政府權(quán)力的擴(kuò)張與限制國(guó)家信息安全與美國(guó)政府網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管

1、<p>　　政府權(quán)力的擴(kuò)張與限制：國(guó)家信息安全與美國(guó)政府網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管</p><p>　　互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在萌芽之初是為了滿足冷戰(zhàn)中美國(guó)五角大樓的軍事需要,后來(lái)隨著這項(xiàng)技術(shù)不斷發(fā)展而且被用于商業(yè)用途,互聯(lián)網(wǎng)逐漸為世人所熟悉,并且迅速成為一個(gè)勾連世界各個(gè)角落的傳播工具。既然是傳播信息和知識(shí)的工具,互聯(lián)網(wǎng)一樣會(huì)遇到傳統(tǒng)媒體所要遇到的問(wèn)題。就政府對(duì)傳媒的監(jiān)管而言,互聯(lián)網(wǎng)由于其區(qū)別于傳統(tǒng)媒體的特性,使得政府監(jiān)管遇到了新的

2、難題和矛盾。 </p><p>　　本文探討的是在美國(guó)這樣的環(huán)境中,就國(guó)家信息安全而言,政府在網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管上的權(quán)力是如何體現(xiàn)的對(duì)美國(guó)政府網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管限制的模式在哪里網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管的權(quán)力界限在哪里 </p><p>　　一、美國(guó)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管中國(guó)家信息安全和個(gè)人自由的矛盾 </p><p>　　從目前看來(lái),美國(guó)政府網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管依然沒(méi)有跳出憲法第一修正案的框框,即國(guó)會(huì)不得制定任何法律剝奪言論自

3、由和出版自由。對(duì)信息自由或言論自由的強(qiáng)調(diào),不僅貫穿了一切有關(guān)信息傳播的立法行為、條律規(guī)章,也是美國(guó)政府監(jiān)管的首要準(zhǔn)則,成為對(duì)無(wú)論“新”“舊”媒體監(jiān)管上的共性。政府對(duì)于新聞自由、言論自由的妨礙總是會(huì)觸動(dòng)公眾敏感的神經(jīng),引起公眾的反感――這在如今的美國(guó)社會(huì)已經(jīng)達(dá)成了共識(shí)。 </p><p>　　從歷史上來(lái)看,美國(guó)在建國(guó)后到第一次世界大戰(zhàn)以前,曾有三次制定懲治“有害”信息的傳播以維護(hù)國(guó)家信息安全的法案,分別是《煽動(dòng)法》

4、(1798年)、《間諜法》(1917年)和《煽動(dòng)法》(1918年)。雖然這三部法律(后來(lái)均被廢止)都不是特別針對(duì)傳播媒體的法律,但是均對(duì)言論自由和新聞自由間接地進(jìn)行了限制。第一次世界大戰(zhàn)以后,隨著美國(guó)國(guó)力的上升以及民主政治的不斷完善,美國(guó)國(guó)會(huì)相繼通過(guò)的與信息傳播有關(guān)的法律,更注重從“公共利益”出發(fā)來(lái)規(guī)制政府和媒體的相關(guān)行為,而且對(duì)媒體而言,更傾向于從“渠道”入手。從聯(lián)邦通訊委員會(huì)的職能來(lái)看,主要以頒發(fā)執(zhí)照、分配頻率、用戶信息服務(wù)為主。此

5、時(shí)的監(jiān)管,除在內(nèi)容上有對(duì)色情內(nèi)容的限制外,對(duì)是否妨害國(guó)家信息安全、違反國(guó)家利益方面沒(méi)有什么嚴(yán)厲的措施。 </p><p>　　但是在上世紀(jì)90年代以后,隨著計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的普及運(yùn)用,互聯(lián)網(wǎng)對(duì)國(guó)家信息安全提出了新的挑戰(zhàn)?；ヂ?lián)網(wǎng)以其技術(shù)革新的日新月異、信息傳播的迅速、信息把關(guān)人的缺乏等特點(diǎn)迅速成為美國(guó)人信息溝通的主要工具。然而,互聯(lián)網(wǎng)也對(duì)國(guó)家信息安全構(gòu)成了一定的威脅。在本文中,國(guó)家信息安全更多地指向確?！皣?guó)家行為體認(rèn)

