行政訴訟中舉證責(zé)任的概念辨析

1、<p>　　行政訴訟中舉證責(zé)任的概念辨析</p><p><b>　　【摘要】：</b></p><p>　　本文首先對(duì)行政訴訟舉證責(zé)任的概念、內(nèi)涵的演變進(jìn)行闡述；而后對(duì)我國(guó)行政訴訟舉證責(zé)任的特征、意義進(jìn)行了論述；以及指出了行政訴訟舉證責(zé)任與民事訴訟、刑事訴訟中舉證責(zé)任概念存在的區(qū)別和聯(lián)系；最后針對(duì)當(dāng)前行政訴訟舉證責(zé)任理論與實(shí)踐當(dāng)中存在的問(wèn)題進(jìn)行了分析，提出

2、從合理分擔(dān)舉證責(zé)任、明確舉證期限和加大無(wú)效舉證法律后果三方面來(lái)完善行政訴訟舉證責(zé)任制度的有關(guān)建議。</p><p>　　【關(guān)鍵詞】：行政訴訟 舉證責(zé)任 被告行政機(jī)關(guān) 分擔(dān) 法律后果</p><p><b>　　【正文】：</b></p><p>　　行政訴訟中的舉證責(zé)任是行政訴訟證據(jù)制度的重要內(nèi)容，也是行政訴訟理論和實(shí)踐中一個(gè)重要而復(fù)雜的問(wèn)題，

3、從行政訴訟法施行近10年內(nèi)的實(shí)踐來(lái)看，行政訴訟法確定的舉證責(zé)任制度有其積極的意義，它既有利于保障原告的合法權(quán)益，又有利于促使行政機(jī)關(guān)增強(qiáng)依法行政的責(zé)任心，從而更主動(dòng)、全面地實(shí)現(xiàn)司法對(duì)行政的監(jiān)督，也即有利于促使行政機(jī)關(guān)依法行政。</p><p>　　一、 行政訴訟舉證責(zé)任的內(nèi)涵和特征</p><p>　?。ㄒ唬┬姓V訟舉證責(zé)任的內(nèi)涵</p><p>　　“舉證責(zé)任”的

4、概念最早是在民事訴訟法中使用，德國(guó)研究舉證責(zé)任的大師羅森貝克稱舉證責(zé)任是“民事訴訟之脊椎”。（注1）一般認(rèn)為是指“當(dāng)事人及其利害關(guān)系人必須在訴訟中經(jīng)常思考證明責(zé)任，同時(shí)還要搞到應(yīng)當(dāng)提供的證據(jù)”。（注2）</p><p>　　舉證責(zé)任作為一項(xiàng)訴訟制度，最早出現(xiàn)在羅馬法中，羅馬法對(duì)民事審判中的舉證責(zé)任確定了兩條規(guī)則：（1）原告一方負(fù)舉證責(zé)任，（2）每一方當(dāng)事人對(duì)其陳述所主張的事實(shí)，有提供證據(jù)證明的義務(wù)，否定的一方，沒(méi)

5、有舉證責(zé)任，即主張之人有證明義務(wù)，否定之人則無(wú)之。</p><p>　　就舉證責(zé)任的界定而言，在國(guó)外，英美證據(jù)法上將之分為推進(jìn)責(zé)任和說(shuō)服責(zé)任。（注3）所謂推進(jìn)責(zé)任是指當(dāng)事人提供證據(jù)證明其主張構(gòu)成法律爭(zhēng)端，從而值得或應(yīng)當(dāng)由法院進(jìn)行審理的舉證責(zé)任。說(shuō)服責(zé)任是指當(dāng)事人提出證據(jù)使法官或者陪審團(tuán)確信其實(shí)體主張成立的義務(wù)，否則必然遭受不利的裁判。德國(guó)占統(tǒng)治地位的民事證據(jù)理論將舉證責(zé)任分為主觀的舉證責(zé)任和客觀的舉證責(zé)任。（注4

6、）所謂主觀的舉證責(zé)任是指當(dāng)事人就自己的主張向法院提供證據(jù)的一種義務(wù)或負(fù)擔(dān)?？陀^的舉證責(zé)任是指在案件事實(shí)處于真?zhèn)尾幻鲿r(shí)，法官如何運(yùn)用實(shí)體法的舉證責(zé)任。</p><p>　　在英美法系國(guó)家的舉證責(zé)任中，有時(shí)把“推進(jìn)責(zé)任稱為提供證據(jù)的責(zé)任”，（注5）這種意義上的責(zé)任，其實(shí)是舉證責(zé)任最初的含義，發(fā)展到現(xiàn)代社會(huì)之后，其含義產(chǎn)生了變化，這就是另一種舉證責(zé)任所要表達(dá)的含義，也既是說(shuō)服責(zé)任，或者叫“法定責(zé)任”，這一責(zé)任根據(jù)實(shí)體法

7、規(guī)則確定，在訴訟的任何階段都不會(huì)發(fā)生轉(zhuǎn)移。（注6）而且在案件事實(shí)真?zhèn)尾幻鲿r(shí)起決定性的作用，充當(dāng)裁判標(biāo)準(zhǔn)，承擔(dān)舉證責(zé)任的一方當(dāng)事人要承擔(dān)敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。</p><p>　　行政訴訟舉證責(zé)任概念理論上源于民事訴訟舉證責(zé)任制度，我國(guó)行政訴訟法中舉證責(zé)任的概念存在行為責(zé)任說(shuō)、結(jié)果責(zé)任說(shuō)和雙重含義說(shuō)等不同的觀念，而多數(shù)學(xué)者贊同雙重責(zé)任說(shuō)，認(rèn)為行政訴訟舉證責(zé)任應(yīng)當(dāng)從行為與后果兩個(gè)方面來(lái)加以解說(shuō)，也就是指在行政訴訟中，事實(shí)主張者

