政府干預(yù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律問(wèn)題研究.pdf

1、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，主要分為農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)和農(nóng)民承包土地的流轉(zhuǎn)。基于市場(chǎng)的基礎(chǔ)性作用，我國(guó)農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的實(shí)現(xiàn)應(yīng)該以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)，不能用政府干預(yù)代替市場(chǎng)機(jī)制。促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)最有效的方法應(yīng)該是培育土地使用權(quán)市場(chǎng)，通過(guò)私人之間土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的自愿轉(zhuǎn)讓，來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)規(guī)模的擴(kuò)大。但是，農(nóng)村土地的稀缺性決定成本最低、最有效的方法是依法發(fā)布政府指導(dǎo)價(jià)，更可以采取直接定價(jià)方式，這樣的政府干預(yù)具有合法性。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，政府干預(yù)既具有憲法基礎(chǔ)，也具

2、有經(jīng)濟(jì)法的法理基礎(chǔ)，但是政府干預(yù)也有邊界。研究農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和政府干預(yù)之間的關(guān)系，探討兩者之間存在問(wèn)題的深層原因并給出相應(yīng)對(duì)策，具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。
　　 文章首先論述政府干預(yù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法理基礎(chǔ)，以解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中為什么需要政府干預(yù)的問(wèn)題。在憲政理論中，公民的積極權(quán)利反映農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，政府為農(nóng)村社會(huì)公眾謀利益的要求;消極權(quán)利反映土地流轉(zhuǎn)當(dāng)事人權(quán)利免受?chē)?guó)家權(quán)力侵犯的要求;政府權(quán)力在農(nóng)民的積極權(quán)利問(wèn)題上具有公

3、共利益性。因此政府干預(yù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為的做出必須滿足兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn):合法性和公共利益。由于權(quán)力本身具有擴(kuò)張和濫用等傾向，公民的積極權(quán)利往往難以實(shí)現(xiàn)。因此通過(guò)必要的制度設(shè)計(jì)，需要通過(guò)立法明確政府職能，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)領(lǐng)域，主要是明確政府干預(yù)中可以實(shí)施的法律行為。
　　 本文認(rèn)為政府干預(yù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律關(guān)系屬于經(jīng)濟(jì)法調(diào)整范疇。一是從調(diào)整對(duì)象來(lái)看，政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律關(guān)系發(fā)展過(guò)程中，政府對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律關(guān)系進(jìn)行調(diào)節(jié)的過(guò)程，符合經(jīng)濟(jì)法調(diào)整對(duì)

4、象要求。二是從規(guī)范內(nèi)容來(lái)看，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是發(fā)生在平等主體之間、即平等市場(chǎng)主體之間的土地轉(zhuǎn)讓、租賃、入股等法律允許的法律行為，鑒于農(nóng)村土地資源的特殊性，政府對(duì)于土地流轉(zhuǎn)行為進(jìn)行干預(yù)（例如微觀規(guī)制），從而產(chǎn)生政府和市場(chǎng)主體之間的權(quán)力義務(wù)關(guān)系，符合經(jīng)濟(jì)法規(guī)范內(nèi)容要求。三是在價(jià)值取向方面，政府干預(yù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)追求社會(huì)整體利益和實(shí)質(zhì)公平。經(jīng)濟(jì)法國(guó)家調(diào)節(jié)說(shuō)創(chuàng)立的經(jīng)濟(jì)法理論體系以“市場(chǎng)三缺陷、國(guó)家調(diào)節(jié)三方式、經(jīng)濟(jì)法體系三構(gòu)成”為核心，揭示了經(jīng)濟(jì)法的本

5、質(zhì)，其關(guān)于國(guó)家與市場(chǎng)關(guān)系的揭示對(duì)轉(zhuǎn)型中國(guó)農(nóng)村土地資源的依法流轉(zhuǎn)具有現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。同時(shí)國(guó)家調(diào)節(jié)也非萬(wàn)能。本文關(guān)于政府干預(yù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的論述，建立在政府干預(yù)權(quán)由憲法授權(quán)的基礎(chǔ)上;由于法律的同步演變，政府干預(yù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的范圍和內(nèi)容、方式和程序以及政府干預(yù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中法律責(zé)任的承擔(dān)，都由法律予以規(guī)制并進(jìn)行調(diào)節(jié)。
　　 本文特別強(qiáng)調(diào)行政權(quán)力驅(qū)使的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和政府調(diào)節(jié)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)之間的區(qū)別，兩者實(shí)質(zhì)上就是行政權(quán)和政府調(diào)節(jié)權(quán)之間的區(qū)別

