城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的農(nóng)村基層政權(quán)現(xiàn)實(shí)景觀與空間拓展

1、<p>　　城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的農(nóng)村基層政權(quán)：現(xiàn)實(shí)景觀與空間拓展</p><p>　　摘要：作為具有鮮明國家導(dǎo)向的發(fā)展戰(zhàn)略，“城鄉(xiāng)一體化”離不開政府的積極推動(dòng)和合理引導(dǎo)，尤其是對(duì)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程產(chǎn)生直接影響的農(nóng)村基層政權(quán)的作用更加顯見。然而，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，鐘擺式的舉棋不定、失衡的權(quán)力結(jié)構(gòu)、懸浮型的政社關(guān)系和失落的公信力客觀上顯現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中農(nóng)村基層政權(quán)的焦灼狀態(tài)。從深層次看，這種焦灼狀態(tài)同農(nóng)村基層政權(quán)所要

2、承擔(dān)的招商引資、征地拆遷和信訪維穩(wěn)等“中心工作”直接相關(guān)。在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，農(nóng)村基層政權(quán)還面臨著到底該成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)者抑或是公共服務(wù)者的焦慮。從基層政權(quán)應(yīng)然狀態(tài)看，拓展其發(fā)展空間尚需從調(diào)整優(yōu)化其基本職能、切實(shí)提升公信力、建立基層分權(quán)的行政體制、創(chuàng)新基層民主管理制度等層面入手。 </p><p>　　關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)一體化；農(nóng)村基層政權(quán)；公信力 </p><p>　　中圖分類號(hào)：D6文獻(xiàn)標(biāo)

3、識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008-7168（2013）05-0028-08 </p><p>　　21世紀(jì)初，為鞏固已經(jīng)實(shí)現(xiàn)的“小康”目標(biāo)，進(jìn)一步打破二元分割的城鄉(xiāng)發(fā)展格局，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，“城鄉(xiāng)一體化”成為人們的希冀和新的發(fā)展政策。作為具有鮮明的國家導(dǎo)向發(fā)展戰(zhàn)略，“城鄉(xiāng)一體化”自然離不開政府的積極推動(dòng)和合理引導(dǎo)，尤其是對(duì)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程產(chǎn)生直接影響的農(nóng)村基層政權(quán)的作用更加顯見。在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，農(nóng)村基層政權(quán)在推進(jìn)城

4、鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、資源要素配置、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局、社會(huì)管理和公共服務(wù)等方面發(fā)揮著越來越重要的作用。 </p><p>　　對(duì)于城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的農(nóng)村基層政權(quán)，當(dāng)前研究者給予了積極關(guān)注。既有對(duì)基層政權(quán)角色的探討，也有對(duì)基層政權(quán)的行為研究，還有對(duì)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中農(nóng)村基層政權(quán)何以獨(dú)立地實(shí)現(xiàn)和行使其意志與決策展開了細(xì)致素描?？傮w上看，這些研究對(duì)于人們更好地認(rèn)識(shí)農(nóng)村基層政權(quán)提供了獨(dú)特的思考視角，也具有相當(dāng)?shù)膯l(fā)意義。但是，

5、作為城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的直接推動(dòng)者乃至受益者，農(nóng)村基層政權(quán)在這一進(jìn)程中的現(xiàn)實(shí)作為、運(yùn)作狀態(tài)、窘迫境地及其拓展空間，更應(yīng)受到關(guān)注和重視。這些因素共同構(gòu)成了透視城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中農(nóng)村基層政權(quán)客觀面貌和運(yùn)作機(jī)制的重要議題。 </p><p>　　基于中國區(qū)域發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀，東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程具有標(biāo)桿意義和風(fēng)向標(biāo)的價(jià)值，因此，以東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)為主要素材來檢視城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的農(nóng)村基層政權(quán)具有“管中窺豹”的意義

6、?；诖耍疚倪\(yùn)用筆者近兩年來在江蘇、浙江、上海三地的實(shí)證調(diào)查所獲的基本素材，對(duì)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的農(nóng)村基層政權(quán)進(jìn)行解剖。從案例主題看，這些素材的呈現(xiàn)并不是對(duì)具體內(nèi)容的研究，而是圍繞城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中農(nóng)村基層政權(quán)的現(xiàn)實(shí)景觀這一主題而展開，藉此展現(xiàn)和分析其基本面貌。 </p><p>　　一、焦灼中的農(nóng)村基層政權(quán)：運(yùn)作狀態(tài) </p><p>　　隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的深入推進(jìn)，各種資源和發(fā)展要素逐

