我國(guó)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))行政管理專業(yè)的畢業(yè)論文

1、<p>　　我國(guó)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))行政管理的調(diào)查與研究</p><p>　　學(xué)員姓名 學(xué)號(hào) </p><p>　　入學(xué)時(shí)間 年 季</p><p>　　指導(dǎo)老師 職稱 </p><p&g

2、t;　　試點(diǎn)學(xué)校 </p><p>　　我國(guó)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))行政管理的特點(diǎn)、現(xiàn)狀與改革研究</p><p>　　【摘 要】鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政是我國(guó)農(nóng)村基層政權(quán)組織，是國(guó)家行政管理體制中的一個(gè)重要組成部分，是黨和國(guó)家各項(xiàng)工作的落腳點(diǎn)，是農(nóng)村建設(shè)的直接領(lǐng)導(dǎo)者和管理者，是把廣大人民群眾的意志和要求傳輸?shù)絿?guó)家政權(quán)組織中去的第一道入口。鄉(xiāng)鎮(zhèn)有自己的特點(diǎn)，也有不如人意的現(xiàn)狀，

3、也還有目標(biāo)一致的改革呼聲，但改革為什么改？如何改？如何改才能走出傳統(tǒng)改革的誤區(qū)，回歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)本來(lái)的功能。是本篇文章進(jìn)一步討論的焦點(diǎn)。</p><p>　　【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)鎮(zhèn) 行政管理 改革 </p><p>　　一、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）行政管理的特點(diǎn)</p><p>　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為管理農(nóng)村的基本行政單位，承擔(dān)著管理轄區(qū)內(nèi)各項(xiàng)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的職能，在整個(gè)國(guó)家行政中占著特殊地位，是

4、整個(gè)國(guó)家行政的基礎(chǔ)。[1]它執(zhí)行黨關(guān)于農(nóng)村的工作路線、方針、政策，國(guó)家的憲法、法律和有關(guān)行政法規(guī)、命令、指示。鄉(xiāng)鎮(zhèn)又是我國(guó)農(nóng)村基層政權(quán)組織，是黨和國(guó)家各項(xiàng)工作的落腳點(diǎn)，是農(nóng)村社會(huì)主義物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)的直接領(lǐng)導(dǎo)者和管理者。同時(shí)，它又是把廣大人民群眾的意志和要求傳輸?shù)絿?guó)家政權(quán)組織中去的第一道入口。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的地位和作用，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制具有了自己的鮮明特征</p><p><b>　　（一）直接性的特點(diǎn)<

5、;/b></p><p>　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān)作為我國(guó)最基層的行政組織，它沒(méi)有下屬的行政組織，直接同人民群眾打交道。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的言論與行為直接關(guān)系到黨和政府在人民群眾中的形象，聲譽(yù)、威信。關(guān)系到黨群關(guān)系，干群關(guān)系，關(guān)系到黨和國(guó)家政權(quán)的生死存亡，榮辱興衰。其管理方式具有明顯的直接性。</p><p><b>　　（二）綜合性的特點(diǎn)</b></p>

6、;<p>　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域是我國(guó)最基本的獨(dú)立行政單元，其正所謂“麻雀雖小，五臟俱全”。根據(jù)《地方組織法》的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大通過(guò)的本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，管理本行政區(qū)域的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、司法行政、計(jì)劃生育等行政工作。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制及其功能具有明顯的綜合性。</p><p><b>　?。ㄈ﹫?zhí)行性的特點(diǎn)</b>

7、</p><p>　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于基層，是上下條塊的結(jié)合點(diǎn)。它既要執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)的決議，又要執(zhí)行上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，還要執(zhí)行執(zhí)政黨-中國(guó)共產(chǎn)黨的黨組織的指示。黨的路線、方針、政策和國(guó)家的法律、法令以及上級(jí)行政機(jī)關(guān)的命令都要通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)貫徹執(zhí)行，并落實(shí)到廣大人民群眾中去，即所謂“上邊千條線，下邊一根針”。因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理具有明顯的執(zhí)行性。</p><p>　?。ㄋ模┓峭暾缘奶攸c(diǎn)&