6、。政府調(diào)節(jié)權(quán)和行政權(quán)的性質(zhì)不一樣，政府調(diào)節(jié)權(quán)是一種經(jīng)濟(jì)性權(quán)力，而行政權(quán)并不普遍具有經(jīng)濟(jì)性。本文分析了現(xiàn)行立法模式中政府的職能定位，首先，政府是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制度供給者。其次，地方政府基于授權(quán)委托行使代理人職責(zé)。第三，政府承擔(dān)社會(huì)公共服務(wù)的角色，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供保障交易安全的公共服務(wù)。第四，政府承擔(dān)土地調(diào)控角色。
　　 本文也分析了政府干預(yù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律目標(biāo)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中重要的政策目標(biāo)可以歸納為三大點(diǎn):第一，穩(wěn)定家庭承包責(zé)

7、任制鞏固集體經(jīng)濟(jì);第二，對(duì)土地用途實(shí)行管制確保糧食國(guó)家安全;第三，推動(dòng)規(guī)模經(jīng)營(yíng)提高農(nóng)民收入。該目標(biāo)具有方向性、激勵(lì)性和層次性等特征，同時(shí)也具有時(shí)限性、可行性的特點(diǎn)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，是決策層、執(zhí)行層和作業(yè)層不同主體共同努力的結(jié)果，是中央政府、地方政府和農(nóng)民不同層次不同主體合力的結(jié)果。所以政府干預(yù)的法律目標(biāo)，是建立農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的關(guān)鍵，在于設(shè)計(jì)一項(xiàng)能夠真正自由流動(dòng)的，符合交易法律特征的，能夠促進(jìn)交易繁榮的農(nóng)村土地使用權(quán)的權(quán)利

8、類(lèi)型，即公平和效率統(tǒng)一的物權(quán)化的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律目標(biāo)模式。例如可以確立在法律上能夠自由流動(dòng)的可供市場(chǎng)交易的土地權(quán)利;建立一個(gè)有效的流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)和信息平臺(tái);完善現(xiàn)有的農(nóng)村土地登記制度等。
　　 設(shè)定政府干預(yù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律價(jià)值具有必要性。第一，自由是一種憲法權(quán)利，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，基于憲法規(guī)定，以及根據(jù)《物權(quán)法》、《土地管理法》和政府部門(mén)規(guī)章，農(nóng)民作為流轉(zhuǎn)主體是一種平等主體，是意思自治主體，其流轉(zhuǎn)意愿必須是自由而非強(qiáng)制的。需

9、要說(shuō)明的是，政府干預(yù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，不是由政府行為取代個(gè)體的土地流轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，相反是通過(guò)政府對(duì)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)活動(dòng)的調(diào)節(jié)，使個(gè)體的流轉(zhuǎn)活動(dòng)自由得以更好地實(shí)現(xiàn)。自由是政府干預(yù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基本法律價(jià)值?，F(xiàn)有政府干預(yù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的自由尺度，對(duì)于農(nóng)民承包地的流轉(zhuǎn)的政府干預(yù)之自由維度小。主要原因是法律內(nèi)容明確，法律規(guī)范多。第二，政府干預(yù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的秩序價(jià)值非常重要。在農(nóng)村土地使用權(quán)等權(quán)利的流轉(zhuǎn)中，登記公示法律制度是交易相對(duì)人降低土地交易排他成本

10、的好方式，或者說(shuō)是其維護(hù)農(nóng)村土地交易安全有秩序的方式，其秩序性表現(xiàn)為交易中主動(dòng)登記的意愿的增強(qiáng);主動(dòng)登記后可得利益的增強(qiáng)，從而實(shí)現(xiàn)土地交易秩序性。
　　 設(shè)定政府干預(yù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律原則具有必要性。第一，本文認(rèn)為現(xiàn)有土地行政部門(mén)在農(nóng)村土地兩者中，既實(shí)施了行政權(quán)，又實(shí)施了對(duì)土地市場(chǎng)的干預(yù)權(quán)，兩者交叉作用，致使現(xiàn)有農(nóng)村土地市場(chǎng)的行政干預(yù)過(guò)多，妨害了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的正常發(fā)育，因而必須大膽改革，把專門(mén)實(shí)施農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的調(diào)節(jié)權(quán)的土地市

