diǎn)，并作如下分析：首先，借鑒我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者觀點(diǎn)，將行政任務(wù)定義為：行政組織依據(jù)法規(guī)范所承擔(dān)，或者以合法的方式執(zhí)行的所有事務(wù)。該定義包含三個(gè)層面的含義，其一，行政任務(wù)的本質(zhì)是事務(wù)而非

8、其他；其二，行政任務(wù)源于法律直接規(guī)定。其三，除了法律規(guī)定外，還包括那些不在法律文本中，但是行政組織可以以合法的方式執(zhí)行的事務(wù)。而能夠以合法的方式執(zhí)行，其前提必然是行政任務(wù)本身不能違法。行政任務(wù)有以下特點(diǎn)：屬于國(guó)家任務(wù)的下位概念；是動(dòng)態(tài)發(fā)展的概念；是中性的概念；可以作為辨別是否為行政組織的標(biāo)準(zhǔn)。其次，本文提出任務(wù)型行政組織法是我國(guó)行政組織法的模式，并對(duì)其進(jìn)行界定。所謂任務(wù)型行政組織法是指以完成行政任務(wù)為目標(biāo)，法律對(duì)行政機(jī)關(guān)充分授權(quán)，由行政

9、機(jī)關(guān)為主導(dǎo)對(duì)行政組織要素進(jìn)行配置的模式。主要理由有：一是從歷史發(fā)展的脈絡(luò)看，以行政任務(wù)為中心對(duì)行政組織要素的配置是我國(guó)行政組織法發(fā)展的一條重要主線；二是從法律規(guī)定看，我國(guó)憲法和行政組織法法律條款規(guī)定了我國(guó)行政機(jī)關(guān)大量的行政任務(wù)；三是從現(xiàn)行國(guó)家政策（含有大量的行政任務(wù)）的執(zhí)行情況看，我國(guó)行政組織法圍繞這些國(guó)家政策的具體執(zhí)行而予以調(diào)整。為進(jìn)一步闡釋我國(guó)任務(wù)型行政組織法的特點(diǎn)，本文將西方國(guó)家和鄰國(guó)日本的行政組織法模式歸納為規(guī)則型行政組織法，并

10、將任務(wù)型行政組織法與之進(jìn)行對(duì)比，發(fā)現(xiàn)二者在“行政任務(wù)與行政組織法關(guān)系”、“立法主體”、“行政機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)”、“人員規(guī)模的控制方式”等方面存在明顯區(qū)別。最后，以中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)為案例，對(duì)我國(guó)任務(wù)型行政組織法進(jìn)行說(shuō)明。
　　任務(wù)型行政組織法作為中國(guó)行政組織法既存的模式，不可能是“無(wú)源之水，無(wú)本之木”，它應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的基礎(chǔ)理論作為支撐。由于學(xué)界對(duì)行政組織法研究本身的不重視，任務(wù)型行政組織法的理論基礎(chǔ)一直比較薄弱。本文提出了任

11、務(wù)型行政組織法的基本理論為“民主集中制原理”、“行政組織理論”和“授權(quán)理論”。民主集中制原理作為我國(guó)憲法規(guī)定的國(guó)家機(jī)構(gòu)組織活動(dòng)原則，是任務(wù)型行政組織法正當(dāng)性基礎(chǔ)。行政組織理論則可以將行政組織與行政任務(wù)有效銜接，擴(kuò)大行政任務(wù)的參與者范圍，并通過(guò)行政組織的核心要素，優(yōu)化行政組織結(jié)構(gòu)。任務(wù)型行政組織法以完成行政任務(wù)為中心，強(qiáng)調(diào)對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行的保障，而授權(quán)理論則直接指導(dǎo)行政組織之間的權(quán)力配置問(wèn)題，同樣也應(yīng)作為基本理論。
　　任務(wù)型行政組織

12、法是本文對(duì)我國(guó)行政組織法特點(diǎn)的提煉，也對(duì)我國(guó)行政組織規(guī)模的控制有較大成效，但并不意味著我國(guó)任務(wù)型行政組織法完美無(wú)缺。其至少存在以下問(wèn)題：第一，法律術(shù)語(yǔ)邏輯混亂。如行政機(jī)關(guān)、政府、行政機(jī)構(gòu)的關(guān)系問(wèn)題。第二，立法體例存在矛盾。如國(guó)務(wù)院組織法為單獨(dú)立法而地方組織法則將權(quán)力機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)合并立法。第三，行政組織具體法律制度存在問(wèn)題。如領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)存在失控風(fēng)險(xiǎn)、行政機(jī)構(gòu)設(shè)置隨意等。需要進(jìn)行完善。同時(shí)，世界新公共管理浪潮、我國(guó)國(guó)家治理理論的提出、政府職

13、能轉(zhuǎn)變與任務(wù)型行政組織法存在理念和趨勢(shì)上的契合，推動(dòng)其進(jìn)一步發(fā)展，也使完善我國(guó)任務(wù)型行政組織法成為必然。
　　文章最后論述了任務(wù)型行政組織法的完善問(wèn)題。本文提出其完善的思路為：逐步完善而非推倒重建；立足自身特點(diǎn)，借鑒而不照搬。標(biāo)準(zhǔn)主要為：遵循憲法的基本原則；遵循民主集中制原則（國(guó)家機(jī)構(gòu)組織活動(dòng)原則）；遵循憲法對(duì)行政組織權(quán)的設(shè)定；遵循黨對(duì)法治建設(shè)的引領(lǐng)作用。循著上述思路和標(biāo)準(zhǔn)，有三條具體改革措施：一是整合現(xiàn)行組織法法律概念；二是完善