我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的可行性分析

1、<p>　　我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的可行性分析</p><p>　　摘 要 我國現(xiàn)行法律、行政法規(guī)僅允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)在農(nóng)村集體內(nèi)部之間有限流轉(zhuǎn)。但隨著我國社會經(jīng)濟的發(fā)展，小城鎮(zhèn)不斷崛起，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有了很大的生存空間和肥沃的現(xiàn)實土壤：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員有了轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的需要，城鎮(zhèn)居民有了受讓宅基地使用權(quán)的需要，但現(xiàn)行法律、行政法規(guī)及政策還沒有回應(yīng)這種需求。 </p>&l

2、t;p>　　關(guān)鍵詞 農(nóng)村宅基地使用權(quán) 流轉(zhuǎn) 可行性 路徑探索 </p><p>　　作者簡介：馬智，長安大學(xué)2011級經(jīng)濟法學(xué)專業(yè)碩士研究生，研究方向：建筑與房地產(chǎn)。 </p><p>　　中圖分類號：D922.3文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1009-0592（2013）08-211-02 </p><p>　　一、我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀考察 </p

3、><p>　?。ㄒ唬╆P(guān)于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的立法現(xiàn)狀 </p><p>　　宅基地使用權(quán)是我國農(nóng)民擁有的一項重要的權(quán)利，憲法，法律以及行政法規(guī)都對其有專門規(guī)定。憲法賦予了農(nóng)村宅基地有限流轉(zhuǎn)的權(quán)利，如《憲法》第十條第四款規(guī)定了任何組織和個人都無權(quán)侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地，但是土地的使用權(quán)可以依法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓。 </p><p>　　我國《土地管理法》作為現(xiàn)行調(diào)整土

4、地管理方面的專項法律，在第八條中確立了包括宅基地使用權(quán)在內(nèi)的各種類型土地的所有權(quán)，它規(guī)定在農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，均屬于農(nóng)民集體所有。第六十二條規(guī)定每戶農(nóng)村村民只能擁有一戶宅基地，且其面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。若農(nóng)村村民出賣、出租住房后再申請宅基地，則不予批準(zhǔn)。這條規(guī)定從側(cè)面反映出我國《土地管理法》對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是不鼓勵的，允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，但流轉(zhuǎn)后不再批準(zhǔn)第二處宅基地的申請。 &l

5、t;/p><p>　　《物權(quán)法》確立了農(nóng)村宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)，并規(guī)定對宅基地因自然災(zāi)害等原因滅失的失地農(nóng)民應(yīng)當(dāng)重新分配宅基地。 </p><p>　　根據(jù)1999年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴禁炒賣土地的通知》（國辦發(fā)[1999]39號）的規(guī)定，農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，有關(guān)部門不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)村集體土地建住宅，不得對其建造和購買的住宅發(fā)放土地使用權(quán)證和房產(chǎn)證。這正是

6、小產(chǎn)權(quán)房被嚴格禁止的法規(guī)依據(jù)。 </p><p>　　綜上，我國宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是受到限制的，集體經(jīng)濟組織的成員流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)后不得再次申請，并禁止向集體經(jīng)濟組織以外的成員流轉(zhuǎn)以此來保護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的“成員權(quán)”。 </p><p>　?。ǘ╆P(guān)于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的理論爭鳴 </p><p>　　我國立法對宅基的使用權(quán)的流轉(zhuǎn)態(tài)度較明朗，即雖不完全禁止卻嚴格限制

7、。我國理論界也對這個問題有長期探討，大致分贊成派和反對派。 </p><p>　　武漢大學(xué)的孟勤國和中南財經(jīng)政法大學(xué)的陳柏峰教授等對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)持反對意見，理由是：宅基地使用權(quán)是農(nóng)民的基本生活保障和安身立命之本，若允許轉(zhuǎn)讓，可能導(dǎo)致農(nóng)民流離失所；農(nóng)民的宅基地使用權(quán)是一種通過分配無償取得的福利，對其轉(zhuǎn)讓的限制體現(xiàn)了社會正義；自由轉(zhuǎn)讓將為農(nóng)民非法騙取宅基地牟利提供激勵，從而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)用地銳減，加大糧食危機；宅基地自