11、場(chǎng)監(jiān)督管理委員會(huì)從行政機(jī)構(gòu)中脫離出來(lái)，從而真正實(shí)現(xiàn)政府權(quán)力有限原則。第二，強(qiáng)調(diào)公平原則，是政府干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)走向法治化的題中應(yīng)有之義。原因在于政府干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法律基礎(chǔ)不是國(guó)家所有制，而是政府調(diào)節(jié)者的法律角色。政府不得為了增進(jìn)自己由于私利而偏愛(ài)的某些需要土地的企業(yè)的利益，而去剝奪、限制土地使用權(quán)的擁有者即農(nóng)民的合法權(quán)益。既不能在農(nóng)村土地和城市土地的性質(zhì)上有偏頗，也不能在需要流轉(zhuǎn)土地的企業(yè)和農(nóng)民之間有所歧視。第三，政府干預(yù)行為應(yīng)遵循效率原則

12、?！靶省蓖ㄟ^(guò)市場(chǎng)自由流轉(zhuǎn)得以實(shí)現(xiàn)。但是土地流轉(zhuǎn)僅僅是實(shí)現(xiàn)“效率”的手段，它不是目的，流轉(zhuǎn)制度也不必然帶來(lái)農(nóng)業(yè)土地利用效率。以上因素的存在，決定農(nóng)村土地利用制度運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制的有限性與局限性。第四，政府干預(yù)行為應(yīng)遵守法定原則。不僅具體行政行為要合法，抽象行政行為要合法，政府的指導(dǎo)性行為也要合法。第五，在政府干預(yù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)期間，調(diào)節(jié)權(quán)的權(quán)力行使者與人權(quán)發(fā)生碰撞的概率極大，若二者無(wú)法同時(shí)兼顧，應(yīng)當(dāng)采取人權(quán)優(yōu)于調(diào)節(jié)權(quán)的價(jià)值取向。
　　

13、 本文對(duì)政府干預(yù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律行為進(jìn)行分析。第一，政府對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的調(diào)節(jié)不是政府對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的直接管制;政府對(duì)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的干預(yù)不屬于宏觀調(diào)控，而是政府對(duì)農(nóng)村土地市場(chǎng)的微觀監(jiān)管。直接的政府管制限制了競(jìng)爭(zhēng)，扼殺了市場(chǎng)活力，侵犯市場(chǎng)主體的權(quán)利。政府的直接管制權(quán)越多，越難對(duì)其實(shí)施監(jiān)督。第二，政府對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中實(shí)施調(diào)節(jié)權(quán)，是政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)，非一般人們所認(rèn)為的政府對(duì)土地市場(chǎng)的宏觀調(diào)控。在農(nóng)地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)過(guò)程中，政府實(shí)施宏觀調(diào)控和

14、市場(chǎng)監(jiān)管的手段是不同的。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)監(jiān)管，涉及土地市場(chǎng)的微觀層面，因此經(jīng)濟(jì)的、行政的和法律的這三種手段都是適用的。第三，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模、方式、速度等較之以往都將發(fā)生較大的變化。政府以“市場(chǎng)調(diào)節(jié)者”身份，借助土地流轉(zhuǎn)的法律和法規(guī)監(jiān)督土地經(jīng)營(yíng)者。政府以“社會(huì)協(xié)調(diào)者”的角色，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付、稅收等途徑干預(yù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，建立起與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有關(guān)系的農(nóng)村社會(huì)保障體系。政府以“公共服務(wù)者'的角色，運(yùn)用自己巨大的財(cái)政力量和強(qiáng)有力的政策手段，正確

15、處理因農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)的農(nóng)村勞動(dòng)力問(wèn)題，農(nóng)村主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的扶持問(wèn)題，農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的提升問(wèn)題等，引導(dǎo)土地資源的正常流轉(zhuǎn)。
　　 政府干預(yù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)應(yīng)該遵循一定的法律程序。第一，程序法定是政府干預(yù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的出路。在政府調(diào)節(jié)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，事實(shí)上土地流轉(zhuǎn)當(dāng)事人、特別是農(nóng)民無(wú)法尋求一個(gè)確定的標(biāo)準(zhǔn)，但是政府干預(yù)的法律程序是具備純粹程序正義的基本標(biāo)志。這也能為解決政府程序制度構(gòu)建中的若干分歧提供一種解釋，解釋的前提是決定結(jié)果的土地流