8、lt;/p><p>　　按照我國(guó)《憲法》和《地方組織法》規(guī)定，縣級(jí)以上各級(jí)政權(quán)除設(shè)有同級(jí)的人民政府外，還有人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，獨(dú)立的審判機(jī)關(guān)和檢查機(jī)關(guān)，其他各局、部門也是一套機(jī)構(gòu)一套人員。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制不象中央、省、市、縣那樣功能完備，機(jī)構(gòu)齊全。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)按上級(jí)要求設(shè)立了許多與上面有聯(lián)系的對(duì)應(yīng)機(jī)構(gòu)，但許多機(jī)構(gòu)往往只有一名工作人員，一機(jī)構(gòu)多功能，一干部多職務(wù)的現(xiàn)象十分普遍。而且黨政、政事、政企也難以分開(kāi)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政

9、管理具有明顯的非完整性。</p><p>　　二、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）行政管理的現(xiàn)狀</p><p>　　目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)構(gòu)存在不少現(xiàn)實(shí)中的問(wèn)題。機(jī)構(gòu)龐雜、冗員過(guò)多、效率低下在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)普遍存在，是一個(gè)老大難的問(wèn)題，尤其是隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革深入推進(jìn)和農(nóng)業(yè)稅全面取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支不平衡的矛盾更加突出，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)入不敷出、財(cái)政難以正常運(yùn)行。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)的普遍情況是：</p><p>　?。ㄒ唬?/p>

10、在領(lǐng)導(dǎo)體制方面</p><p>　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)黨委、人大、政府三套班子成員完全分立，不僅職數(shù)過(guò)多，而且容易產(chǎn)生內(nèi)耗，造成黨政合力不強(qiáng)、工作效率低下，影響了基層黨政組織的凝聚力、戰(zhàn)斗力。由于職數(shù)過(guò)多，形成分工重疊，一個(gè)條線工作往往有幾個(gè)領(lǐng)導(dǎo)同時(shí)分管，領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)不清，誰(shuí)都需要負(fù)責(zé)，誰(shuí)都不能完全負(fù)責(zé)。而且在黨政合一，權(quán)力高度集中，實(shí)際上仍保持了改革前一直存在黨組織的絕對(duì)一元化領(lǐng)導(dǎo)體制，政府、人大依附于黨組織。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)全力結(jié)構(gòu)

11、中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的權(quán)力最高，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的權(quán)力又集中于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記一人手中，形成黨委書記“一言堂”式的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)?！　。ǘ┰跈C(jī)構(gòu)設(shè)置方面</p><p>　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)一般都設(shè)有幾大辦公室，同時(shí)還有企管、農(nóng)經(jīng)、農(nóng)技、水利、農(nóng)機(jī)、文化、廣電等多個(gè)事業(yè)站所，加上各種附屬機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部機(jī)構(gòu)總數(shù)不下于20個(gè)。機(jī)構(gòu)過(guò)多，必然導(dǎo)致人員龐大。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置不科學(xué)、不合理，極易形成政府職能的越位、錯(cuò)位和缺位。　?。ㄈ┰谌藛T編制

12、方面</p><p>　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)編制人員偏多，人頭費(fèi)用大，財(cái)政負(fù)擔(dān)重。即使總數(shù)控制在核定的編制以內(nèi)，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際要求看，特別是從農(nóng)村稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)情況看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)人員偏多的矛盾還相當(dāng)突出?！坝械娜嗣λ?，有點(diǎn)人空閑死”就是一幅真實(shí)寫照?！　。ㄋ模┰谪?cái)政運(yùn)行方面</p><p>　　由于編制人員過(guò)多、人頭費(fèi)用基數(shù)大，加之近年來(lái)逐步提高工資、補(bǔ)貼，行政事業(yè)人員的工資是社

13、會(huì)平均工資的4-5倍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政剛性支出不斷增加。另一方面，農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，尤其是農(nóng)業(yè)稅逐步降低以至全面取消，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力影響很大。目前很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)都存在靠買賣土地來(lái)維持龐大的財(cái)政運(yùn)行。</p><p>　　（五）在農(nóng)村管理方面</p><p>　　雖然我們一直強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)是基層政權(quán)組織，是直接面對(duì)農(nóng)村的。廣大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān)工作人員處于農(nóng)村工作的最前沿。而村是農(nóng)村自治組織，它由村民通過(guò)選舉產(chǎn)生，不屬