8、應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)的責(zé)任，且在案件事實(shí)真?zhèn)尾幻鲿r(shí)，由承擔(dān)舉證責(zé)任的一方當(dāng)事人承擔(dān)不利的訴訟后果。這種觀點(diǎn)實(shí)際上包括行為意義上的證明責(zé)任和結(jié)果意義上的證明責(zé)任雙重含義。</p><p>　　（二）行政訴訟舉證責(zé)任的特征</p><p>　　我國(guó)《刑事訴訟法》第32條規(guī)定，“被告對(duì)作出的具體行政行為具有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件?！币约白罡呷嗣穹ㄔ骸蛾P(guān)于行政訴訟證

9、據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》第一條的規(guī)定，“被告對(duì)作出的具體行政行為具有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起10日內(nèi)，提供據(jù)以作出被訴具體行政行為的全部證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。被告不提供或無(wú)正當(dāng)理由逾期提供證據(jù)的，視為被訴具體行政行為沒(méi)有相應(yīng)的證據(jù)。”由此可見(jiàn)，在我國(guó)行政訴訟舉證責(zé)任制度上，有別于民事訴訟法和刑事訴訟法的舉證責(zé)任的制度。概括地說(shuō)，有以下四個(gè)特征：</p><p>　　（1） 強(qiáng)調(diào)被告行政機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任&l

10、t;/p><p>　　被告要對(duì)被訴具體行政行為的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任，必須舉出事實(shí)和法律根據(jù)來(lái)證明該具體行政行為合法，如果不能證明自己被訴的具體行政行為合法，則無(wú)須原告證明其行為違法，被告就承擔(dān)敗訴的后果。如原告甲對(duì)某工商局對(duì)其給予的吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照的行政處罰不服，向人民法院起訴，則該工商局應(yīng)對(duì)甲存在的違法事實(shí)提供證據(jù)加以證明，并且還應(yīng)向法院提供處罰的有效的法律依據(jù)。如果不能提供或逾期提供，則法院不需要甲來(lái)證明違法的事實(shí)是

11、否存在，直接就可以據(jù)此裁決該工商局?jǐn)≡V。</p><p>　?。?） 被告行政機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任是單方責(zé)任</p><p>　　我國(guó)《行政訴訟法》第三十二條規(guī)定，“被告對(duì)作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任。”這明顯地區(qū)別于民事訴訟中“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”的規(guī)則，即在行政訴訟中的舉證責(zé)任由被訴的行政機(jī)關(guān)單方承擔(dān)。被告行政機(jī)關(guān)不能提供證據(jù)或逾期提供，無(wú)須再由原告證明事實(shí)的存在，在事實(shí)真?zhèn)尾幻鲿r(shí)，由被告承擔(dān)

12、單方責(zé)任。</p><p>　?。?） 被告舉證范圍不僅局限于事實(shí)證據(jù)，還包括作出具體行政行為時(shí)所依據(jù)的規(guī)范性文件</p><p>　　行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為，必須要符合“以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”的原則，被告雖然舉出了事實(shí)存在的證明，但不能提供為什么這種事實(shí)的存在要被行政機(jī)關(guān)施以處罰的法律依據(jù)，該具體行政行為還是不能確定為合法的，再很多情況下，可能產(chǎn)生事實(shí)與所依據(jù)的規(guī)范性文件不相符

13、合，或者依據(jù)不充分確定，牽強(qiáng)附會(huì)。</p><p>　?。?） 舉證責(zé)任承擔(dān)與法律后果存在密切關(guān)系</p><p>　　在行政訴訟中，舉證責(zé)任主要由行政機(jī)關(guān)來(lái)承擔(dān)，如果行政機(jī)關(guān)不能提供或不能及時(shí)提供有效證據(jù)，則必須承擔(dān)敗訴的法律后果。立法中規(guī)定了這種行政機(jī)關(guān)不能提供證據(jù)的法律后果，在于強(qiáng)調(diào)行政權(quán)應(yīng)當(dāng)接受司法權(quán)的監(jiān)督和審查，強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格依法行政。在民事訴訟中，如果一方當(dāng)事人持有證據(jù)但

14、是拒不提供的，則可以推定證據(jù)對(duì)證據(jù)持有人不利。這是訴訟效率的需要。而在行政訴訟中的原告則不需要承擔(dān)這樣的法律后果。即原告只需要聲稱對(duì)具體行政行為不服，法院受理后，如果行政機(jī)關(guān)不提交證據(jù)，則行政機(jī)關(guān)可能敗訴，如果行政機(jī)關(guān)提供證據(jù)，而原告沒(méi)有提供，原告不一定敗訴。</p><p>　　二、 行政訴訟舉證責(zé)任的法律意義</p><p>　　1、有助于促使行政機(jī)關(guān)依法行政，促使行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)時(shí)

15、，堅(jiān)持以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩的原則，切實(shí)做到先取證后裁決</p><p>　　行政訴訟法頒布后，賦予了人民法院審查行政機(jī)關(guān)行政行為合法性的權(quán)限，使得司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)有了法律依據(jù)，特別是行政訴訟舉證責(zé)任的規(guī)定，更是從具體的方面來(lái)約束了行政機(jī)關(guān)的越權(quán)行政行為，從而從法律層面上規(guī)范了行政機(jī)關(guān)的行政行為，促使行政機(jī)關(guān)依法行政，要求了行政機(jī)關(guān)只有在事實(shí)已經(jīng)清楚、依據(jù)十分充足的前提下，才能作出行政處罰決定，否則將承擔(dān)相應(yīng)