7、步被激活并開始實(shí)現(xiàn)在城鄉(xiāng)空間范圍的交流、傳遞與融合。作為推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化改革重要一極的農(nóng)村基層政權(quán)，應(yīng)充分發(fā)揮介于城市與鄉(xiāng)村之間的優(yōu)勢地位并以此為抓手積極作為，實(shí)現(xiàn)城市與農(nóng)村的融合發(fā)展。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的農(nóng)村基層政權(quán)并沒有預(yù)期中的規(guī)范、有序和有效，而是處于一種焦灼狀態(tài)。 </p><p>　?。ㄒ唬╃姅[式的舉棋不定 </p><p>　　“鐘擺”本是一個(gè)物理學(xué)概念。在不受外力影

8、響的情況下，鐘擺會(huì)處于中間的靜止?fàn)顟B(tài)，一旦受到外力的影響，它就會(huì)左右擺動(dòng)不停。這種擺動(dòng)始終圍繞著一個(gè)中心在一定范圍內(nèi)做有規(guī)律的運(yùn)動(dòng)。農(nóng)村基層政權(quán)處于國家行政系統(tǒng)的“末梢”，是連接國家與群眾的橋梁與紐帶，國家在農(nóng)村的各種政策和管理職能都要借助于基層政權(quán)來貫徹落實(shí)。但是，“由于國家在農(nóng)村基層政權(quán)的制度改革和現(xiàn)實(shí)發(fā)展軌跡中，農(nóng)村基層政權(quán)原先擁有的各項(xiàng)權(quán)力以及其較大的自主空間被壓縮，財(cái)權(quán)、人事權(quán)等關(guān)鍵性權(quán)力被上收，責(zé)任卻相應(yīng)地被留置。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基

9、層政權(quán)來說，其責(zé)任不但一直沒有減少，甚至還可能由于目標(biāo)責(zé)任制與一票否決制的實(shí)行而加重了”[1]。在這種情況下，既要完成上級(jí)下達(dá)的任務(wù)并滿足民眾的利益訴求，又不得不遭遇資源不足的困境和權(quán)力與責(zé)任不匹配的矛盾，因而農(nóng)村基層政權(quán)只能在上級(jí)壓力和民眾要求的夾縫中左右搖擺。 </p><p>　　作為一級(jí)政府機(jī)構(gòu)，面對(duì)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，農(nóng)村基層政權(quán)雖然具有較強(qiáng)的主動(dòng)性，但由于缺乏相應(yīng)的資源配置能力而不得不依賴于上級(jí)政府，很多

10、時(shí)候需要將大量的時(shí)間和精力投入到上級(jí)政府下達(dá)的考核任務(wù)之中。然而，農(nóng)村基層政權(quán)根植于農(nóng)村社區(qū)，直接面對(duì)的是廣大的農(nóng)民群眾，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員本身更多地來源于農(nóng)村社會(huì)，其工作性質(zhì)更多的與“農(nóng)”相關(guān)，因此，農(nóng)村基層政權(quán)與農(nóng)村、農(nóng)民有著說不清、道不明的情結(jié)。這樣一來，農(nóng)村基層政權(quán)陷入了一種鐘擺式的舉棋不定之中：是義無反顧地落實(shí)上級(jí)政府的考核任務(wù)，還是直接回應(yīng)農(nóng)民的利益訴求？從理論上講，完成落實(shí)上級(jí)政府下達(dá)的考核任務(wù)和回應(yīng)農(nóng)民的利益訴求，應(yīng)該具有同一

11、性，但實(shí)際情況遠(yuǎn)非如此簡單?！拔覀儸F(xiàn)在做的很多工作，有時(shí)候就是左右不討好，上下不得好。沒按照上級(jí)的要求做，我們考核就過不了，按照上級(jí)考核做，農(nóng)民又說我們瞎折騰，他們不支持我們的工作。所以，我們里外都不是，就像一個(gè)鐘擺一樣，左右搖擺，不知道到底哪些該干，哪些不該干?！边@是江蘇揚(yáng)州市某位鎮(zhèn)黨委書記的無奈感概。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，確實(shí)如此，那些回應(yīng)農(nóng)民利益訴求的政策能夠很好地得到農(nóng)民的理解與支持，如一些支農(nóng)、惠農(nóng)政策等；而有些政策的貫徹落實(shí)遭遇<

12、/p><p>　　（二）失衡的權(quán)力結(jié)構(gòu) </p><p>　　按照憲法和地方組織法的規(guī)定，在基層政權(quán)體系內(nèi)主要存在人大、黨委與政府三大行動(dòng)主體，它們共同構(gòu)成推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的積極力量和能動(dòng)角色。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于三者關(guān)系不順而導(dǎo)致的權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡，使得農(nóng)村基層政權(quán)在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的積極作用難以有效發(fā)揮。 </p><p>　　比較突出的現(xiàn)實(shí)狀況是，相當(dāng)多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委權(quán)力被過