8、由流轉(zhuǎn)將使房產(chǎn)行業(yè)的商人、掮客和投機者紛紛到農(nóng)村購房購地，一方面大規(guī)模剝奪農(nóng)民，另一方面沖擊城市房地產(chǎn)市場。 </p><p>　　煙臺大學(xué)校長郭明瑞、海南大學(xué)法學(xué)院院長王崇敏和清華大學(xué)韓世遠等主張自由流轉(zhuǎn)，理由是：并非所有的宅基地使用權(quán)都是無償取得的；宅基地和其上的房屋是聯(lián)系在一起的，現(xiàn)實中農(nóng)民存在轉(zhuǎn)讓多余的房屋以解決融資問題的必要；保障農(nóng)民有房屋有賴于各種社會保障措施，不能通過限制或禁止農(nóng)民房屋的交易來實現(xiàn)；

9、每個人應(yīng)該比他人更了解自己的利益所在，對農(nóng)民流離失所的擔(dān)心是多余的；如果為了保護農(nóng)民的利益，真正的癥結(jié)在于防范國家和行政機構(gòu)對于集體土地的“侵入”和肆意剝奪，而非居民對于集體土地的“侵入”；僅在農(nóng)戶間流轉(zhuǎn)會損害出賣人的利益無法體現(xiàn)房屋的實際價值，房屋和宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)有利于促進農(nóng)村富余勞動力向城市轉(zhuǎn)移，緩和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)土地供給不足與農(nóng)村土地資源浪費之間的矛盾，加速城市化進程，打破城鄉(xiāng)分割的二元社會結(jié)構(gòu)。 </p>&

10、lt;p>　　二、我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的可行性分析 </p><p>　?。ㄒ唬┱厥褂脵?quán)自由流轉(zhuǎn)是現(xiàn)實需要 </p><p>　　首先，現(xiàn)行的宅基地使用權(quán)制度實際上是計劃經(jīng)濟和城鄉(xiāng)二元社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物，應(yīng)在市場經(jīng)濟條件下使國有土地上的建設(shè)用地使用權(quán)和農(nóng)村宅基地使用權(quán)同價同權(quán)，共同接受市場規(guī)律的調(diào)節(jié)?，F(xiàn)階段宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)功能已大于其社會保障功能，大量農(nóng)民進城務(wù)工，如果禁止

11、其在農(nóng)村的房屋不符合社會現(xiàn)實。而且按照現(xiàn)在的土地征收制度，集體土地的保障功能同樣無法得到保證。現(xiàn)有法律、法規(guī)及相關(guān)政策對農(nóng)村集體建設(shè)用地的用途進行了嚴格的規(guī)定，一旦轉(zhuǎn)變用途還需要國家相關(guān)部門的審批和征收，在轉(zhuǎn)變土地用途的過程中農(nóng)民的合法利益并沒有得到有效補償。據(jù)調(diào)查，在目前房地產(chǎn)開發(fā)過程中，土地增值部分的收益分配只有20%到30%留在鄉(xiāng)以下，其中農(nóng)民的補償款僅占5%到10%，其余利益則流入開發(fā)商和政府的腰包。 </p>&

12、lt;p>　　其次，隨著我國城市化進程的加快，土地的日益減少，很多農(nóng)民離開了祖祖輩輩生息繁衍的土地涌入城市，出現(xiàn)了很多的“空心村”“老人村”“留守兒童村”，大量土地閑置，撂荒現(xiàn)象嚴重，很多房屋空無一人。如果國家放開小產(chǎn)權(quán)房的流轉(zhuǎn)，制定一套完備的交易體系，農(nóng)民自由處置自己的房產(chǎn)，得到的資金投資于二、三產(chǎn)業(yè)或到另外的農(nóng)村購置土地，也會有安身立命之所。宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)并不影響農(nóng)耕地的使用，對宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)可以放開，如天津“宅基地換