16、的法律后果，通過(guò)對(duì)行政訴訟舉證責(zé)任制度的建立、完善，可以真正實(shí)現(xiàn)依法行政等現(xiàn)代法治的基本觀念在我國(guó)法律中的體現(xiàn)。</p><p>　　2、有助于保護(hù)處于弱勢(shì)地位的原告合法權(quán)益</p><p>　　在我國(guó)，行政訴訟舉證責(zé)任建立的主要?dú)v史背景在于傳統(tǒng)的中央集權(quán)主義，形成了“官本位”思想，以及官僚體系的“官官相護(hù)”，官吏的特權(quán)與行政機(jī)關(guān)的絕對(duì)權(quán)威由來(lái)已久，面對(duì)擁有國(guó)家強(qiáng)制權(quán)的行政機(jī)關(guān)，原告只能是

17、處于弱勢(shì)地位。因此，行政訴訟舉證責(zé)任制度加強(qiáng)了對(duì)原告方的法律保護(hù)。如舉證責(zé)任的分配不同，取證期限不同，不僅被告及其代理人不能自行向原告和證人收集證據(jù)，而且只有原告、第三人才可以申請(qǐng)法院調(diào)取證據(jù)，行政執(zhí)法人員出庭作證以及主要是針對(duì)行政機(jī)關(guān)的非法證據(jù)排除規(guī)則，這些充分體現(xiàn)了對(duì)原告合法權(quán)益的保護(hù)，而且對(duì)原告保護(hù)的傾向明確、清晰。</p><p>　　3、有助于規(guī)范證據(jù)的提供、調(diào)取、質(zhì)證、認(rèn)證等活動(dòng)，使之更容易操作<

18、;/p><p>　　在2002年6月4日通過(guò)的《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》結(jié)束了行政訴訟運(yùn)用證據(jù)規(guī)則不統(tǒng)一、不規(guī)范的局面，在提供證據(jù)的要求上，申請(qǐng)法院調(diào)取證據(jù)材料和條件上，法院委托調(diào)查的程序上，證據(jù)保全的申請(qǐng)及措施上，責(zé)證的對(duì)象、順序、證人作證及認(rèn)證等諸多問(wèn)題上都作了詳盡的規(guī)定，從而使證據(jù)的運(yùn)用更加規(guī)范，更易于操作。</p><p>　　4、有助于及時(shí)解決糾紛，避免無(wú)休止地訴

19、訟</p><p>　　如果一個(gè)糾紛很長(zhǎng)時(shí)間才得以解決，那么就相當(dāng)于沒(méi)有解決。糾紛解決的無(wú)效率將導(dǎo)致糾紛解決制度的解體。因此，查明事實(shí)的真相已經(jīng)不是訴訟的目的，而只是手段之一，在事實(shí)無(wú)法查清時(shí)，法院也應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出裁決。行政訴訟舉證責(zé)任制度確立后，舉證責(zé)任不僅要履行，而且必須在一定期限內(nèi)履行，否則就要承擔(dān)不利的法律后果，這樣當(dāng)事人提供證據(jù)的動(dòng)力和壓力并存，有利于法院及時(shí)查明案件事實(shí)，即使在案件事實(shí)真?zhèn)尾幻鲿r(shí)，根據(jù)行

20、政訴訟舉證責(zé)任的規(guī)則，使得法院裁決所有爭(zhēng)議案件成為可能，從而避免了當(dāng)事人無(wú)休止地進(jìn)行行政訴訟。</p><p>　　三、行政訴訟舉證責(zé)任的歷史演變</p><p>　?。ㄒ唬﹨⒖济袷略V訟法規(guī)定的舉證責(zé)任</p><p>　　行政訴訟與民事訴訟一樣由公民主動(dòng)提出，不同于刑事訴訟中公民被動(dòng)進(jìn)入訴訟，而且民事訴訟在三大訴訟中被視為訴訟的最典型形態(tài)，（注7）因此，行政訴訟舉

21、證責(zé)任規(guī)則都是以民事訴訟的舉證責(zé)任規(guī)則位基準(zhǔn)，如德國(guó)民事訴訟法學(xué)者羅森貝克所倡導(dǎo)的規(guī)范理論，在德國(guó)行政法上為不少學(xué)者所支持，在陳述行政訴訟舉證責(zé)任時(shí)，大多將規(guī)范理論作為原則論述，而德國(guó)聯(lián)邦行政法院接受規(guī)范理論作為行政訴訟舉證責(zé)任分配的標(biāo)準(zhǔn)，其基本公式為：誰(shuí)負(fù)舉證責(zé)任，只能從適用的法條導(dǎo)出，事實(shí)無(wú)法證明，除法律本身有特別規(guī)定外，歸于由該事實(shí)導(dǎo)出對(duì)其有利的法律效果之當(dāng)事人承擔(dān)。（注8）我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政訴訟法”第136條規(guī)定關(guān)于舉證責(zé)任的分

22、配準(zhǔn)用“民事訴訟法”第277條的規(guī)定。</p><p>　　（二）我國(guó)行政訴訟法規(guī)定的舉證責(zé)任</p><p>　　我國(guó)1989年《行政訴訟法》首次在法條中使用“舉證責(zé)任”一詞，并由此確立了中國(guó)行政訴訟舉證責(zé)任制度?！缎姓V訟法》第32條規(guī)定，“被告對(duì)作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件?！钡?4條規(guī)定，“行政行為主要證據(jù)不足的，可以判決撤銷(xiāo)