14、于政府，不對(duì)上級(jí)政府負(fù)責(zé)，直接對(duì)村民負(fù)責(zé)，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系不是上下級(jí)關(guān)系，只是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。但就目前實(shí)際的情況看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越來(lái)越把村委會(huì)當(dāng)自己的下級(jí)政府來(lái)使用，許多事情鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往把事情推給村委會(huì)完成，自己只等著結(jié)果，成了村與縣（市）之間的傳令兵的角色。</p><p>　　三、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）行政管理的改革</p><p>　　以上所述由于種種原因鄉(xiāng)鎮(zhèn)積累了越來(lái)也多的問(wèn)題，正在慢慢的積累的由量

15、變到質(zhì)變的階段，處理不好就會(huì)產(chǎn)生大的問(wèn)題。而且從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)系統(tǒng)的自然演進(jìn)來(lái)看，作為基層組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革已經(jīng)是時(shí)候了。因?yàn)闊o(wú)論從發(fā)展的視角來(lái)觀察，還是以改革的眼光來(lái)分析，鄉(xiāng)鎮(zhèn)這個(gè)基層組織已經(jīng)表現(xiàn)出明顯的諸多不適應(yīng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的改革上下已經(jīng)形成了一致的意見(jiàn)，都認(rèn)為是到非改不可的時(shí)候了。但怎么改，卻成了一個(gè)放在我們面前更大的問(wèn)題。</p><p>　?。ㄒ唬┠壳班l(xiāng)鎮(zhèn)行政改革的理論根據(jù)</p><p>　

16、　目前通常的改革措施有：現(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)不是七大站，八大所的機(jī)構(gòu)過(guò)多嗎？那我們就減少一點(diǎn)，把沒(méi)有用或用處少的機(jī)構(gòu)撤消或者合并，把小鄉(xiāng)鎮(zhèn)并大鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾套相同的機(jī)構(gòu)并成一套機(jī)構(gòu)，這樣機(jī)構(gòu)就明顯少了 ；鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)階段不是行政事業(yè)人員過(guò)多，人頭費(fèi)用過(guò)，財(cái)政緊張嗎？那我們就進(jìn)行人員分流：不是國(guó)家正式干部的，臨聘人員一律清除。行政事業(yè)工作人員快到退休年齡的出臺(tái)優(yōu)惠的政策鼓勵(lì)其提前退休。一些人分減到其他企事業(yè)單位去。這么做看是對(duì)改革盡心盡力，動(dòng)了大力氣來(lái)改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

17、但實(shí)際效果不大，很多時(shí)候成了相反的效果。為什么會(huì)出現(xiàn)這種情況呢？</p><p>　　很多的專家學(xué)者或者官員只是從改革的本身來(lái)看改革，求急、求近、求快，行進(jìn)改革。有兩種聲音最能成為成為這種改革意見(jiàn)的代表。</p><p>　　1．目前常見(jiàn)的一種根據(jù)財(cái)政的改革措施</p><p>　　一種意見(jiàn)認(rèn)為：目前各級(jí)政府的財(cái)政壓力都十分巨大，而基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府消耗掉了大量的財(cái)

18、政預(yù)算，所以要通過(guò)改革的辦法來(lái)壓縮縣鄉(xiāng)的財(cái)政開(kāi)支，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)。所以大肆精壓縮開(kāi)支成為了“冠冕堂皇”地理由。這樣做站在上級(jí)政府的角度考慮，既在改革上出了政績(jī)，又減輕了省市財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的壓力。何樂(lè)而不為呀。進(jìn)一步延伸想一下，也就是，上級(jí)政府認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)在財(cái)政上有自己的財(cái)源，應(yīng)該自求平衡，自我保障，最好對(duì)上級(jí)還有點(diǎn)貢獻(xiàn)；如果平衡不了，那就得縮減開(kāi)支，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員，甚至于撤銷。所以現(xiàn)在是國(guó)家財(cái)政喜氣洋洋、省里財(cái)政蒸蒸日上、市級(jí)財(cái)政基

