包容性增長與我國發(fā)展型社會福利政策構(gòu)建論析

1、<p>　　包容性增長與我國發(fā)展型社會福利政策構(gòu)建論析</p><p>　　摘要： 長期以來，我國社會福利政策作為經(jīng)濟政策的附庸，呈現(xiàn)出漸進性、保守性的特征。與傳統(tǒng)的社會福利思想不同，“包容性增長”注重福利項目的生產(chǎn)性和投資性取向，認為經(jīng)濟和社會是發(fā)展不可分割的組成部分，強調(diào)發(fā)展成果惠及所有社會階層。“包容性增長”理念從中長期發(fā)展戰(zhàn)略角度出發(fā)，致力于對公民的人力資本投資及上游干預(yù)，有利于克服政府短期行為

2、等弊端。具體而言，我國社會福利政策制定前提應(yīng)向“社會投資”轉(zhuǎn)變，調(diào)節(jié)重點應(yīng)向“初次分配”轉(zhuǎn)變，政策過程和政策形式應(yīng)向“權(quán)威化”轉(zhuǎn)變，運營主體應(yīng)向政府與民間相結(jié)合的方向轉(zhuǎn)變。 </p><p>　　關(guān)鍵詞： 包容性增長；扭曲發(fā)展；發(fā)展型社會福利政策；中國社會福利政策轉(zhuǎn)型 </p><p>　　中圖分類號：C 916 文獻標識碼：A 文章編號：1671623X（2013）01004805 &l

3、t;/p><p>　　21世紀以來，我國經(jīng)濟社會發(fā)展逐漸進入一個瓶頸期。特別是社會利益集團分化加劇、貧富分化擴大等不穩(wěn)定因素增多，再加上“城鄉(xiāng)二元分化”導(dǎo)致的非收入性公共教育、衛(wèi)生醫(yī)療等社會福利差距也在不斷擴大，使得本應(yīng)成為“社會穩(wěn)定器”的社會福利政策發(fā)揮的作用也十分有限。為應(yīng)對這一問題，2009年和2010年胡錦濤主席先后兩次在亞太經(jīng)濟與合作組織的相關(guān)會議上提出“包容性增長”的政策理念，指出：“實現(xiàn)包容性增長，根本

4、目的是讓經(jīng)濟全球化和經(jīng)濟發(fā)展成果惠及所有國家和地區(qū)、惠及所有人群……堅持社會公平正義，著力促進人人平等獲得發(fā)展機會，不斷消除人民參與經(jīng)濟發(fā)展、分享經(jīng)濟發(fā)展成果方面的障礙；堅持以人為本，著力保障和改善民生，努力做到發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享?！盵1]可以說，“包容性增長”這一政策理念試圖統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展，在經(jīng)濟發(fā)展的同時推動社會福利的增長，實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展的平衡。因此，從其提出就成為理論界討論的熱門話題之一，這勢必深刻

5、影響中國未來的社會福利政策發(fā)展取向。 </p><p>　　一、“包容性增長”社會福利 </p><p>　　政策理念的提出 眾所周知，亞洲開發(fā)銀行針對發(fā)展中國家廣泛存在“扭曲性發(fā)展”（即經(jīng)濟增長與貧困擴大并存的“有增長無發(fā)展”）的社會現(xiàn)實，于2007年首次提出了“包容性增長”（Inclusive growth）一詞。國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院副院長馬曉河認為，“‘包容性增長’首先應(yīng)該是和諧

6、增長、科學(xué)增長；其次是對低收入人群有利；第三應(yīng)該有利于社會發(fā)展、公共服務(wù)和精神文明建設(shè)的增長。”[2]可見，“包容性增長”理念是反映長期以來發(fā)展中國家在經(jīng)濟快速發(fā)展與長期貧困現(xiàn)象并存的矛盾日益突出的現(xiàn)實，重新反思現(xiàn)有的經(jīng)濟增長模式，而提出來的一個經(jīng)濟社會發(fā)展理論。其理論內(nèi)核在于把發(fā)展中國家“如何發(fā)揮‘比較優(yōu)勢’和‘后發(fā)優(yōu)勢’實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展”與“全面公平地分享經(jīng)濟發(fā)展成果”的兩大目標有機結(jié)合起來。 </p><p>