23、?！毙姓V訟法的規(guī)定基本確立了行政訴訟舉證責(zé)任的內(nèi)容和要求：（1）明確規(guī)定了被告在訴訟中承擔(dān)舉證責(zé)任，對(duì)于行政相對(duì)人的保護(hù)真正實(shí)現(xiàn)。（2）明確規(guī)定了行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行為意義上的舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供所有的行政行為依據(jù)。（3）明確規(guī)定了行政機(jī)關(guān)提供證據(jù)的范圍，既包括事實(shí)證據(jù)，也包括法律依據(jù)和規(guī)范性文件。（4）明確規(guī)定被告在證據(jù)不足時(shí)承擔(dān)不利的訴訟后果，使得舉證責(zé)任與訴訟后果密切聯(lián)系起來(lái)。</p><p>　　行政訴訟法

24、之所以確立由被告負(fù)舉證責(zé)任，其基本根據(jù)是：（1）行政訴訟所要解決的核心問(wèn)題是被訴具體行政行為的合法性，而被訴具體行政行為又是由行政機(jī)關(guān)單方作出的，因而，由行政機(jī)關(guān)舉證證明其所作出的具體行政行為合法，符合公平合理原則。(2)根據(jù)正當(dāng)法律程序的要求，行政機(jī)關(guān)必須“先取證，后行為”而且還必須根據(jù)明確的法律規(guī)定，才能對(duì)相對(duì)人作出具體行政行為。（3）被告行政機(jī)關(guān)的舉證能力要比原告強(qiáng)。（4）與原告相比，被告行政機(jī)關(guān)對(duì)所作出的具體行政行為的根據(jù)等有更

25、充分的了解。</p><p>　?。ㄈ┳罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行《行政訴訟法》若干問(wèn)題的解釋中規(guī)定的舉證責(zé)任</p><p>　　1999年11月24日最高人民法院審判委員會(huì)第1088次會(huì)議通過(guò)的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行&lt;中華人民共和國(guó)行政訴訟法&gt;若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《司法解釋》）第26條規(guī)定，“被告應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起10日內(nèi)提交答辯狀，并提供作出具體行

26、政行為時(shí)的證據(jù)、依據(jù)；被告不提供或者無(wú)正當(dāng)理由逾期提供的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該具體行政行為沒(méi)有證據(jù)、依據(jù)?！备鶕?jù)該司法解釋，行政訴訟的舉證責(zé)任制度更加完善，而且在時(shí)間上予以保障。相對(duì)于法院來(lái)說(shuō)，不得以事實(shí)沒(méi)有查明為由拖延裁決。因此，行政訴訟法的司法解釋中的有關(guān)內(nèi)容是對(duì)行政訴訟舉證責(zé)任制度的重要補(bǔ)充。</p><p>　?。ㄋ模┳罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于行政證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定中的舉證責(zé)任</p><p>　　2

27、002年6月4日最高人民法院審判委員會(huì)第1224次會(huì)議通過(guò)的《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》中第4條規(guī)定，“公民、法人或其他組織向人民法院起訴時(shí)，應(yīng)當(dāng)提供其符合起訴條件的相應(yīng)的證據(jù)材料?！碧貏e是第6條規(guī)定，“原告可以提供證明被訴具體行政行為違法的證據(jù)。原告提供的證據(jù)不成立的，不免除被告對(duì)被訴具體行政行為合法性的舉證責(zé)任?！边@一規(guī)定，突破了《行政訴訟法》中關(guān)于舉證責(zé)任承擔(dān)者過(guò)于籠統(tǒng)、絕對(duì)的框架，從而更辯證的來(lái)處理行政訴訟中舉

28、證責(zé)任分擔(dān)的問(wèn)題，使原告、被告就舉證責(zé)任的分擔(dān)更加明確、靈活，在實(shí)踐中更加便于操作。</p><p>　　四、行政訴訟舉證責(zé)任與民事訴訟舉證責(zé)任的聯(lián)系和區(qū)別</p><p>　　（一）行政訴訟舉證責(zé)任與民事訴訟舉證責(zé)任的聯(lián)系</p><p>　　1、舉證責(zé)任制度設(shè)立的目的都是保護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益</p><p>　　在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條

29、件下，公民、法人和其他組織的主體意識(shí)增強(qiáng)，訴權(quán)保護(hù)的呼聲越來(lái)越高，行政訴訟舉證責(zé)任制度的設(shè)立，要求了行政機(jī)關(guān)在實(shí)施具體行政行為時(shí)必須實(shí)行“先取證，后行為”的原則。從而確定由被告負(fù)主要舉證責(zé)任作為原則來(lái)對(duì)行政糾紛的解決，通過(guò)這種方式來(lái)解決行政爭(zhēng)議，本身體現(xiàn)了保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益的目的。民事訴訟舉證責(zé)任實(shí)行的是“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”的原則，沒(méi)有證據(jù)或證據(jù)不足以證明當(dāng)事人的事實(shí)主張的，由負(fù)有舉證責(zé)任的當(dāng)事人承擔(dān)不利后果。這就很好的體現(xiàn)

30、了公正解決糾紛的原則，也更好的保護(hù)了當(dāng)事人的合法權(quán)益。</p><p>　　2、舉證責(zé)任承擔(dān)與產(chǎn)生的法律后果都存在密切關(guān)系</p><p>　　行政訴訟中，作為被告負(fù)主要舉證責(zé)任，如不能提供或不能及時(shí)提供的，要承擔(dān)敗訴的法律后果。把行政訴訟和先前的行政程序聯(lián)系起來(lái)看，提出積極事實(shí)、主張行政行為具有合法性的正是作出該行為的被告行政機(jī)關(guān)，被告當(dāng)然應(yīng)該提出證據(jù)負(fù)責(zé)證明其主張的成立，也理所當(dāng)然的與