13、房”模式中通過宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓得到城鎮(zhèn)的房屋居住的試點很成功，還有四川震后災(zāi)區(qū)聯(lián)建房建設(shè)都可以借鑒。另外，立法者擔(dān)憂農(nóng)民會非理性地出售房屋實無必要，因為從經(jīng)濟理性人的特點分析，農(nóng)民并不一定會僅基于短暫的需要將其宅基地使用權(quán)隨意流轉(zhuǎn)出去，在是否愿意轉(zhuǎn)讓以及在何種情況下轉(zhuǎn)讓方面，應(yīng)當(dāng)相信農(nóng)民是理智的。 </p><p>　　最后，農(nóng)民追求經(jīng)濟利益最大化以及居高不下的城市房價已經(jīng)驅(qū)動了宅基地流轉(zhuǎn)隱形市場的形成。目前我國

14、城市住房保障仍存在很多問題：城市廉租房、經(jīng)濟適用房覆蓋面積不足，中低收入者界定范圍過窄等。這些城市中低收入者寧愿冒著沒有房產(chǎn)證、拆遷難補償、質(zhì)量難保證、遺贈也麻煩的風(fēng)險低價為自己購置一處安身之所。這些現(xiàn)實中的隱性交易已使得法律對宅基地使用權(quán)禁止流轉(zhuǎn)的規(guī)定有名無實，極大地挑戰(zhàn)了法律的權(quán)威性，堅決禁止不如順勢引導(dǎo)。農(nóng)村宅基地上的房屋的建設(shè)不需要向國家繳納大量的土地出讓金以及各種稅費，所以其價格一般僅是同地區(qū)商品房價格的三分之一甚至更低，加上

15、城市商品房價格的瘋狂上漲，小產(chǎn)權(quán)房自然呈現(xiàn)“供需兩旺”的局面。 　　（二）宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)有理論基礎(chǔ) </p><p>　　土地所有權(quán)是包含對土地的占有、使用、收益、處分和排除他人干涉的完全物權(quán)，土地使用權(quán)是一般不包括決定財產(chǎn)命運的處分權(quán)能限制物權(quán)。在我國領(lǐng)域內(nèi)，集體所有外的土地盡歸全體人民所有，由國家代為享有并行使土地所有權(quán)。集體所有制實質(zhì)上是一定范圍內(nèi)的集體組織全體成員共同對集體的土地直接享有的所有權(quán)。

16、但法律并沒有規(guī)定這種集體的所有權(quán)是通過村委會還是村民小組或是其他組織行使，。既然國有土地上的房屋可以自由交易，那么為什么集體土地上的房屋不能，同樣是地，為何“同地不同權(quán)”？ </p><p>　　三、我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的路徑探索 </p><p>　?。ㄒ唬┮婪ù_認宅基地使用權(quán)的的受讓主體 </p><p>　　宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)應(yīng)該打破過去計劃經(jīng)濟體制下的城

17、鄉(xiāng)二元土地利用結(jié)構(gòu)，不應(yīng)限制其受讓主體，可以針對不同的受讓主體設(shè)定不同的受讓條件?？梢院唵蔚貙⒄厥褂脵?quán)的受讓主體分為兩大類，一類是本集體經(jīng)濟組織內(nèi)符合宅基地使用權(quán)分配條件的農(nóng)戶；另一類是本集體經(jīng)濟組織內(nèi)不符合分配條件的農(nóng)戶及城鎮(zhèn)居民。 </p><p>　?。ǘ┟鞔_宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法定條件 </p><p>　　首先，流轉(zhuǎn)的宅基地使用權(quán)的初始取得應(yīng)合法，權(quán)屬無爭議。這是因為農(nóng)村宅基