7、　　從歷史上看，我們都可以看到“包容性增長”對于發(fā)展中國家而言，是為了促進經(jīng)濟社會的均衡發(fā)展，擺脫“拉美陷阱”式的扭曲發(fā)展的泥潭[3]而提出的一種新型發(fā)展戰(zhàn)略?！鞍菪栽鲩L”雖然也關(guān)注那些被經(jīng)濟發(fā)展忽視的社會群體（城市和鄉(xiāng)村貧民、弱勢婦女兒童、殘疾人等），但其對社會福利的關(guān)注不再拘泥于社會慈善和社會治療，而是主張采取一種更加宏觀的視角聚焦于社區(qū)、地區(qū)和全社會，強調(diào)以促進所有人的福利和地區(qū)間福利平衡的方式滿足全社會的福利需求?！鞍菪栽鲩L

8、”政策理念認為，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展的有機統(tǒng)一，在保持經(jīng)濟發(fā)展的同時，還要以促進公平分配和社會投資的方式推動社會發(fā)展（尤其是“益貧式”發(fā)展），才可能實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展的良性互動。這一內(nèi)容與社會政策領(lǐng)域中的“發(fā)展型社會政策”理念是高度吻合的。著名社會政策學(xué)者米奇利在《社會發(fā)展——社會福利視角下的發(fā)展觀》、安米尼·哈爾、詹姆斯·梅志里在《發(fā)展型社會政策》等著作中比較系統(tǒng)地闡述了“發(fā)展型社會政策”理論，指出發(fā)展型社會政策與

9、此前社會政策最大的不同，就是它在實現(xiàn)“再分配公平”的基礎(chǔ)上，并不拘泥于對再分配的關(guān)注，以強調(diào)實現(xiàn)消除阻礙公民個人發(fā)展的制度性因素，營造有助于公民</p><p>　　綜上所述，發(fā)展型社會政策與“包容性增長”理念是相符合的。其聚焦宏觀和全民、將社會政策與經(jīng)濟發(fā)展融合，博采眾家之長，因而成為與當今經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)的、最具包容性的社會政策理論。因此，“包容性增長”一提出就引發(fā)了我國理論界對我國改革開放以來經(jīng)濟社會發(fā)展

10、現(xiàn)實的反思，尤其是其內(nèi)部包含的社會福利理念對我國社會福利政策研究產(chǎn)生了重大影響。因此，在“包容性增長”理論前提下，更需要根據(jù)我國國情的新變化，分析我國社會福利政策的轉(zhuǎn)型需求。 </p><p>　　二、“包容性增長”理念下我國社會 </p><p>　　福利政策的轉(zhuǎn)型必要性 在20世紀70—80年代以來，為了集中一切“人、財、物”力為經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)，我國依托城市單位體制和農(nóng)村人民公社體制確立

11、了廣覆蓋的、漸進性的、城鄉(xiāng)有別的、以“補缺”為主要目標的社會福利政策體系。其所奉行的狹窄的、目標定位式的干預(yù)方式，包括諸如社會基金的安全網(wǎng)機制，成為一種風靡一時的短期策略，以應(yīng)對經(jīng)濟和社會結(jié)構(gòu)調(diào)整引起的貧困。但過低的福利保障水平和城鄉(xiāng)割裂的保障體制，必然難以滿足隨著經(jīng)濟發(fā)展而日益高漲的社會福利需求，進而帶來一系列“發(fā)展中的問題”。僅以人均收入為例，1985—2011年間，城鄉(xiāng)之間的人均收入比例已經(jīng)由19∶ 1，上升到344∶ 1（詳見圖

12、1）[4]，城鄉(xiāng)二元分化導(dǎo)致的收入差距擴大又導(dǎo)致了人們在接受基本公共服務(wù)方面機會的不平等，而這樣的機會不平等進一步導(dǎo)致收入不平等。隨著我國經(jīng)濟社會的進步與發(fā)展，在我國社會福利領(lǐng)域出現(xiàn)了轉(zhuǎn)變社會福利政策的迫切需求。 　　圖1 2001—2011年我國城鄉(xiāng)居民人均可支配/純收入圖（元） </p><p>　?。ㄒ唬┥鐣＠吣繕松系霓D(zhuǎn)變 </p><p>　　長期以來，我國社會福利政策的目