6、為特定的信息基礎(chǔ)設(shè)施、特定信息流動(dòng)以及國(guó)家對(duì)于上述設(shè)施和信息的控制能力不面臨威脅”。從這點(diǎn)而言,對(duì)國(guó)家信息安全的保障必定損害完全信息自由;但國(guó)家信息安全本身又是為了保障民主制度內(nèi)公民的整體利益。因而,在美國(guó)的信息監(jiān)管體制中,“特定安全問(wèn)題的刺激下,民眾愿意以自由權(quán)利受到限制為代價(jià),換取安全保障……民眾對(duì)于因信息控制而感到不適的心理承受能力,構(gòu)成了控制戰(zhàn)略的限度?！?</p><p>　　二、美國(guó)社會(huì)對(duì)國(guó)家信息安全

7、和個(gè)人自由矛盾的調(diào)節(jié)模式:以沙米案為例 </p><p>　　在國(guó)家信息安全的問(wèn)題上,美國(guó)的立法體制一直在尋找一種平衡點(diǎn),在“9 11”之后這種平衡有向國(guó)家信息安全和“大政府”傾斜的趨勢(shì)。但是近年來(lái)已有不少知識(shí)分子意識(shí)到了這對(duì)美國(guó)式民主制度的潛在威脅,呼吁找回原本對(duì)個(gè)人言論自由的重視。個(gè)人自由與國(guó)家信息安全的矛盾在“9 11”之后日益突出,《愛(ài)國(guó)者法案》和國(guó)會(huì)在2002年通過(guò)的《國(guó)土安全法》將這種沖突在立法層面上

8、推向高峰。前者是“9 11”事件以后美國(guó)為保障國(guó)家信息安全頒布的最為重要也爭(zhēng)議最大的一部法律,主要針對(duì)在美國(guó)境內(nèi)發(fā)生的(支持)恐怖主義的犯罪行為,明確授權(quán)政府有關(guān)部門(mén)可以對(duì)公民進(jìn)行跟蹤和竊聽(tīng),可以查閱公民的上網(wǎng)記錄、私人信件和電子郵件等,以確定其是否支持或參與了恐怖主義活動(dòng);而后者《國(guó)土安全法》的最主要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)各部門(mén)的信息共享。令人擔(dān)憂的是,這兩部法案的適用范圍顯然包括了言論最為自由的網(wǎng)絡(luò)空間,這點(diǎn)在2003~2004年的沙米案中體現(xiàn)

9、得尤為明顯。 </p><p>　　沙特青年沙米奧馬爾艾爾侯賽因(Sami Omar Al-Hussayen)因涉嫌為恐怖主義提供“物質(zhì)幫助及資源”(the Material Support and Resources)等多達(dá)14項(xiàng)罪名于2003年2月被FBI逮捕,而這些幫助指向的是沙米平時(shí)“學(xué)以致用”的網(wǎng)上活動(dòng)。沙米來(lái)自沙特,從1994年至2003年,他一直以留學(xué)生的身份在美國(guó)就讀并成為愛(ài)達(dá)荷州立大學(xué)的一名計(jì)算

10、機(jī)博士生。由于其所擔(dān)任網(wǎng)管的數(shù)家伊斯蘭網(wǎng)站上有諸多宣揚(yáng)極端暴力及圣戰(zhàn)的內(nèi)容,甚至還有向巴勒斯坦激進(jìn)組織哈馬斯捐款的邀請(qǐng)函和招募圣戰(zhàn)者(mujahideen)的信息,沙米的行為立刻升格成為違反《愛(ài)國(guó)者法案》的“為恐怖組織直接或間接地提供專業(yè)指導(dǎo)或幫助、傳播器材、現(xiàn)金、金融票據(jù)、金融服務(wù)和人員”的犯罪行徑。 </p><p>　　《愛(ài)國(guó)者法案》頒布后并非沒(méi)有因反恐而被起訴的先例,但本案的特殊性不僅在指控的嚴(yán)重性,更重