13、度“強(qiáng)化”卻缺乏應(yīng)有的問責(zé)機(jī)制，一些農(nóng)村基層政權(quán)被“硬化”卻有粗暴行為之嫌，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大被“軟化”而幾乎淪為擺設(shè)。作為執(zhí)政黨在基層的代表，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委無疑在基層政權(quán)體系中居于權(quán)力核心地位，肩負(fù)有“討論決定本鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展中的重大問題”和“領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機(jī)關(guān)和群眾組織、支持和保證這些機(jī)關(guān)和組織依照國家法律法規(guī)及各自章程充分行使職權(quán)”等職責(zé)。然而，也正是這種核心地位，使得一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委具有“無限”的權(quán)力，卻無需承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，“個(gè)人拍板，集

14、體擔(dān)責(zé)”的滑稽決策機(jī)制在很多地方似乎常見。浙江省紹興市某工業(yè)重鎮(zhèn)就遭遇過這種局面。2012年6月，鎮(zhèn)黨委書記召開會(huì)議，在班子其他成員均不持贊同意見的情況下，毅然決定引進(jìn)一重點(diǎn)項(xiàng)目作為新一輪城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)，后來由于投資商資金鏈短缺，終導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)飽受重大損失。但是最終對(duì)這一損失承擔(dān)責(zé)任的是“鎮(zhèn)黨委”。農(nóng)村基層政權(quán)在整個(gè)行政序列中處于基礎(chǔ)性地位，它權(quán)力殷實(shí)、功能最多，但由于行政慣性的巨大作用，使得它幾乎成了一個(gè)無所不能的“利維坦”，諸多

15、粗暴行為因之而起。面對(duì)農(nóng)村基層政權(quán)的粗暴行為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委理應(yīng)予以積極糾偏，但</p><p>　?。ㄈ腋⌒偷恼珀P(guān)系 </p><p>　　傳統(tǒng)意義上的農(nóng)村基層政權(quán)根植于農(nóng)村社會(huì)，依靠汲取農(nóng)村社會(huì)資源而存在，與農(nóng)村、農(nóng)民有著天然的聯(lián)系。而且從理論上講，城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程將有助于實(shí)現(xiàn)基層政權(quán)與農(nóng)民的雙贏和互惠互利，但囿于農(nóng)村基層政權(quán)在理解和“翻譯”中央“城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略”這一重要舉措的過程中

16、出現(xiàn)了偏差，將城鄉(xiāng)一體化片面地理解為城鎮(zhèn)化，而城鎮(zhèn)化又被斷章取義地認(rèn)為是招商引資和修建高樓大廈等顯性的物質(zhì)景觀，而很少去關(guān)注農(nóng)民的感知和體認(rèn)。 </p><p>　　一旦農(nóng)村基層政權(quán)將主要精力放置于招商引資和修建高樓大廈等工作上，它投入到建構(gòu)與農(nóng)民良性的互動(dòng)關(guān)系上的時(shí)間和精力自然就會(huì)減少。由此帶來的后果是農(nóng)村基層政權(quán)與農(nóng)民的聯(lián)系日益松散，成為一個(gè)“懸浮”于農(nóng)村社會(huì)之上的政府組織①。在調(diào)研中，一些基層干部形象地將城

17、鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中基層政權(quán)與農(nóng)民的關(guān)系比喻為夫妻關(guān)系。之前，基層政權(quán)與農(nóng)民經(jīng)常打在一起，正如夫妻經(jīng)常吵嘴鬧些矛盾；然而，城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中基層政權(quán)與村民之間變得更加微妙了，就好比夫妻之間不再講話。夫妻之間不講話并不是關(guān)系更好了，而是二者之間變得彼此認(rèn)識(shí)而不是“熟知”，基層政權(quán)與農(nóng)民之間出現(xiàn)了一種可怕的懸浮關(guān)系。 </p><p>　　農(nóng)村基層政權(quán)與農(nóng)民之間的疏遠(yuǎn)關(guān)系有著其內(nèi)在的生成路徑，這主要是由于在城鄉(xiāng)一體化背景下，

18、現(xiàn)行的行政管理體制和財(cái)稅體制沒有得到根本性改變，從而內(nèi)在地決定了基層政權(quán)仍作為“牟利型政權(quán)”角色繼續(xù)存在。所以，基層政權(quán)將大量的精力投向了于己有利的工作上，隨之一種“選擇性治理”開始顯現(xiàn)。而面對(duì)農(nóng)民利益訴求，基本上采取“睜一只眼閉一只眼”的態(tài)度，只要農(nóng)民不鬧事，就不會(huì)花時(shí)間和精力去認(rèn)真對(duì)待。基于這種“不出事邏輯”，基層政權(quán)對(duì)農(nóng)村社會(huì)事務(wù)管理采取消極行政，由此也導(dǎo)致干群“魚水關(guān)系”變成了“油水關(guān)系”。 </p><p&