13、標長期停留在保障“社會穩(wěn)定、經(jīng)濟效率和有限再分配”之上。采取審慎和漸進的社會福利政策設(shè)計，可以有效地降低社會福利改革的風險。但由于社會福利政策對短期政策目標的高度重視，使得我國既沒有權(quán)威性的社會福利立法，也沒有統(tǒng)一的、長遠的社會福利規(guī)劃和權(quán)威的社會福利管理機構(gòu)。缺乏綜合性和權(quán)威性的《社會福利法》，無法提出凝聚人心的政策愿景，也難以得到廣大民眾的理解與支持，難免出現(xiàn)“令出多門、相互掣肘”的情況。尤其是隨著全球化和地區(qū)差異導(dǎo)致的社會流動和社

14、會變遷加劇，要求我國社會福利政策目標應(yīng)向 “實現(xiàn)社會公平”等更為長遠的目標轉(zhuǎn)變，這才能從根本上解決我國社會福利政策在政策目標設(shè)計上的偏差。 </p><p>　　（二）社會福利政策作用和需求上的轉(zhuǎn)變 </p><p>　　一方面，我國社會福利政策長期以來不能徹底消除諸如城鄉(xiāng)二元分化、失業(yè)、貧困等社會問題，僅僅是“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”而已，因此，也就更無法有效消除產(chǎn)生這些社會問題的經(jīng)濟和社會

15、根源。另一方面，隨著我國人口老齡化的加劇和民眾權(quán)益意識的覺醒，使得民眾有了越來越多樣化的社會福利剛性需求。我國已經(jīng)無法繼續(xù)以壓低社會福利的方式推動經(jīng)濟發(fā)展了。這也說明我國社會福利政策也要根據(jù)新世紀以來世情和國情的新變化來調(diào)整，向如何消除影響經(jīng)濟社會環(huán)境穩(wěn)定的深層次根源轉(zhuǎn)變，向如何滿足民眾的社會福利需求與提高民眾的受教育水平和工作能力轉(zhuǎn)變，向如何為我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級儲備人力資源轉(zhuǎn)變。 </p><p>　?。ㄈ┥鐣?/p>

16、福利政策實踐上的轉(zhuǎn)變 </p><p>　　長期以來，一方面我國主張主要通過政府福利行政的形式來提供社會福利供給，對非政府民間組織參與社會福利服務(wù)重視不夠，福利服務(wù)供給渠道過于單一。另一方面，我國補缺型社會福利政策側(cè)重于滿足民眾最基本的福利需求，難以應(yīng)對今天我國社會問題和社會矛盾集中爆發(fā)的現(xiàn)實。因此，在對民生問題日益重視的今天，我國的社會福利政策在實踐中，要注意調(diào)動全社會的力量（不僅僅是政府的力量），來滿足民眾越

17、來越高的社會福利需求。 </p><p>　　綜上所述，在2008年世界經(jīng)濟危機和“人口紅利”走向終結(jié)的大背景下，我國也面臨經(jīng)濟增長速度放慢、貧富差距擴大、城鄉(xiāng)二元分化和人口結(jié)構(gòu)性矛盾等經(jīng)濟社會問題，成為嚴重威脅我國經(jīng)濟社會穩(wěn)定的隱患。所以，為了應(yīng)對紛繁復(fù)雜的社會矛盾和變化了的國情，我國的社會福利政策要在政策制定、政策執(zhí)行和政策資源籌措等方面做出必要的轉(zhuǎn)變。 </p><p>　　三、“包