31、承擔(dān)的法律后果存在密切聯(lián)系。在民事訴訟中，當(dāng)事人對(duì)自己提出的主張，有責(zé)任提供證據(jù)，即“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”，無(wú)論是原告、被告還是第三人，誰(shuí)主張一定的事實(shí)，包括肯定或否定，誰(shuí)就有責(zé)任提供證據(jù)證明其主張或反駁，不能提供證據(jù)加以證明的就要承擔(dān)不利自己的法律后果，就可能敗訴。</p><p>　?。ǘ┬姓V訟舉證責(zé)任與民事訴訟舉證責(zé)任的區(qū)別</p><p>　　1、舉證責(zé)任承擔(dān)者不同</p&g

32、t;<p>　　在《行政訴訟法》第32條規(guī)定，“被告對(duì)作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。”行政訴訟中，舉證責(zé)任的主要承擔(dān)者是被告行政機(jī)關(guān)。原告只有在例外的情況下，才承擔(dān)舉證責(zé)任。在《民事訴訟法》第64條第1款規(guī)定，“當(dāng)事人對(duì)自己提出的主張，有責(zé)任提供證據(jù)。”無(wú)論是原告、被告還是第三人，誰(shuí)主張一定的事實(shí)，誰(shuí)就承擔(dān)舉證責(zé)任。行政訴訟中，舉證責(zé)任的承擔(dān)者是單方的，而民事訴訟中，

33、舉證責(zé)任的承擔(dān)者是多方的。</p><p>　　2、舉證責(zé)任分擔(dān)規(guī)則不同</p><p>　　行政訴訟中，對(duì)舉證責(zé)任分擔(dān)的規(guī)定是具體而明確的，都由被告行政機(jī)關(guān)對(duì)具體行政行為的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》第4條、第5條的規(guī)定，原告就三項(xiàng)事項(xiàng)承擔(dān)舉證責(zé)任：（1）提供其符合起訴條件的相應(yīng)證據(jù)材料。（2）在起訴被告不作為的案件中，應(yīng)當(dāng)提供其在行政程序中曾經(jīng)

34、提出申請(qǐng)的證據(jù)材料。（3）在行政賠償訴訟中，對(duì)被訴具體行政行為造成損害的事實(shí)提供證據(jù)。但這些都不涉及被訴具體行政行為的合法性問(wèn)題。在民事訴訟中，舉證責(zé)任的分擔(dān)只作原則性的規(guī)定，即“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”。在審理、辯論階段會(huì)隨著認(rèn)證、質(zhì)證情況的變化而發(fā)生舉證責(zé)任分擔(dān)的轉(zhuǎn)移。</p><p>　　3、舉證責(zé)任所要證明的要求不同</p><p>　　行政法律關(guān)系不僅涉及到公民、法人和其他組織的合法權(quán)益

35、，而且會(huì)涉及到社會(huì)公共利益，通過(guò)行政訴訟，一方面要保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，另一方面還要維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)。反映到舉證責(zé)任問(wèn)題上，僅僅以謀求糾紛在雙方當(dāng)事人之間的解決是不夠的，還必須求得客觀上合法和公正的判決結(jié)果。對(duì)于民事訴訟，一般來(lái)說(shuō)舉證證明的要求是“蓋然性占優(yōu)勢(shì)的證明?！保ㄗ?）也就是說(shuō)，民事訴訟當(dāng)事人對(duì)其所負(fù)擔(dān)的舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)以其證據(jù)優(yōu)勢(shì)使法院能夠確信其主張的成立。對(duì)方?jīng)]有證據(jù)或雖然有證據(jù)但不足以推翻其主

36、張，該當(dāng)事人即可據(jù)以免除舉證責(zé)任。因此，行政訴訟舉證責(zé)任所要證明的要求是要高于民事訴訟。</p><p>　　五、行政訴訟舉證責(zé)任與刑事訴訟舉證責(zé)任的聯(lián)系和區(qū)別</p><p>　?。ㄒ唬┬姓V訟舉證責(zé)任與刑事訴訟舉證責(zé)任的聯(lián)系</p><p>　　1、舉證責(zé)任的主體都是國(guó)家機(jī)關(guān)</p><p>　　《刑事訴訟法》第43條明確規(guī)定，“審判人員

37、、檢察人員、偵察人員必須依照法定程序，收集能夠證實(shí)犯罪嫌疑人、被告人有罪或無(wú)罪，犯罪情節(jié)輕重的各種證據(jù)。”在刑事案件中犯罪分子為了隱匿自己的罪證，通常千方百計(jì)偽造、毀滅證據(jù)。因此，只有公、檢、法等國(guó)家機(jī)關(guān)行使法律賦予各自的偵察權(quán)、檢察權(quán)和審判權(quán)，收集審查判斷證據(jù)，運(yùn)用證據(jù)證實(shí)案件事實(shí)是否確實(shí)存在。在行政訴訟中，承擔(dān)舉證責(zé)任的主體也是國(guó)家行政機(jī)關(guān)。雖然具體的機(jī)關(guān)單位名稱不同，但是舉證責(zé)任的主體都是行使法律賦予一定職權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)來(lái)承擔(dān)。&l