19、本持平、縣區(qū)財(cái)政拆東墻補(bǔ)西墻、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政哭爹喊娘。[2]不難看出，這是以財(cái)政為目標(biāo)的改革。當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政成為財(cái)政這個(gè)木桶中最短的一塊木板時(shí)，首先想到是，把這個(gè)木桶中的其他木板鋸短，而不是想辦法去把這塊“短板”補(bǔ)長(zhǎng)，以滿足解決公共需要。其實(shí)省市財(cái)政屬于城市財(cái)政；縣級(jí)財(cái)政一條腿站在城鎮(zhèn)，另一條腿站在農(nóng)村，但整個(gè)身子是面向城市的；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政兩條腿都是站在農(nóng)村，但肩負(fù)的使命也是為城市服務(wù)的?？上攵洳┺牡慕Y(jié)果總是會(huì)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政受損而收?qǐng)觥?lt;

20、/p><p>　　2．目前常見(jiàn)的一種根據(jù)負(fù)擔(dān)的改革措施</p><p>　　另一種意見(jiàn)認(rèn)為：龐大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、人員是造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)重要的原因。，所以要改革。若是從目前表面的現(xiàn)象看答案是不言自明的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)里吃財(cái)政飯的人多而且無(wú)事情，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)的功能基本是閑置。都是農(nóng)民自己在出錢出力，農(nóng)民的事情農(nóng)民辦。如農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生保健、五保戶等都是農(nóng)民自己的事情，通過(guò)農(nóng)民自己集資、投勞來(lái)解決。至于交納的

21、“皇糧國(guó)稅”，則完全是盡義務(wù)。即使財(cái)政出于某種考慮給一些資金用來(lái)扶貧、修建農(nóng)村水利設(shè)施、保持水土等，那也是“支援”而已，長(zhǎng)期來(lái)，對(duì)待“三農(nóng)”是“多取少予”，甚至是“只取不予”。眾所周知國(guó)家通過(guò)“工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差”，農(nóng)業(yè)部門抽取了大量的資源，還通過(guò)提供不需教育、不需養(yǎng)老的廉價(jià)勞動(dòng)力和圈地運(yùn)動(dòng)，支持城市的發(fā)展。長(zhǎng)期的制度性歧視，城鄉(xiāng)差距不斷拉大，農(nóng)民陷入群體性的貧困之中。對(duì)于貧窮的農(nóng)民而言，有太多的不能承受之重。當(dāng)你手中一文不名的時(shí)候，哪怕

22、是一塊錢也是一個(gè)沉重的負(fù)擔(dān)。農(nóng)民負(fù)擔(dān)重，首先是因?yàn)檗r(nóng)民太窮了。從當(dāng)前農(nóng)民負(fù)擔(dān)來(lái)考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，那就會(huì)得出這樣的結(jié)論：越是窮的地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)就應(yīng)越“瘦”，直至撤銷。然而，對(duì)于貧窮的農(nóng)民而言，如果我們的思維依然是“農(nóng)民的事情農(nóng)民辦”，無(wú)論多“</p><p>　?。ǘ?yīng)該考慮的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革理論</p><p>　　一個(gè)機(jī)構(gòu)如果沒(méi)有職能，養(yǎng)一個(gè)人都嫌多；如果要搬一座山，1000個(gè)人也不夠。”目前

23、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“事”（或者說(shuō)職能）主要不是服務(wù)，而是汲取資源和完成上級(jí)政府交辦的各項(xiàng)要求達(dá)標(biāo)的任務(wù)，用老百姓的話說(shuō)就是“催糧要款，刮宮流產(chǎn)，其他啥也不管”。如果不以占人口多數(shù)的農(nóng)村居民提供公共服務(wù)為目標(biāo)，哪怕是精減到只剩下一個(gè)人，那也是冗員。是不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供公共服務(wù)的效率將會(huì)出奇的高，因而只要少量人就可以滿足9億人口的公共服務(wù)呢？未來(lái)也許是，但至少在不發(fā)達(dá)的我國(guó)現(xiàn)階段的農(nóng)村還做不到，即使是搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)了，農(nóng)村還離不開(kāi)基層政府這個(gè)主體。農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)