18、容性增長”視角下我國發(fā)展型 </p><p>　　社會福利政策構(gòu)建的對策 面臨2008年經(jīng)濟危機的沖擊，盡管我國依然保持了較高的經(jīng)濟增長速度，但一系列“扭曲發(fā)展”問題在我國應(yīng)對經(jīng)濟危機時充分暴露了出來。因此，我國不論是出于應(yīng)對經(jīng)濟危機的需要，還是協(xié)調(diào)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，都要求用一種新的社會福利政策設(shè)計來應(yīng)對我國社會面臨的發(fā)展問題和反貧困問題。在這樣的背景下，發(fā)展型社會福利政策理論突破了此前我國社會福利政策對“公平

19、與效率問題”、“初次分配與再分配問題”的傳統(tǒng)認識，提出協(xié)調(diào)經(jīng)濟社會發(fā)展與緩解社會問題的新認識和新方案，完全符合“包容性增長”的發(fā)展理念，是實現(xiàn)“包容性增長”的有效途徑。因此，構(gòu)建符合我國國情的發(fā)展型社會福利政策體系成為我國社會福利政策轉(zhuǎn)型的重要方向。 </p><p>　?。ㄒ唬┥鐣＠咧贫ㄇ疤嵊伞肮降窒省毕颉吧鐣顿Y”轉(zhuǎn)變 可以說，我國長期采取的補缺型社會福利政策的初衷，就是對社會公平與經(jīng)濟效率二者之

20、間關(guān)系認識的一個結(jié)果。在保證最基本的社會福利保障的前提下，反對在社會公平領(lǐng)域投入太多的資源以防止影響經(jīng)濟發(fā)展，也就造成了我國長期存在的社會福利服務(wù)種類單一和供應(yīng)不足的情況。時至今日，我國急需產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級調(diào)整，因而對勞動力綜合素質(zhì)的要求也越來越高。也就要求國家一方面加大對教育、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務(wù)方面投入，關(guān)注民眾個人通過良好的教育和醫(yī)療服務(wù)，直接地提高人力資本的積累；另一方面也可以通過全體民眾平等地享受基本公共服務(wù)，并可以以公平競爭

21、方式平等地獲得享受更高層次社會福利服務(wù)（接受高等教育、獲得社會保障等）的機會。 </p><p>　　（二）社會福利政策調(diào)節(jié)的重點領(lǐng)域由“再分配”向“初次分配”轉(zhuǎn)變 長期以來，我國社會福利政策非常關(guān)注的是通過有限再分配手段來實現(xiàn)“社會穩(wěn)定”的政策結(jié)果，“短期性、實物化”的社會救濟傾向明顯。但世界銀行的研究表明，中國個人收入差距的擴大主要發(fā)生在初次分配過程中，如果初次分配的生產(chǎn)領(lǐng)域不能達到實現(xiàn)公平的目標，只是片面追

22、求效率，而倚重再分配解決公平問題，其結(jié)果很可能將會是事與愿違，經(jīng)濟效率和社會公平都喪失了[5]。因此，“包容性增長”的政策理念強調(diào)工作支持和社會投資的重要性，并認為它們可以從源頭上預(yù)防社會矛盾的激化。因此，社會福利政策就應(yīng)該重視如何提高勞動者就業(yè)能力、保障就業(yè)機會的公平和促進工作環(huán)境的改善，以促進民眾的就業(yè)能力，進而可以有效保障弱勢群體能夠獲得一個穩(wěn)定生活狀態(tài)，甚至使其經(jīng)濟社會地位得以提升。同時，社會福利政策強調(diào)以投資于家庭和兒童為重點

23、，包括對貧困家庭、單親家庭以及家庭破裂或家庭暴力的受害者，如婦女和兒童提供幫助或救助等。這些福利措施可以有效提高家庭穩(wěn)定性，使兒童期可以形成穩(wěn)定的心理品質(zhì)、健全的人格和良好的社會適應(yīng)能力，并獲得更好的學(xué)習知識和勞動技能的潛力，以完善基層社會“細胞</p><p>　?。ㄈ┩苿由鐣＠哌^程和政策形式的“權(quán)威化” 長期以來，我國政府主要依據(jù)“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”這一理念來制定社會福利政策。一方面使我國政府的社會福