18、地的保障功能雖然明顯弱化，但并未完全消失。其初始登記仍應(yīng)受到嚴格的限制，如仍應(yīng)規(guī)定一戶只能申請一處宅基地。出于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的“成員權(quán)”考慮，非成員即城鎮(zhèn)居民不得享有申請農(nóng)村任何一處宅基地的權(quán)利。 </p><p>　　其次，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)充分貫徹所有權(quán)人的意思自治原則。針對第一類受讓主體，由于其自身已經(jīng)符合取得宅基地使用權(quán)的條件，理論上應(yīng)當(dāng)允許其宅基地使用權(quán)自由、隨時流轉(zhuǎn)，但為了便于集體組織的管理

19、和監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后，買賣雙方履行告知集體經(jīng)濟組織交易情況的義務(wù)。針對第二類受讓主體，法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定流轉(zhuǎn)的限制條件，該條件就是宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)必須經(jīng)過土地所有權(quán)人的同意方可流轉(zhuǎn)，即可由村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表同意才能轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)。 </p><p>　　最后，盡快地完善我國廣大農(nóng)村的土地使用權(quán)登記制度。目前，我國農(nóng)村的不動產(chǎn)登記制度因為辦公條件有限以及熟人社會有其特殊的公示方式

20、的原因，至今仍沒有完全建立起來。村民多是通過直接占有的方式體現(xiàn)其對房屋的所有權(quán)和宅基地的使用權(quán)。但放開農(nóng)村宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)市場后，受讓主體不再僅僅是本集體經(jīng)濟組織成員，若沒有完善的登記制度，將會造成農(nóng)村宅基地使用權(quán)交易的混亂。 </p><p>　　（三）完善宅基地使用權(quán)收益分配關(guān)系 </p><p>　　農(nóng)村村民無償取得宅基地使用權(quán)，并未向集體土地所有權(quán)人支付相應(yīng)的對價，這導(dǎo)致所有權(quán)

21、人的收益得不到實現(xiàn)，不利于社會公正，因此有必要規(guī)定在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)時按照一定標(biāo)準(zhǔn)向集體經(jīng)濟組織上交土地收益。上交的這部分收益，主要用于村集體經(jīng)濟組織的公共支出、村民的福利改善等方面。村民作為集體經(jīng)濟組織的成員，也可以民主決定宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益的用途，通過對宅基地使用權(quán)收益的享有實現(xiàn)其村民福利和居住保障。值得一提的是，在放開農(nóng)村宅基地市場后尤其要注意完善村集體財務(wù)會計制度，加強對村集體財務(wù)會計的業(yè)務(wù)監(jiān)督。 </p>&l

22、t;p>　　隨著我國城市化步伐的加快，城鄉(xiāng)二元土地利用結(jié)構(gòu)逐漸被打破，過分強調(diào)宅基地使用權(quán)的保障功能和主體的身份性早已脫離了時代的發(fā)展。因此，在農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀的分析下探索農(nóng)村宅基地使用權(quán)的受讓主體，流轉(zhuǎn)條件和宅基地使用權(quán)收益分配對提高農(nóng)民收入和改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，維護農(nóng)民權(quán)益，盤活農(nóng)村土地市場，順應(yīng)時代潮流，構(gòu)建社會主義新農(nóng)村很有意義。 </p><p><b>　　參考文獻： </b&g

23、t;</p><p>　　[1]孟勤國.中國物權(quán)法草案建議稿.北京：人民法院出版社.2004. </p><p>　　[2]宋志紅.集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度研究.北京：中國人民大學(xué)出版社.2009. </p><p>　　[3]陳開琪.地震災(zāi)后重建與宅基地政策研究.社會科學(xué)研究.2009（3）. </p><p>　　[4]王衛(wèi)國.民法