24、濟(jì)秩序的維護(hù)、利益矛盾和糾紛的處理、公共資源的管理、各種公共疫情的防范、農(nóng)村教育和培訓(xùn)的組織、農(nóng)村文化的建設(shè)、公共信息的發(fā)布等等，都要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)去具體組織和實(shí)施。若真正以人為本，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)現(xiàn)在不是無(wú)事可做，而應(yīng)當(dāng)是做不過(guò)來(lái)。</p><p>　　所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)的改革要把他放在它所服務(wù)的對(duì)象上來(lái)看問(wèn)題，離開(kāi)了這個(gè)服務(wù)的對(duì)象談改革只可能是霧里看花，空中樓閣。離開(kāi)農(nóng)村談鄉(xiāng)鎮(zhèn)的改革只是一句空話。從歷史上看鄉(xiāng)鎮(zhèn)這個(gè)基層政權(quán)盡管身在

25、農(nóng)村，從剛開(kāi)始設(shè)立的使命也是為農(nóng)村服務(wù)的，，但實(shí)際上鄉(xiāng)鎮(zhèn)及財(cái)政事實(shí)上是圍繞城市來(lái)運(yùn)轉(zhuǎn)的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的長(zhǎng)期任務(wù)就是把八億農(nóng)民穩(wěn)定在農(nóng)村有限的土地上，同時(shí)從農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民身上盡可能的收取資源來(lái)支持城市的發(fā)展，工業(yè)化的發(fā)展建設(shè)。盡管也十分重視農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民但這個(gè)都是不影響城市發(fā)展為前提的。</p><p>　　既然鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能定位是為農(nóng)村居民服務(wù)，現(xiàn)在通常地認(rèn)為撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)和裁減人員的就是改革的思想就要重新考慮。所以說(shuō)如果適當(dāng)?shù)?/p>

26、撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、分流人員的目標(biāo)是更好的為農(nóng)村居民提供公共服務(wù)的目標(biāo)相一致，那么，手段是為目標(biāo)服務(wù)，是正確的。但如果以鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的負(fù)擔(dān)能力簡(jiǎn)單的農(nóng)民負(fù)擔(dān)為理由而大規(guī)模地撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，甚至改為縣里的派出機(jī)構(gòu)，那就犯了本末倒置的錯(cuò)誤。所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的目標(biāo)不應(yīng)該只是撤并機(jī)構(gòu)，人員分流這些表面的作為。而且調(diào)查表明，撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)大多停留于形式上，既沒(méi)有真正減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，也沒(méi)有實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的功能重建。如果功能機(jī)制不變，現(xiàn)在“瘦”下去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)要不了多久就會(huì)

27、重新“胖”起來(lái)。歷史上中國(guó)多次大規(guī)模撤并機(jī)構(gòu)、精簡(jiǎn)人員，結(jié)果反而是機(jī)構(gòu)越撤越多，人員越精越多。所以改革的終極目標(biāo)應(yīng)該是鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能重建，為農(nóng)村農(nóng)民服務(wù)。在新的歷史時(shí)期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的功能應(yīng)當(dāng)是為農(nóng)村居民提供各類公共服務(wù)和公共設(shè)施，這包括農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的信息、技術(shù)、法律、政策等方面的服務(wù)，社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的衛(wèi)生保健、基礎(chǔ)教育、社會(huì)保障、社會(huì)治安等方面的服務(wù)，以及生產(chǎn)、生活的公共設(shè)施。很自然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的目標(biāo)就是調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府長(zhǎng)期來(lái)

28、（間接）</p><p>　　由此可見(jiàn)，從總體看，現(xiàn)在的主要矛盾不在于人浮于事，而是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)換還不到位。而職能轉(zhuǎn)換不到位的責(zé)任也不在鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身，而在于其上的決策者從減少財(cái)政供養(yǎng)人員角度考慮多，從為“三農(nóng)”服務(wù)角度考慮少；從上級(jí)政府角度考慮多，從下級(jí)政府的角度考慮少；從短期考慮多，從長(zhǎng)期考慮少。因此，問(wèn)題的關(guān)鍵是如何進(jìn)一步正確制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的目標(biāo)，弄清楚到底是為誰(shuí)改革，為什么而改革。</p><