24、利政策形式多數(shù)是以行政法規(guī)、部門規(guī)章，甚至是暫行辦法、通知和領(lǐng)導(dǎo)講話的面目出現(xiàn)，并長期存在，這使得我國的社會福利政策的權(quán)威性比較差；另一方面，僅有的少數(shù)以立法形式出現(xiàn)的社會福利法規(guī)多分散于《憲法》、《義務(wù)教育法》、《就業(yè)促進法》、《勞動合同法》等不同法律之中，且原則性強、可操作性差。因此，在我國社會福利政策的轉(zhuǎn)變過程中，應(yīng)該在政策制定環(huán)節(jié)，從實現(xiàn)社會公平和反對社會排斥的政策目標出發(fā)，推動中長期社會福利規(guī)劃的制定，尤其是要推動《社會福利法

25、》的制定，以確定社會福利領(lǐng)域的“根本大法”。同時，可以依據(jù)社會福利法規(guī)和社會需求，推動福利行政部門的整合，使得我國社會福利行政體系更加規(guī)范化和更加有效率，可以有效地保障社會福利資源的供給和滿足全體民眾多樣化的社會福利需求。 　　（四）構(gòu)建政府與民間相結(jié)合的福利服務(wù)體系 </p><p>　　國內(nèi)外社會福利政策的執(zhí)行實踐告訴我們，一方面以政府為主導(dǎo)的大規(guī)模福利計劃可以在最大限度上滿足民眾普遍性的基本福利需求，但難

26、以滿足民眾多樣化和個別化的福利需求，加之難以消除的社會行政效率低下和福利資源的浪費，使得單純的政府社會福利計劃受到詬?。涣硪环矫?，民間力量雖然可以滿足民眾多樣化、多層次的福利服務(wù)需求，但它們?nèi)狈ψ銐虻母＠Y源和服務(wù)能力，難以滿足規(guī)模較大的福利項目。[6]因此，我國社會福利服務(wù)中，既要發(fā)揮政府作為社會福利資源的主要籌措者和基本公共服務(wù)的主要供應(yīng)者的法定責任與能力，也要發(fā)揮廣大民間組織滿足個性化、多層次社會福利服務(wù)的能力?？梢愿嗟厥褂谩罢?/p>

27、府購買社會福利服務(wù)”的市場化運作形式，實現(xiàn)政府掌握的福利資源與民間組織福利服務(wù)能力的有效結(jié)合。 </p><p>　　綜上所述，在“包容性增長”政策理念之下，我國的社會福利政策設(shè)計必須要注意避免兩個傾向，一個傾向是只顧高速度的經(jīng)濟增長而忽略了增長成果的共享，另一個傾向是過度依賴再分配手段實現(xiàn)社會公平。因此，在我國既要借助經(jīng)濟增長創(chuàng)造大量的就業(yè)與發(fā)展機會的方式，在初次分配中實現(xiàn)公平分享；還要以實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化

28、和機會平等的方式，實現(xiàn)全體民眾可以公平地參與經(jīng)濟社會生活，實現(xiàn)公民個人的可持續(xù)發(fā)展。 </p><p>　　[1]胡錦濤.深化交流合作實現(xiàn)包容性增長——在第五屆亞太經(jīng)合組織人力資源開發(fā)部長級會議上的致辭 [EB/OL]. （2010-09-16）.http：∥theory.people.com.cn/GB/12749262.html. </p><p>　　[2]王紅茹.什么是“包容性增長

29、”[J].中國經(jīng)濟周刊，2010（38）：39. </p><p>　　[3]米奇利.社會發(fā)展——社會福利視角下的發(fā)展觀[M].苗正民，譯.上海：格致出版社，2009：4. </p><p>　　[4]國家統(tǒng)計局.中華人民共和國2011年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報[EB/OL].（2012-02-22）.http：∥www.stats.gov.cn/tjgb/ndtjgb/qgndtjgb

30、/t20120222_402786440.htm. </p><p>　　[5]周曉焱，張建華.包容性增長視角下的中國發(fā)展型社會福利政策論析[J].西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2011（6）：114. </p><p>　　[6]安東尼·哈爾，詹姆斯·梅志里.發(fā)展型社會政策[M].羅敏，譯.北京：社會科學(xué)文獻出版社，2006：17. </p><