11、要的是針對(duì)一名外國(guó)留學(xué)生在網(wǎng)絡(luò)空間的“違法”行為。其法律和政治上的里程碑意義在于:案件的判決將要驗(yàn)證美國(guó)在反恐時(shí)期,甚至是日后在網(wǎng)絡(luò)信息自由與萬(wàn)能的“國(guó)家信息安全”發(fā)生沖突時(shí)究竟兩者孰輕孰重;同時(shí)從監(jiān)管的角度也深層次地反映出這樣一個(gè)重要趨勢(shì),即傳統(tǒng)的渠道監(jiān)管在新媒體崛起的背景下已經(jīng)不得不轉(zhuǎn)向“渠道+內(nèi)容”并舉的監(jiān)督方式。而這個(gè)“內(nèi)容”甚至沒(méi)有轉(zhuǎn)化成具體的行動(dòng),只能用“直接或間接地”這樣模糊的詞語(yǔ)加以限定。最終,由于缺少明確的事實(shí)證據(jù),愛(ài)

12、達(dá)荷州聯(lián)邦地方法庭判決政府?dāng)≡V,陪審團(tuán)終于對(duì)沙米宣告無(wú)罪。聯(lián)邦政府最終同意釋放沙米,但是要沙米最終收回拒絕引渡的承諾。2004年7月,沙米回到了沙特阿拉伯。 </p><p>　　這個(gè)案例表明了如下事實(shí):對(duì)為恐怖分子和他們的恐怖主義行為提供各種各樣的支持的起訴是很困難的,因?yàn)檫@樣會(huì)破壞個(gè)人的言論自由。例如法院在審理沙米案的時(shí)候,需要聯(lián)邦政府提供證據(jù),表明沙米在互聯(lián)網(wǎng)上的言論和行為符合“明顯而又現(xiàn)實(shí)的危險(xiǎn)”原則,而

13、聯(lián)邦政府只能反駁被告人在某種特定的行為(如籌款和招募)中是不受言論自由的保護(hù)的。 </p><p>　　在美國(guó),對(duì)國(guó)家信息安全和個(gè)人自由矛盾的調(diào)節(jié)主要依靠司法系統(tǒng)和公共輿論來(lái)調(diào)節(jié)。美國(guó)的司法系統(tǒng)獨(dú)立而又多元性,司法系統(tǒng)是當(dāng)今美國(guó)社會(huì)的重要權(quán)力之一。美國(guó)有兩個(gè)既有區(qū)別又相互重疊的法院系統(tǒng),即聯(lián)邦法院和州法院。聯(lián)邦法院系統(tǒng)有地方法院、上訴法院、最高法院、憲法法院、立法法院;每個(gè)州都有自己的司法系統(tǒng),包括下級(jí)法院、上訴

14、法院和類似的最高法院。州法院對(duì)某些案件具有專有的審理權(quán),一般是那些有關(guān)州法律的案件;聯(lián)邦法院則專門(mén)受理有關(guān)聯(lián)邦法律的案件。國(guó)會(huì)也授權(quán)州法院審理某些涉及聯(lián)邦法律的案件。整個(gè)沙米案審理的過(guò)程中反對(duì)定罪的力量有部分議員、法官和民間團(tuán)體。比如,沙米案的所在地愛(ài)達(dá)荷州歷來(lái)都是共和黨人的天下,幾乎不可能有人會(huì)提議反對(duì)《愛(ài)國(guó)者法案》。但誰(shuí)也沒(méi)料到,該州資深參議員、共和黨人拉里克里格和眾議員奧托(也是位共和黨人)卻正式向國(guó)會(huì)提出議案,要求修正《愛(ài)國(guó)者法

15、案》,理由是:它對(duì)公民自由構(gòu)成了威脅?！督袢彰绹?guó)》引用美國(guó)洛杉磯地方法院法官奧德雷科林斯(Audrey Collins)在2004年加州地區(qū)法院審理的一個(gè)案件中的裁決,即“《愛(ài)國(guó)者法案》禁止對(duì)國(guó)外恐怖組織提供‘專業(yè)的意見(jiàn)和幫助’――這一條款太模糊”</p><p>　　其次是公共輿論。媒體紛紛質(zhì)疑給沙米定罪的困難性,從而質(zhì)疑愛(ài)國(guó)者法案的適用范圍。《紐約時(shí)報(bào)》引用喬治敦大學(xué)法學(xué)教授大衛(wèi)科爾(David Cole)的