29、;p>　　以上所說(shuō)，并非反對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革，并非反對(duì)撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，精簡(jiǎn)人員，相反是希望改革能有成效的，是反對(duì)“為撤而撤，為減而減”。而是當(dāng)我們?cè)谶M(jìn)行改革的時(shí)候一定要有正確的目標(biāo)，注意改革的方法論，尤其不能把手段當(dāng)成目標(biāo)，更不能頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，找錯(cuò)了病因，開(kāi)錯(cuò)了藥方。無(wú)論怎樣改革，或改什么，始終都要以一定時(shí)期恰當(dāng)?shù)哪繕?biāo)來(lái)衡量和判斷。我認(rèn)為，這次鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的目標(biāo)是：轉(zhuǎn)換鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府功能，使之從（間接地）為城市服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭r(nóng)”服務(wù)，為占人口多數(shù)的

30、農(nóng)村居民服務(wù)。</p><p>　　（三）根據(jù)現(xiàn)實(shí)設(shè)計(jì)的改革步驟</p><p>　　中國(guó)自己幾十的改革做了大量的理論和實(shí)際探索，國(guó)外尤其是發(fā)國(guó)家也為我們提供了很多寶貴的經(jīng)驗(yàn)。到具體操作，因分以下三個(gè)步驟來(lái)完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)的目標(biāo)</p><p>　　1．逐步改進(jìn)現(xiàn)階段的方案</p><p>　　弱化組織經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)與行政審批等職能，強(qiáng)化社會(huì)管理與公共服務(wù)

31、職能，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制?！　∮捎谑袌?chǎng)發(fā)育、民主法制建設(shè)滯后以及交通、通訊條件等方面的制約，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這層基層組織還有很多事情要做，還不宜馬上取消?，F(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)應(yīng)該立足于完善現(xiàn)有體制。一要抓轉(zhuǎn)變職能，努力建設(shè)服務(wù)型、法制型政府。切實(shí)把工作重點(diǎn)從直接抓招商引資、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、催種等具體事務(wù)轉(zhuǎn)到對(duì)農(nóng)戶和各類經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行示范引導(dǎo)、提供政策服務(wù)以及營(yíng)造發(fā)展環(huán)境上來(lái)。同時(shí)要努力提高社會(huì)管理和公共服務(wù)水平。二要抓事業(yè)單位整合與改革。關(guān)

32、鍵是要合理區(qū)分公益性事業(yè)和經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)，實(shí)行分類管理。公益性的，要強(qiáng)化服務(wù)功能，經(jīng)費(fèi)主要由財(cái)政保障；經(jīng)營(yíng)性的，要強(qiáng)化自我發(fā)展能力，逐步走向市場(chǎng)。三要妥善安排工作人員。要積極探索能進(jìn)能出的用人體制，調(diào)動(dòng)工作人員的工作熱情。四要宣傳、落實(shí)好黨和國(guó)家的政策、法律，規(guī)范自身的行為，保障農(nóng)民的合法權(quán)益，大力完善村民自治，大力促進(jìn)社區(qū)服務(wù)組織和中介組織的發(fā)展，為鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)逐步退出創(chuàng)造條件。五大力發(fā)展農(nóng)村的NGO（非政府組織）可以替代政府的部分功能，從長(zhǎng)

33、遠(yuǎn)看，這也是一個(gè)必然的趨勢(shì)?！　?.完成初步后跟進(jìn)的方案</p><p>　　職能定位于社會(huì)管理與公共服務(wù)，撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政建制，改設(shè)為市（縣）級(jí)人民政府的派出機(jī)構(gòu)?！　≡?#160;“站、所”的公共服務(wù)力度大幅增強(qiáng)，社區(qū)民間組織得到大力發(fā)展，村民自治基本完善的基礎(chǔ)上，可以考慮撤消鄉(xiāng)級(jí)行政建制，改為縣政府的派出機(jī)構(gòu)。撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之后，取消鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政，其開(kāi)支全部納入到縣級(jí)財(cái)政。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委改為辦事處黨工委，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改為縣