38、t;/p><p>　　2、舉證責(zé)任的目的都是規(guī)范國(guó)家機(jī)關(guān)依法執(zhí)法</p><p>　　《刑事訴訟法》第43條規(guī)定，“嚴(yán)禁刑訊逼供和以威脅、引誘、欺騙以及其他非法的方法收集證據(jù)。”刑事訴訟法在對(duì)舉證責(zé)任規(guī)定的條款中相應(yīng)地增加了嚴(yán)禁用非法的方法收集證據(jù)的規(guī)定，本身就是約束、規(guī)范國(guó)家機(jī)關(guān)依法行政，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。在行政訴訟中，根據(jù)正當(dāng)行政程序的要求，行政機(jī)關(guān)須在有充分的事實(shí)根據(jù)的

39、基礎(chǔ)上，才能對(duì)行政相對(duì)人作出具體行政行為，亦即“先取證，后行為。”當(dāng)事人向法院起訴后，行政機(jī)關(guān)必須承擔(dān)舉證責(zé)任。以上對(duì)行政機(jī)關(guān)的基本要求，就是規(guī)范行政機(jī)關(guān)依法行政的具體體現(xiàn)。這與刑事訴訟中對(duì)公、檢、法等國(guó)家機(jī)關(guān)舉證責(zé)任的要求是基本相同的。</p><p>　?。ǘ┬姓V訟舉證責(zé)任與刑事訴訟舉證責(zé)任的區(qū)別</p><p>　　1、舉證責(zé)任的設(shè)置不同</p><p>

40、　　刑事訴訟法規(guī)定，公訴案件應(yīng)當(dāng)由公訴一方承擔(dān)舉證責(zé)任，其對(duì)于自己所提起的公訴案件，必須以足夠的證據(jù)予以支持，否則對(duì)被告人的指控將不能成立，刑事訴訟中被告不承擔(dān)舉證責(zé)任。而是由“審判人員、檢察人員、偵察人員依據(jù)法定程序，收集能夠證實(shí)被告人有罪或無(wú)罪、犯罪情節(jié)輕重的各種證據(jù)”。行政訴訟法規(guī)定，對(duì)被訴具體行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任的不是提出訴訟主張的原告，而應(yīng)當(dāng)是被告。</p><p>　　2、舉證責(zé)任的承擔(dān)者范圍不同&l

41、t;/p><p>　　《刑事訴訟法》第43條規(guī)定，“審判人員、檢察人員、偵察人員依據(jù)法定程序，收集能夠證實(shí)被告人有罪或無(wú)罪、犯罪情節(jié)輕重的各種證據(jù)”。相應(yīng)的舉證責(zé)任的承擔(dān)者就有審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和偵查機(jī)關(guān)等司法機(jī)關(guān)。它涉及到多個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)。而且依照法律規(guī)定，在這三個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)之間又相互制約、相互監(jiān)督、相互獨(dú)立的。行政訴訟中，誰(shuí)作出被訴具體行政行為，誰(shuí)就是舉證責(zé)任的承擔(dān)者，舉證責(zé)任的承擔(dān)者是單一、直接的。不像刑事訴訟，先由

42、偵查機(jī)關(guān)收集證據(jù)，再報(bào)檢察機(jī)關(guān)審查證據(jù)后向法院提起公訴，在這里，舉證責(zé)任是復(fù)雜、間接的。</p><p>　　3、舉證責(zé)任的證明標(biāo)準(zhǔn)不同</p><p>　　刑事訴訟要解決的問(wèn)題是，被告人的行為是否構(gòu)成犯罪及如何量刑，一旦舉證達(dá)到要求，被告人的人身自由將會(huì)受到限制或者財(cái)產(chǎn)將被沒(méi)收，甚至可能被剝奪生命。因此，只有被告人的供述，沒(méi)有其他證據(jù)的，不能認(rèn)定被告人有罪和處以刑罰。在行政訴訟中，當(dāng)事人

43、的供述是可以作為證據(jù)使用的，其中當(dāng)事人承認(rèn)的部分甚至可以免除對(duì)方的舉證責(zé)任。行政訴訟舉證責(zé)任追求的是法律真實(shí)，在現(xiàn)代社會(huì)審判中，追求案件的客觀真實(shí)已經(jīng)不可能，只能通過(guò)運(yùn)用證據(jù)，將案件事實(shí)揭露出來(lái)，如果案件真?zhèn)尾幻鲿r(shí)，也只能由誰(shuí)承擔(dān)舉證責(zé)任誰(shuí)承擔(dān)不利后果。顯然，該裁判所認(rèn)定的案件事實(shí)可能與實(shí)際發(fā)生的不一致，所以，行政訴訟舉證責(zé)任的證明標(biāo)準(zhǔn)是法律事實(shí)。也因此，刑事訴訟的證明標(biāo)準(zhǔn)要比行政訴訟的證明標(biāo)準(zhǔn)要高。</p><p&

44、gt;　　六、當(dāng)前我國(guó)行政訴訟舉證責(zé)任存在的主要問(wèn)題</p><p>　　1、舉證責(zé)任分擔(dān)制度以偏概全，原、被告的訴訟權(quán)利沒(méi)有法律保障</p><p>　　根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，在所有行政案件中都由被告行政機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任，實(shí)際上這是不完全正確的，在這種原則下，仍然存在例外的情況，行政訴訟法的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)。首先，具體行政行為的時(shí)效性大，行政主體的工作人員變化也日趨頻繁，一旦發(fā)生大量的流動(dòng)，