16、轉(zhuǎn)程序必須被嚴(yán)格執(zhí)行。第二，應(yīng)該優(yōu)化調(diào)節(jié)程序與對(duì)策程序的結(jié)構(gòu)組合:首先，在保證政府調(diào)節(jié)程序主導(dǎo)地位的同時(shí)，應(yīng)重視農(nóng)地流轉(zhuǎn)當(dāng)事人對(duì)策程序作用的發(fā)揮。對(duì)策程序?qū)τ诜乐拐{(diào)節(jié)失敗，增加調(diào)節(jié)實(shí)效具有重要意義。其次，就調(diào)節(jié)程序來(lái)看，應(yīng)增加其中“約束性”程序的比重。對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)主體權(quán)益影響甚大的調(diào)節(jié)行為，必須設(shè)置嚴(yán)格的程序規(guī)定。調(diào)節(jié)程序的內(nèi)容也必須盡可能明確，以保證其可操作性。再次，就對(duì)策程序來(lái)說(shuō)，要增加一些任意性或可選擇性對(duì)策程序，促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)當(dāng)

17、事人做出對(duì)策行為。第三，農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛中引入非正式程序或聯(lián)動(dòng)處置非正式程序，能夠減少法律執(zhí)行成本，達(dá)到引導(dǎo)農(nóng)地流轉(zhuǎn)當(dāng)事人從事遵法行為，降低政府調(diào)節(jié)主體與農(nóng)地流轉(zhuǎn)當(dāng)事人之間非合作博弈。
　　 政府不當(dāng)干預(yù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須承擔(dān)法律責(zé)任。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中不符合法律對(duì)其設(shè)定的目的的行為都可稱為違法調(diào)節(jié)行為。這種行為可以分為兩類(lèi):一是由于土地調(diào)節(jié)主體的工作人員違法行事;二是具體調(diào)節(jié)主體（如地方政府）做出的體現(xiàn)主體本身而非具體經(jīng)辦人員獨(dú)立意志和利

18、益的違法行為。我國(guó)土地流轉(zhuǎn)法規(guī)設(shè)定的法律責(zé)任特點(diǎn)包括:一是在調(diào)節(jié)主體違法行為表述的時(shí)候，將各種政府調(diào)節(jié)主體作為主語(yǔ)，但責(zé)任的承擔(dān)者是具體的“有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員”。二是現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)土地流轉(zhuǎn)調(diào)節(jié)主體及其工作人員的責(zé)任追究，一般只能通過(guò)設(shè)定程序性責(zé)任的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。調(diào)節(jié)主體的法律責(zé)任大量地表現(xiàn)為承擔(dān)行政責(zé)任，如警告、記過(guò)、降職、降級(jí)、撤職、開(kāi)除等，后果嚴(yán)重的則應(yīng)該承擔(dān)刑事責(zé)任，須改革責(zé)任形式。
　　 文章結(jié)合理論分

19、析和實(shí)證分析，獲得以下主要觀點(diǎn):(1)政府調(diào)節(jié)權(quán)的行使必須由法律授權(quán)。政府干預(yù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，符合經(jīng)濟(jì)法的社會(huì)性本質(zhì)。政府調(diào)節(jié)權(quán)學(xué)說(shuō)相較國(guó)家干預(yù)說(shuō)具有進(jìn)步性、時(shí)代性和普遍性、創(chuàng)新性。(2)政府干預(yù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)要遵守政府權(quán)力有限原則，以及法定、效率、公平、人權(quán)尊重等法律原則。政府干預(yù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律價(jià)值表現(xiàn)為自由、秩序、公平、安全和倫理等五個(gè)方面。(3)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是一種市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不是行政行為。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中不是不需

20、要政府調(diào)節(jié)，而是在這種變遷性制度中，應(yīng)該重視政府調(diào)節(jié)行為的把握和政府調(diào)節(jié)職能的法制化。(4)從整體角度看，農(nóng)地的有效流轉(zhuǎn)既需要調(diào)節(jié)程序的主導(dǎo)，也需要對(duì)策程序的配合。政府干預(yù)的法律程序是具備純粹程序正義的基本標(biāo)志。(5)政府調(diào)節(jié)主體的法律責(zé)任表現(xiàn)為承擔(dān)行政責(zé)任和刑事責(zé)任以及經(jīng)濟(jì)責(zé)任。引入引咎辭職制度。(6)現(xiàn)行土地行政機(jī)構(gòu)行使行政監(jiān)管權(quán)，而土地市場(chǎng)監(jiān)督管理委員會(huì)行使國(guó)家調(diào)節(jié)權(quán)。國(guó)家調(diào)節(jié)權(quán)兼具公權(quán)和私權(quán)特點(diǎn)。研究結(jié)論是由國(guó)土資源部門(mén)行使土地