34、級(jí)政府辦事處，實(shí)行黨政合一。不再設(shè)立人大、政協(xié)。辦事處下設(shè)計(jì)劃生育、綜合治理等若干工作小組。把縣級(jí)政府派出機(jī)構(gòu)的職能定位在社會(huì)管理與公共服務(wù)方面。主要有：宣傳憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策，維護(hù)居民的合法權(quán)益，教育居民履行依法應(yīng)盡的義務(wù)；指導(dǎo)、幫助村委會(huì)、社區(qū)居委會(huì)依法開(kāi)展村（居）民自治活動(dòng)，發(fā)展社區(qū)服務(wù)，自主管理城鄉(xiāng)社區(qū)的各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)；協(xié)調(diào)縣直“站、所”的關(guān)系，促進(jìn)各種農(nóng)民專業(yè)與合作組織的發(fā)展，為農(nóng)民的生產(chǎn)活動(dòng)提供技術(shù)、信息與金融等方面

35、的服務(wù)；改變農(nóng)民的生活方式，移風(fēng)易俗，開(kāi)展多種形式的社會(huì)主義精神文明建設(shè)活動(dòng)；協(xié)助縣政府組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)居民的公共事務(wù)和公益事業(yè)；調(diào)解民間糾紛，營(yíng)造和睦的社區(qū)氛圍；協(xié)助上級(jí)政府做好與居民利益有關(guān)的公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)、青少年教育等項(xiàng)</p><p>　　職能定于于協(xié)助辦理本鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的公共事務(wù)和公益事業(yè)實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。</p><p>　　在社區(qū)民間組織非常發(fā)達(dá)，村級(jí)自治組織相當(dāng)完善，村民

36、自我管理服務(wù)等能力達(dá)到很高水平的條件下，可以考慮撤消辦事處，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。在村一級(jí)不再設(shè)村委會(huì)和黨支部。成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治委員會(huì)，根據(jù)需要可以在自治委員會(huì)之下設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會(huì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治委員會(huì)是社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治委員會(huì)的主要職能是協(xié)助辦理本鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向上級(jí)人民政府反映村民的意見(jiàn)、

37、要求和提出建議等。　　以上是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能定位及管理體制改革可能走向的初步思考。這樣的改革，是在“路徑依賴”制度創(chuàng)新機(jī)制下的逐步調(diào)整，符合我國(guó)漸進(jìn)式改革的要求，具有成本小的優(yōu)點(diǎn)。當(dāng)然，由于我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不均衡性，現(xiàn)實(shí)政治環(huán)境的復(fù)雜性，模式必須根據(jù)現(xiàn)實(shí)條件，進(jìn)行豐富完善，也可能還有更加適合的模式。這些都需要在實(shí)踐中不斷探索。需要指出的是，不論各地的差異和差距有多大。緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈，要靠整個(gè)政府職能的轉(zhuǎn)換，光是鄉(xiāng)鎮(zhèn)

38、改而豎立其上的政府職能不轉(zhuǎn)換，難有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展；簡(jiǎn)單地寄希望于撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)</p><p><b>　　【注釋】</b></p><p>　　[1]金太軍主編：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革挑戰(zhàn)與對(duì)策》廣東人民出版社2005年版。第218頁(yè)。</p><p>　　[2]尹冬華選編：《從管理到治理-中國(guó)地方治理現(xiàn)狀，中央編譯出版社2005年版。第245頁(yè)。</

39、p><p><b>　　【參考文獻(xiàn)】</b></p><p>　　[1]尹冬華選編：《從管理到治理-中國(guó)地方治理現(xiàn)狀，中央編譯出版社2005年版。</p><p>　　[2]張德信、薄貴利、李軍鵬著：《中國(guó)政府改革的方向》人民出版社2000年版</p><p>　　[3]金太軍主編：《中央與地方政府關(guān)系建構(gòu)與調(diào)諧》，廣東人民