45、因?yàn)樽C據(jù)保存的不善，而讓行政主體敗訴的理論違反了公平的原則。其次，行政相對(duì)人提起行政訴訟應(yīng)當(dāng)具有必要的根據(jù)，否則，無(wú)緣無(wú)故的提起訴訟，只會(huì)浪費(fèi)國(guó)家的資源，這種做法是和現(xiàn)代行政觀念不符的，由原告承擔(dān)相應(yīng)的舉證責(zé)任，有利于督促原告對(duì)自己合法權(quán)益的保護(hù)意識(shí)，有些行政相對(duì)人濫用法律賦予的訴權(quán)，對(duì)一些案件不斷地提起訴訟，或者故意隱匿可能對(duì)行政主體不利的證據(jù)。賦予原告必要的舉證責(zé)任，可以促使其有效積極地舉證。最后，原告認(rèn)為被告適用法律不當(dāng)，可以提供

46、正確的法律、法規(guī)供法庭參考，而不是籠統(tǒng)地要求被告負(fù)舉證責(zé)任，提供證據(jù)和適用的規(guī)范性文件。如某案可能有多個(gè)法律適用方案，被告以證明其適用法律正確，而原告認(rèn)為適用另一種法律更加適當(dāng)，此種情況下，原告可以而且必須負(fù)舉證責(zé)任。</p><p>　　2、舉證時(shí)限規(guī)定模糊，認(rèn)證時(shí)間難以保障、訴訟效益難以提高</p><p>　　行政訴訟法和《司法解釋》中，對(duì)原告的舉證時(shí)限、提供反證的時(shí)限沒(méi)有作具體的規(guī)

47、定，在實(shí)踐中設(shè)定科學(xué)有效的舉證時(shí)限制度，有利于督促原、被告及時(shí)提供證據(jù)，提高人民法院認(rèn)證的準(zhǔn)確性和審判效率。這也是行政訴訟解決糾紛的目的之一。在《司法解釋》第26條同時(shí)規(guī)定，“被告不提供或務(wù)正當(dāng)理由逾期提供的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該具體行政行為沒(méi)有證據(jù)、依據(jù)。”什么是正當(dāng)理由，這似乎給了行政機(jī)關(guān)一個(gè)申辯的機(jī)會(huì)，同時(shí)也賦予了法院審判人員的一種自由裁量權(quán)，而這自由裁量權(quán)若是行使的不好，那么該條前面的限制被告舉證時(shí)限的規(guī)定就會(huì)形同虛設(shè)。</p>

48、;<p>　　3、無(wú)效證據(jù)的法律后果欠缺嚴(yán)厲，不利于保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益</p><p>　　程序是法律規(guī)定的行政行為的步驟和手續(xù)的先后次序，它不僅是行政效率原則的保障制度，而且也是認(rèn)定行政行為是否違法、證據(jù)是否合法的重要標(biāo)準(zhǔn)，作出具體行政行為應(yīng)當(dāng)遵循調(diào)查取證、認(rèn)定事實(shí)、適用法律、作出決定這一基本次序是勿庸置疑的，所有形成于行政行為之后的證據(jù)都應(yīng)確定為違法和無(wú)效證據(jù)。另外，在《司法解釋》第28條

49、和《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》第2條規(guī)定，原告或第三人在起訴過(guò)程中提出了其在被告實(shí)施具體行政行為過(guò)程中沒(méi)有提出的反駁理由和證據(jù)的，被告行政機(jī)關(guān)經(jīng)人民法院準(zhǔn)許可以補(bǔ)充相關(guān)證據(jù)。這樣規(guī)定表現(xiàn)出對(duì)行政程序價(jià)值的不尊重。當(dāng)實(shí)體有悖于程序時(shí)，法律應(yīng)對(duì)其作出否定的判斷。取證順序的違法性完全可以決定哪怕是客觀事實(shí)證據(jù)的違法性和無(wú)效性。而不應(yīng)是“認(rèn)定具體行政行為沒(méi)有證據(jù)、依據(jù)”那么寬容。這對(duì)行政相對(duì)人來(lái)說(shuō)是不公平的，不利于保護(hù)行政相對(duì)

50、人的合法權(quán)益。</p><p>　　七、完善和健全我國(guó)行政訴訟舉證責(zé)任有關(guān)建議</p><p>　　1、合理分擔(dān)舉證責(zé)任</p><p>　　為了提高訴訟效率，實(shí)現(xiàn)訴訟的目的，應(yīng)確定由誰(shuí)承擔(dān)舉證責(zé)任所造成的困難較小，并且能夠及時(shí)查明案件事實(shí)，就由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)舉證責(zé)任。在行政訴訟中作為原告舉證證明自己的主張，是原告的訴訟權(quán)利，不僅不應(yīng)受到限制，而且應(yīng)得到法律保障。在行政訴

51、訟法上規(guī)定原告的舉證責(zé)任，不僅是完成行政訴訟任務(wù)的客觀需要，而且也與原告本身的主客觀條件相符。例如，對(duì)行政處罰是否顯失公正問(wèn)題，被告所提供的證據(jù)，往往只是行政處罰行為合法、合理的，而不會(huì)提供對(duì)原告有利的、可給予從輕處理的證據(jù)。這時(shí)，由原告對(duì)有利的情況承擔(dān)一定的舉證責(zé)任是必要的，完全由被告承擔(dān)一切舉證責(zé)任對(duì)司法效率、司法公正都不利。在一些證據(jù)由被告承擔(dān)舉證會(huì)給被告造成巨大的困難、由原告提供則比較容易時(shí)，審判人員應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況確定由原告承擔(dān)