16、話說(shuō):“(按照這樣的邏輯)有人如果修理一個(gè)傳真機(jī),如果這個(gè)傳真機(jī)是某些組織的,那這個(gè)人也有可能被起訴‘向恐怖主義行為提供專業(yè)幫助’。”沙米被釋放后,當(dāng)?shù)貓?bào)紙《愛(ài)達(dá)荷政治家》(Idaho Statesman)發(fā)表社論,稱被監(jiān)禁長(zhǎng)達(dá)17個(gè)月后,沙米能夠與家庭團(tuán)聚是值得慶祝的事情。所有圍繞這個(gè)案子的東西都是違法的暴力行為。許多民權(quán)社團(tuán)也一直反對(duì)《愛(ài)國(guó)者法案》,最著名的是美國(guó)公民自由聯(lián)盟組織,從來(lái)沒(méi)有停止過(guò)反對(duì)《愛(ài)國(guó)者法案》的努力。 </

17、p><p>　　三、個(gè)人自由和公共利益的局限性:國(guó)際社會(huì)對(duì)美國(guó)政府互聯(lián)網(wǎng)霸權(quán)的制約 </p><p>　　個(gè)人自由和公共利益是制約美國(guó)政府權(quán)力擴(kuò)張的兩個(gè)重要的杠桿,而且兩者彈性很大。以公共利益為例,公共利益是建立在大多數(shù)民眾一致同意基礎(chǔ)上的一般性原則。公共利益是一個(gè)過(guò)程,而不是一項(xiàng)政策,因?yàn)槿w人民的需要和觀點(diǎn)必須在其過(guò)程中被平等地考察。整個(gè)美國(guó)社會(huì)正是通過(guò)公共討論辯論來(lái)維護(hù)個(gè)人自由和公共利益

18、,以達(dá)到制約政府權(quán)力無(wú)限擴(kuò)張的目的。 </p><p>　　上世紀(jì)20年代,杜威把“公眾”(public)概括為在“國(guó)家”和“市場(chǎng)”(特別是國(guó)家)之外相獨(dú)立的一個(gè)領(lǐng)域,認(rèn)為公眾是由公民組成的,可以與國(guó)家機(jī)構(gòu)相對(duì)抗的。但是,杜威所討論的“公眾”也是在民族―國(guó)家范圍內(nèi)的。在互聯(lián)網(wǎng)信息傳播方面,美國(guó)政府權(quán)力在國(guó)內(nèi)的擴(kuò)張很容易受到國(guó)內(nèi)民權(quán)機(jī)構(gòu)、公共輿論的抵制,但對(duì)外霸權(quán)的擴(kuò)張卻很少遇到抵制。在目前全球化背景下,由公眾所推

19、衍出的“公共利益”在制約霸權(quán)國(guó)家政府在國(guó)際上的擴(kuò)張是無(wú)力的;在自由主義民主制度下孕育的“個(gè)人自由”一旦越出“民主界限”后反而可能成為霸權(quán)擴(kuò)張的借口。特別是在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域:自互聯(lián)網(wǎng)誕生以來(lái),網(wǎng)絡(luò)域名與地址的監(jiān)管便由美國(guó)掌控。 </p><p>　　美國(guó)政府組建網(wǎng)絡(luò)司令部,為國(guó)際網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)作準(zhǔn)備――這一點(diǎn)不足為奇。值得警惕的是,美國(guó)政府權(quán)力滲透到民用的互聯(lián)網(wǎng)公司,使得“無(wú)國(guó)界、自由”的新型媒體成為美國(guó)霸權(quán)擴(kuò)張的工具。美國(guó)防

20、部長(zhǎng)羅伯特蓋茨(Robert Gates)在2009年6月18日就曾明確表示:Twitter等在伊朗德黑蘭抗議活動(dòng)中起到重要作用的社交媒體應(yīng)用是“美國(guó)的巨大戰(zhàn)略資產(chǎn)”。他指出類似的技術(shù)進(jìn)步代表了“最近20年來(lái)更具意義的發(fā)展”,并表示包括互聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)以及社交網(wǎng)站等在內(nèi)的新技術(shù),讓獨(dú)裁政府“非常難以”控制信息。蓋茨沒(méi)有說(shuō)明的是:為什么這些新型的社交媒體是美國(guó)的巨大戰(zhàn)略資產(chǎn)既然互聯(lián)網(wǎng)是“無(wú)國(guó)界的、自由”的媒體,它應(yīng)該是不屬于哪個(gè)國(guó)家的,這種新

