當(dāng)代中國公共服務(wù)的社會化改革研究——以參與式灌溉管理為例.pdf

1、國家具有雙重性質(zhì)，即階級性與公共性。國家必須履行公共職能才能保證政治統(tǒng)治上的穩(wěn)固，也就是說只有為社會發(fā)展提供必要的公共服務(wù)，國家權(quán)力才具備存在的必要性。因此，公共服務(wù)是國家權(quán)力生長的緣起，是國家權(quán)力存在的價值。但是隨著歷史發(fā)展，國家必然走向消亡，所以由國家為社會提供公共服務(wù)并非是人類社會的永恒主題。在國家走向消亡的過程中，國家最初因為要為社會提供公共服務(wù)而擁有的權(quán)力也將逐步回歸社會。在政體層面，國家權(quán)力回歸社會的基本表現(xiàn)是人民民主的實現(xiàn)

2、，而實現(xiàn)人民民主的必要手段是擴(kuò)大公民參與。在此基礎(chǔ)上，如果重新審視公共服務(wù)社會化，就會發(fā)現(xiàn)公共服務(wù)社會化實際上就是國家權(quán)力回歸社會的表現(xiàn)形式。在現(xiàn)代民主政治過程中，擴(kuò)大公民參與的基本途徑就是結(jié)社，實現(xiàn)社團(tuán)參與，而公共服務(wù)社會化改革中不可或缺的組織載體就是民間組織，因此公共服務(wù)社會化就構(gòu)成了對擴(kuò)大公民參與的有效回應(yīng)?？梢哉f，研究公共服務(wù)社會化問題在認(rèn)識國家本質(zhì)和民主的實現(xiàn)過程特別是社會主義民主建設(shè)和政治發(fā)展的道路有著重要的作用。在現(xiàn)實中，

3、公共服務(wù)所包含的內(nèi)容非常廣泛，農(nóng)業(yè)灌溉就是其中之一。20世紀(jì)80年代以來，世界各國在農(nóng)業(yè)灌溉服務(wù)體制改革中普遍將實現(xiàn)參與式灌溉管理確立為基本的目標(biāo)模式。由于參與式灌溉管理從內(nèi)容上看，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)灌溉服務(wù)組織機(jī)構(gòu)的社會化、運行管理的社會化、資源投入的社會化、績效評估與問責(zé)的社會化。所以，參與式灌溉管理在本質(zhì)上就是公共服務(wù)社會化在農(nóng)業(yè)灌溉領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。 從全球化的視角來看，其他國家和地區(qū)在參與式灌溉管理的探索上要領(lǐng)先于我國。因此，其

4、他國家和地區(qū)的參與式灌溉管理經(jīng)驗會對我國的參與式灌溉管理改革具有一定的指導(dǎo)意義。從實踐的角度出發(fā)，開展參與式灌溉管理實踐的既包括發(fā)達(dá)國家也包括發(fā)展中國家，這說明實現(xiàn)參與式灌溉管理在世界范圍內(nèi)是各國灌溉管理體制改革的基本共識。當(dāng)代的參與式灌溉管理實踐首先出現(xiàn)于發(fā)達(dá)國家。20世紀(jì)70年代以后，由于各發(fā)展中國家普遍遭受到經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響，政府公共財政明顯不足，因此大幅度削減對國有灌區(qū)的投入，進(jìn)而造成農(nóng)業(yè)灌溉服務(wù)效率的低下，這也是近30年以來各發(fā)

5、展中國家實行參與式灌溉管理改革的一個共同的歷史背景。當(dāng)然，以世界銀行為首的國際援助機(jī)構(gòu)在參與式灌溉管理理念由發(fā)達(dá)國家向發(fā)展中國家傳遞的過程中也發(fā)揮著不可忽視的作用。在國際援助機(jī)構(gòu)的要求下，墨西哥、土耳其、哥倫比亞、菲律賓等發(fā)展中國家都陸續(xù)走上參與式灌溉管理之路。在中國，臺灣地區(qū)也早于大陸地區(qū)實行參與式灌溉管理體制，農(nóng)田水利會是臺灣地區(qū)實行參與式灌溉管理的基本模式。總體來看，其他國家和地區(qū)的參與式灌溉管理實踐，有得也有失，將這些經(jīng)驗總結(jié)起