52、舉證責(zé)任，不僅和原告本身的主客觀條件相符，而且也是司法效率和司法正義的要求。</p><p>　　2、明確舉證時(shí)限及法律后果</p><p>　　在《司法解釋》第26條中規(guī)定，“被告不提供或無(wú)正當(dāng)理由逾期提供的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該具體行政行為沒(méi)有證據(jù)、依據(jù)?！边@條規(guī)定中，假設(shè)了無(wú)正當(dāng)理由逾期提供證據(jù)的法律后果。那么，反過(guò)來(lái)假設(shè)，是不是有正當(dāng)理由，可以不受“收到起訴狀副本之日起10內(nèi)提交證據(jù)”的限制

53、呢？因此，在《行政訴訟法》中，應(yīng)明確被告行政機(jī)關(guān)有正當(dāng)理由不能及時(shí)提供證據(jù)的情況下的另一個(gè)例外期限。對(duì)于原告的舉證也應(yīng)明確一個(gè)時(shí)間限制，否則，原告無(wú)休止提供證據(jù)，同樣使辦案周期延長(zhǎng)。由于原告的舉證不僅涉及到對(duì)起訴成立的舉證，還涉及到對(duì)部分實(shí)體的舉證。因此，在對(duì)原告設(shè)立舉證期限時(shí)，既要考慮舉證的及時(shí)性，又要兼顧原告對(duì)實(shí)體舉證的困難性。對(duì)起訴成立的舉證，明確時(shí)限為原告申請(qǐng)起訴的同時(shí)。對(duì)實(shí)體的舉證，限于被告提出答辯后的一定時(shí)間。如果原告在申請(qǐng)

54、起訴時(shí)，不能提供法律規(guī)定的有關(guān)證據(jù)，就要承擔(dān)法院不予受理的后果。如果原告有反駁理由，在被告提出答辯后一定時(shí)間內(nèi)沒(méi)有提出異議，就可認(rèn)定為已默認(rèn)被告提供證據(jù)的合法性，原告就要承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。</p><p>　　3、加大無(wú)效舉證的法律后果</p><p>　　按照行政處罰程序，應(yīng)當(dāng)先有證據(jù)后有行政行為，而且作為作出具體行政行為的有效證據(jù)，必須由行政機(jī)關(guān)妥善登記、保管。如果在法律規(guī)定期限內(nèi)還

55、未能提供的，那這具體行政行為及證據(jù)的合法性就應(yīng)否定，直接認(rèn)定被訴具體行政行為違法，而不是簡(jiǎn)單認(rèn)定被訴具體行政行為沒(méi)有證據(jù)、依據(jù)?！端痉ń忉尅返?8條中規(guī)定，原告或者第三人在訴訟過(guò)程中，提出了在被告實(shí)施行政行為過(guò)程中沒(méi)有提出的反駁理由或證據(jù)的的情況下，被告經(jīng)法院準(zhǔn)許可以補(bǔ)充相關(guān)的證據(jù)。這條規(guī)定，過(guò)分超前地對(duì)被告訴訟期間補(bǔ)證的合法性給予肯定，無(wú)形中形成了一個(gè)不利于行政相對(duì)人權(quán)益保障和控制行政權(quán)的悖論。因此，當(dāng)原告在訴訟過(guò)程中，提出反駁理由或

56、證據(jù)時(shí)，被告再?gòu)男卵a(bǔ)充的證據(jù)應(yīng)視作無(wú)效證據(jù)，必須承擔(dān)證據(jù)的違法性后果。</p><p>　　行政訴訟舉證責(zé)任制度，是行政訴訟中體現(xiàn)權(quán)力與權(quán)利平衡和審判權(quán)對(duì)行政權(quán)監(jiān)督控制作用的核心制度，科學(xué)設(shè)定原、被告舉證的認(rèn)定規(guī)則，合理地分配舉證責(zé)任，直接關(guān)系到行政訴訟目的價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，這對(duì)于我國(guó)行政訴訟制度走上依法治國(guó)的道路有非常重要的意義。</p><p><b>　　引文注釋：</b&

57、gt;</p><p>　?。ㄗ?）萊奧。羅森貝克：《證明責(zé)任論》，中國(guó)法制出版社，2002年第1版，第64頁(yè)</p><p>　?。ㄗ?）萊奧。羅森貝克：《證明責(zé)任論》，中國(guó)法制出版社，2002年第1版，第64頁(yè)</p><p>　?。ㄗ?）高家偉 邵明 王萬(wàn)華：《證據(jù)法原理》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004年第1版，第366頁(yè)</p><p&g

58、t;　?。ㄗ?）高家偉 邵明 王萬(wàn)華：《證據(jù)法原理》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004年第1版，第366頁(yè)</p><p>　?。ㄗ?）呂立秋：《行政訴訟舉證責(zé)任》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2001年第1版，第4頁(yè)</p><p>　?。ㄗ?）呂立秋：《行政訴訟舉證責(zé)任》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2001年第1版，第4頁(yè)</p><p>　　（注7）高家偉 邵明 王萬(wàn)華：《證據(jù)

59、法原理》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004年第1版，第368頁(yè)</p><p>　?。ㄗ?）高家偉 邵明 王萬(wàn)華：《證據(jù)法原理》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004年第1版，第368頁(yè)</p><p>　　（注9）高家偉 邵明 王萬(wàn)華：《證據(jù)法原理》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004年第1版，第270頁(yè)</p><p><b>　　參考文獻(xiàn)：</b><

60、/p><p>　　1、呂立秋：《行政訴訟舉證責(zé)任》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2001年第1版。</p><p>　　2、高家偉 邵明 王萬(wàn)華：《證據(jù)法原理》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004年第1版。</p><p>　　3、甘文：《行政訴訟證據(jù)司法解釋之評(píng)論》，中國(guó)法制出版社，2003年第1版。</p><p>　　4、萊奧。羅森貝克：《證明責(zé)任論》，