我國城市水務(wù)行業(yè)價格管制研究.pdf

1、主要內(nèi)容 本文主要討論了對于具備自然壟斷屬性的公用事業(yè)——水務(wù)行業(yè)，應(yīng)該實行什么樣的價格管制方法，在保證用戶用水公平性、效率性的同時，也可有效激勵水務(wù)企業(yè)提高效率、降低成本，并促進水務(wù)行業(yè)持續(xù)健康的發(fā)展。在此思路的指導(dǎo)下，通過對自然壟斷和價格管制基本理論的分析，在借鑒國外水務(wù)行業(yè)價格管制實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，本文分析了我國水務(wù)行業(yè)以及其價格管制制度中的問題，并提出了相應(yīng)的改革建議。本文希望通過此文的寫作，能為我國水務(wù)行業(yè)建立起包括價

2、格管制在內(nèi)的科學(xué)監(jiān)管方法和監(jiān)管機構(gòu)起到些許推動作用。 除前言外，全文總共有五章。 第一章主要闡述了自然壟斷行業(yè)屬性，在此基礎(chǔ)上，進一步的比較分析了對此種行業(yè)進行價格水平管制的幾種方法。具體的，該章要探討的問題是，何謂自然壟斷?為何要對之進行管制?管制手段之一的價格管制包括那些，又各有何種優(yōu)劣點?目前，經(jīng)濟學(xué)界一致認為，一個行業(yè)屬于自然壟斷的充分條件是規(guī)模經(jīng)濟、范圍經(jīng)濟以及巨額的沉淀性投資。自然壟斷行業(yè)的上述屬性要求政府對

3、之進行包括進入管制、價格管制、質(zhì)量管制在內(nèi)的系列管制。否則，將容易導(dǎo)致壟斷定價、重復(fù)建設(shè)、毀滅性競爭等惡果。價格水平管制(Rate Level)是自然壟斷行業(yè)經(jīng)濟監(jiān)管的一個重要內(nèi)容，有邊際成本定價、平均成本定價、拉姆齊定價、投資回報率定價、價格上限定價等幾種方式。實踐中常用兩種價格水平管制模型是投資回報率管制和價格上限管制。在前種管制模式下，價格水平由受管制企業(yè)的成本和利潤之和組成；這種管制方法有助于吸引對那些具備自然壟斷屬性公用事業(yè)的

4、投資，卻可能會導(dǎo)致過度投資、浪費投資甚至是虛報成本的A-J效應(yīng)。價格上限管制是一種激勵性管制模式；監(jiān)管機構(gòu)每隔一定的時期重新設(shè)置一次上限價格，它考慮了企業(yè)的合理收益率、物價變化的影響、行業(yè)效率和技術(shù)進步的影響，可以很好的激勵企業(yè)在間隔期內(nèi)降低成本、提高效率以獲得上限價格下的超量利潤。目前，許多國家在公用事業(yè)監(jiān)管實踐中已經(jīng)放棄了投資回報率(收益率)管制模式，轉(zhuǎn)而采用價格上限管制模式。 第二章主要具體的描述了水務(wù)行業(yè)的自然壟斷屬性以

5、及對之進行價格管制的必要性、原則、基礎(chǔ)和方法。水務(wù)行業(yè)是自然壟斷行業(yè)，需要大規(guī)模的沉淀性資本投資，規(guī)模經(jīng)濟、范圍經(jīng)濟、地方性等特點明顯。其所提供的水務(wù)服務(wù)是經(jīng)濟品、必需品，幾乎沒有替代品。這是監(jiān)管者對水務(wù)行業(yè)進行包括價格管制在內(nèi)的系列管制規(guī)制的重要原因。如果不對其進行價格管制，壟斷廠商利潤最大化的定價方式容易導(dǎo)致水價過高，許多居民將無力承受，工商業(yè)生產(chǎn)成本將增加，大規(guī)模社會福利損失也會因此產(chǎn)生。因此，應(yīng)該對水務(wù)行業(yè)進行管制尤其是價格管制

6、。具體的，綜合水價(即價格水平，Rate Level)的制定應(yīng)以全成本(Full Cost Recovery)為基礎(chǔ)，遵循效率原則、公平原則、財務(wù)可持續(xù)性原則，選擇科學(xué)的價格水平管制模式(如價格上限管制模式)，實施包括兩部制水價和階梯式水價等在內(nèi)的價格結(jié)構(gòu)(Rate Structure)。 第三章分析與比較了英美法三國的水務(wù)行業(yè)管制經(jīng)驗，尤其是英國在實施價格上限管制方面的經(jīng)驗與教訓(xùn)。 英國水務(wù)行業(yè)是水務(wù)行業(yè)監(jiān)管的典范，其

7、運作是建立在1989年后私有化的基礎(chǔ)上。這種產(chǎn)權(quán)的變革很大的提高了水務(wù)行業(yè)投資者改善績效的激勵，投資和與管理層獲得了豐厚的收益。但私有化并非意味著用戶、政府的利益受到了侵蝕。相反，科學(xué)的的監(jiān)管制度，尤其是以價格上限為核心的經(jīng)濟監(jiān)管制度的運行，保證了后者的利益，使得水務(wù)行業(yè)在監(jiān)管下的運作帶來了“多贏”的格局：投資增加、水質(zhì)、水環(huán)境和服務(wù)水平顯著改觀。1999年后，價格上限監(jiān)管制度對股權(quán)投資者的收益實行了比較“苛刻”的限制，有部分股權(quán)投資者