6、來會對我國的參與式灌溉管理改革提供有益的啟示。 我國參與式灌溉管理改革并不是突然發(fā)生，而是一次與改革之前的灌溉管理體制之間有著承接關(guān)系的制度變革。要理解我國為什么會走向參與式灌溉管理，就必須了解在此之前我國灌溉管理體制的歷史沿革。根據(jù)歷史資料顯示，我國早在封建時期的灌溉管理中就已經(jīng)存在有民間自主治理活動。到了民國時期，我國基層農(nóng)田水利管理中依然延續(xù)了封建時期民間自主治理的傳統(tǒng)。盡管在這一歷史階段，國家已經(jīng)開始著手統(tǒng)一全國水政，試

7、圖通過法制建設(shè)將舊有的民間自主治理機(jī)制納入到國家管控制之下，但是卻沒有能夠獲得成功。在1949年新中國成立以后，歷經(jīng)了封建時期和民國時期的民間水利組織被視為封建殘余而遭到全面清理，取而代之的是由國家主導(dǎo)建立的各種農(nóng)民經(jīng)濟(jì)合作組織。當(dāng)然，這些農(nóng)民經(jīng)濟(jì)合作組織已經(jīng)不再是單純的社會組織，尤其是人民公社更是明確具備了“政社合一”的制度特征。這就導(dǎo)致了人民公社在農(nóng)田水利的建設(shè)和管理過程中，更多地是為了貫徹國家的意志，用水戶不再具有自主參與的環(huán)境和

8、能力。因此，1978年改革開放以前，我國的灌溉管理體制呈現(xiàn)出國家化的基本面貌。改革開放以后，市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)成為社會主義改革的主導(dǎo)旋律。為了增添我國農(nóng)田水利事業(yè)發(fā)展的活力，市場機(jī)制在這一歷史時期被引進(jìn)到灌溉管理中來，一般被稱之為農(nóng)村小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革。在產(chǎn)權(quán)制度改革過程中，小型水利工程的經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)被承包給個別村民或聯(lián)戶。從公共管理理論的角度來看，這就是公共服務(wù)民營化。所以，改革開放以后，我國灌溉管理體制與之前的國家化相比發(fā)生了重大

9、變化，這個變化就是開始呈現(xiàn)出民營化的特點。上述三個歷史階段從總體上構(gòu)成了我國參與式灌溉管理改革的歷史前提。 1994年開始，通過世界銀行的援助項目，我國得以正式引進(jìn)了參與式灌溉管理理念并在實踐中開始進(jìn)行試點工作，由此正式拉開了我國參與式灌溉管理改革的序幕。試點工作首先在湖北和湖南兩地展開。但是2000年以前，我國的參與式灌溉管理實踐主要還是依附于外援項目，外援項目決定了實施改革的具體地區(qū)。也就是說，參與式灌溉管理實踐還沒有在全國

10、范圍內(nèi)成為一種基本的政策導(dǎo)向。2000年以后，由于在試點工作中取得了一定的成績。參與式灌溉管理改革開始得到了中央政府的明確支持。中央政府支持參與式灌溉管理改革的具體表征就是各項為參與式灌溉管理理念在全國范圍內(nèi)推廣構(gòu)建有利環(huán)境的政策文件陸續(xù)出臺。截止到2006年，我國已有30個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）不同程度地開展了用水戶參與灌溉管理的改革，組建了2萬多個各種形式的農(nóng)民用水戶協(xié)會。這些協(xié)會所管理的灌溉面積近667萬h㎡，參與農(nóng)戶6000多萬人