21、技術(shù)能讓獨(dú)裁政策難以控制信息,也不應(yīng)該由民主政府來(lái)控制。 </p><p>　　在美國(guó)國(guó)內(nèi),對(duì)政府權(quán)力擴(kuò)張的限制主要由比較健全的公民社會(huì)來(lái)完成。相對(duì)獨(dú)立的民間社團(tuán)和媒體可以通過(guò)對(duì)政府的監(jiān)督和對(duì)抗來(lái)維護(hù)“公共利益”和“個(gè)人自由”――而這兩者在國(guó)際關(guān)系中似乎完全不適用。在現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系中,對(duì)霸權(quán)國(guó)家權(quán)力擴(kuò)張的限制主要是通過(guò)主權(quán)國(guó)家政府之間的協(xié)商與對(duì)抗來(lái)完成。有學(xué)者提出了“全球公民社會(huì)”(Global Civil Soc

22、iety)的概念。由于“公民社會(huì)”本身的定義就有一定的模糊性,帶有強(qiáng)烈的西方理想民主社會(huì)的色彩,因此“全球公民社會(huì)”目前更多地只是停留在理論層面的一種展望和預(yù)設(shè)。 </p><p>　　從目前的跡象看來(lái),我們不能夠說(shuō)“全球公民社會(huì)”這一改變已經(jīng)對(duì)美國(guó)的政府權(quán)力擴(kuò)張有了極大的制約,更遑論重塑社會(huì)機(jī)制。但是從上世紀(jì)90年代開(kāi)始政府對(duì)非政府組織和非盈利組織的政策及資金上的扶植可以看到,美國(guó)政府,甚至西方世界早已經(jīng)為這新

23、一輪的“光榮革命”做好了心理準(zhǔn)備。至于全球公民社會(huì)如何依靠一整套的價(jià)值理念和體系來(lái)建立世界性民主秩序,恐怕還有待時(shí)日。■ </p><p>　　(作者分別為復(fù)旦大學(xué)新聞學(xué)院講師、復(fù)旦大學(xué)信息與傳播研究中心研究員;復(fù)旦大學(xué)新聞學(xué)院傳播系本科生。本文是復(fù)旦大學(xué)文科科研推進(jìn)計(jì)劃金苗項(xiàng)目課題成果,項(xiàng)目編號(hào):08JM038) </p><p><b>　　注釋: </b><

24、;/p><p>　　沈逸:《控制優(yōu)先:911后的美國(guó)國(guó)家信息安全政策》,《復(fù)旦學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2006年第4期 </p><p>　　下文中有關(guān)沙米案件的事實(shí)論述均來(lái)自美國(guó)司法部的網(wǎng)上公布的官方卷宗 </p><p>　　霍姆斯大法官在1919年的謝內(nèi)庫(kù)訴合眾國(guó)案中,提出了“明顯且現(xiàn)實(shí)的危險(xiǎn)”原則,到了1969年,在美國(guó)最高法院判決布朗登堡案的時(shí)候,“清楚和現(xiàn)實(shí)的危

25、險(xiǎn)測(cè)定”原則最終得到完善。它規(guī)定,只有當(dāng)一個(gè)言論所宣傳的暴力,有可能直接煽起“迫在眉睫”的非法行動(dòng)時(shí),政府才有權(quán)干預(yù)。 </p><p>　　“Counterterrorism White Paper”, June 22, 2006, p.43 </p><p>　　"Trial of graduate student could test the Patriot Act&quo

26、t;. USA Today, April 14, 2004 </p><p>　　Timothy Egan,“Computer Student on Trial Over Muslim Web Site Work”, The New York Times, April 27, 2004 </p><p>　　“Our View: Al-Hussayen Learns Lesson Abou

27、t Justice”, Editorial, The Idaho Statesman, July 1, 2004 </p><p>　　夏倩芳:《公共利益界定與廣播電視規(guī)制――以美國(guó)為例》,《新聞與傳播研究》2005年第1期 </p><p>　　Patricia Aufderheide,“Public Interest in U.S. Electronic Media Today”, i

28、n Communication, Citizenship, and Social Policy: Rethinking the Limits of the Welfare State, edited by Andrew Calabrese and Jean-Claude Burgelman, Rowman&Littlefield Publishers Inc., 1999 </p><p>　　John

29、Dewey, The Public and its Problems. New York: Holt,1927 </p><p>　　“Gate’s on Twitter”, CBS news video, http://www.cbsnews.com/video/watch/ id=5096120n </p><p>　　郁建興、周俊:《全球公民社會(huì):一個(gè)概念性考察》,《文史哲》2005