8、撤出。但是，由于英國有著包括股票市場與債券市場在內(nèi)的發(fā)達與成熟的資本市場，加上財務(wù)隔離原則等監(jiān)管條款的保障，作為股權(quán)投資者的替代性投資者——國內(nèi)外債券投資者看好低風(fēng)險、穩(wěn)定現(xiàn)金流的的水務(wù)行業(yè)投資。所以，價格上限的調(diào)整導(dǎo)致的水務(wù)行業(yè)向高負債率的資本結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)化并沒有影響水務(wù)行業(yè)融資問題、激勵問題與風(fēng)險調(diào)節(jié)與容納能力，水務(wù)行業(yè)依舊會持續(xù)的有效發(fā)展。 美國由于是實行直接選舉的民主政治國家，其水務(wù)行業(yè)最大特點是，水務(wù)公司所有制結(jié)構(gòu)以市政公

9、有制為主，融資以低成本的市政債券和政府相關(guān)基金的撥款和與低息貸款為主，水價因此很低，但卻又能回收全成本；綜合水價的確定不是在該國其他公用事業(yè)經(jīng)常采用的投資回報率(收益率)方法或英國的價格上限方法，而是水廠協(xié)會建議的邊際成本定價和平均成本定價并存的定價方法。 法國水務(wù)行業(yè)的最大特點在于主要水務(wù)服務(wù)按照委托經(jīng)營的模式提供。法國政府在掌握水務(wù)系統(tǒng)的所有權(quán)的同時，賦予私人投資者以承租或特許經(jīng)營形勢下的經(jīng)營權(quán)。在承租合同下，雖然政府要支付

10、建設(shè)成本，但還是可以解決以前市政所有水務(wù)企業(yè)所面臨的資本投資不足問題，這很好的緩解了政府財政壓力；承租和特許經(jīng)營只是賦予了私人投資者10-30年的經(jīng)營權(quán)，為繼續(xù)獲取經(jīng)營權(quán)，贏得穩(wěn)定現(xiàn)金流，這種模式也會激勵其提高運營效率?？紤]到我國國情，這種模式對我國有很重要的借鑒意義。 第四章詳細的考察了我國水務(wù)行業(yè)以及價格管制制度的發(fā)展，并指出了我國目前類似于投資收益率管制模式的種種阿題。我國水務(wù)行業(yè)目前整體虧損，長期經(jīng)營績效不佳；價格管制制

11、度存在著一系列問題。首先，其定價基數(shù)是非全成本覆蓋的，這決定了市場化的外商投資企業(yè)、股份制企業(yè)以及傳統(tǒng)體制內(nèi)國有水務(wù)企業(yè)長期低效運營和對政府補貼不可避免的依賴性。目前的價格管制模式主要以1998年頒布的《城市供水價格管理辦法》為依據(jù)。(1)其以凈資產(chǎn)為基數(shù)來確定水務(wù)企業(yè)的回報水平，這容易導(dǎo)致市場化的水務(wù)企業(yè)主體過度依賴權(quán)益投資；(2)名義上的回報率水平常年保持不變，沒能反映宏觀經(jīng)濟和行業(yè)技術(shù)和效率的變化。地方政府或監(jiān)管機構(gòu)在實際中若采納

12、中央政府規(guī)定的名義回報率水平，不容易吸引社會資本投資于水務(wù)行業(yè)，解決其融資問題，而且也不容易激勵其提高效率以獲得超額的回報。實際的情形是，地方政府或監(jiān)管機構(gòu)為了解決水務(wù)行業(yè)的融資問題和發(fā)展問題，常常對市場化水務(wù)企業(yè)執(zhí)行較高的固定回報，但這又會將風(fēng)險更多的轉(zhuǎn)嫁給政府(甚至是下屆政府)、納稅人和廣大用戶。 第五章，為解決我國水務(wù)行業(yè)持續(xù)虧損問題，滿足其未來巨額融資需求，本文提出了相應(yīng)的政策建議：(1)應(yīng)該成立統(tǒng)一、獨立、透明、可問責(zé)

13、的(accountable)監(jiān)管機構(gòu)；(2)發(fā)展產(chǎn)業(yè)投資基金，解決水務(wù)行業(yè)巨額融資問題；(3)以全成本為基礎(chǔ)、實施價格上限管制模式，大力推廣包括兩部制水價和階梯式水價在內(nèi)的價格結(jié)構(gòu)。主要貢獻本文通過閱讀、消化、借鑒和參考國內(nèi)外研究成果，全面、系統(tǒng)的研究了英國水務(wù)行業(yè)實施價格上限管制的實踐，總結(jié)了其成績和教訓(xùn)。 本文對我國現(xiàn)行的價格管制模式進行了分析，指出它是一種類似于投資回報率(收益率)管制的價格管制模式。此種管制方法(1)容易

14、鼓勵市場化水務(wù)企業(yè)進行固定資本投資；(2)把凈資產(chǎn)作為確定水務(wù)企業(yè)回報的基數(shù)，容易導(dǎo)致市場化的水務(wù)企業(yè)更多的依賴權(quán)益融資；本文通過數(shù)據(jù)分析，直接的驗證了上述推論。發(fā)現(xiàn)市場化的水務(wù)企業(yè)，比如股份制企業(yè)、外商投資企業(yè)，其人均固定資產(chǎn)值、人均總資產(chǎn)值遠高于非市場化的國有水務(wù)企業(yè)，其權(quán)益資本與總資產(chǎn)的比值也相對的高些。(3)本文還指出，目前的中央政府核定的回報率存在著不能適應(yīng)宏觀經(jīng)濟、行業(yè)經(jīng)效率和技術(shù)進步而變化的缺點，不能有效地激勵社會資本對水