19、gt;　?。ㄋ模┦涞恼帕?</p><p>　　懸浮型的政社關(guān)系不僅難以產(chǎn)生城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展合力，而且會(huì)直接帶來政府公信力的下降。“農(nóng)村基層政權(quán)公信力是基層政權(quán)獲得社會(huì)公眾普遍信任、支持和認(rèn)同的一種能力，其本質(zhì)上是公眾對(duì)基層公共權(quán)力合法性的一種政治認(rèn)同，是基層公共機(jī)構(gòu)自身權(quán)威和影響力外在投射的結(jié)果?！盵2] </p><p>　　據(jù)華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院“百村十年觀察”項(xiàng)目組2

20、009年～2010年對(duì)政府公信力連續(xù)調(diào)查顯示，村民對(duì)中央政府、縣級(jí)政府、鄉(xiāng)級(jí)政府、村干部的信任比分別為70.6%、10.3%、6%、131%②。2011年，筆者在蘇、滬、浙三省（市）做的問卷調(diào)查顯示，面對(duì)基層政權(quán)極力推動(dòng)的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略，農(nóng)民給予的支持和信任度并不高，536%的受訪者不相信基層政權(quán)所推動(dòng)的這一舉措會(huì)帶來積極的效果，因而，也不愿意給其提供支持。“現(xiàn)在他們（鎮(zhèn)政府）很難以讓人相信了，美其名曰是推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展，但都是為了個(gè)人

21、政績，最終弄不好還要我們來買單，嘗苦果。”這是2011年筆者在上海金山調(diào)研期間聽得最多的一句解釋。 </p><p>　　那么，又是什么原因?qū)е逻@種情況產(chǎn)生呢？可以通過基層政權(quán)的治理邏輯和行為動(dòng)機(jī)來理解農(nóng)村基層政權(quán)公信力的弱化與流失。如前所述，當(dāng)前的行政體制是一種壓力型體制，上級(jí)政府制定各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，并將這些目標(biāo)具體量化并以任務(wù)的形式派發(fā)給下級(jí)政府，為確保政策的統(tǒng)一性和目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)，這些具體量化的指標(biāo)往

22、往就成為評(píng)價(jià)和考核下級(jí)政府及其官員職務(wù)升遷的主要依據(jù)。所以，迫于壓力，基層政權(quán)不得不疲于應(yīng)付。前不久，《人民日?qǐng)?bào)》做了一次大型問卷調(diào)查，再次證實(shí)了壓力型體制下的基層窘態(tài)：87%的基層干部認(rèn)為當(dāng)前基層工作中存在的最大問題是“考核名目眾多，工作壓力大，目標(biāo)很難完成”，排在第二位和第三位的分別為“工作任務(wù)繁重，但是經(jīng)常費(fèi)力不討好，得不到群眾理解和支持”（84.33%）、“上級(jí)檢查過多過濫，疲于應(yīng)付”（77.67%）。當(dāng)基層干部疲于奔命地應(yīng)付上

23、級(jí)考核任務(wù)時(shí)，就自然而然地難以推動(dòng)工作創(chuàng)新。一旦工作缺乏創(chuàng)新，難免會(huì)影響群眾對(duì)基層干部的正確判斷，以至于一些群眾喪失對(duì)基層政權(quán)的信任，認(rèn)為基層干部多是“萬金油”、“百事通”，乃至“出氣筒”。 </p><p>　　與此同時(shí)，由于城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略的實(shí)施和國家惠農(nóng)政策的落實(shí)，大量的資金、項(xiàng)目、扶持政策等紛紛向農(nóng)村集聚。在自利性和擴(kuò)張性的雙重促動(dòng)下，基層政權(quán)的自利行為會(huì)如何極大地膨脹。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，為爭取到更多的資金和扶持政

24、策，向上跑錢、拉關(guān)系便成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的主要工作，而這又容易導(dǎo)致侵犯民眾利益行為的發(fā)生。一旦基層政權(quán)的逐利行為過于彰顯，而無心無力關(guān)注農(nóng)民利益，自然會(huì)喪失農(nóng)民對(duì)它的信任和支持。 </p><p>　　二、實(shí)然中的農(nóng)村基層政權(quán)：“中心工作” </p><p>　　鐘擺式的舉棋不定、失衡的權(quán)力結(jié)構(gòu)、懸浮型的政社關(guān)系和失落的政府公信力客觀上顯現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中農(nóng)村基層政權(quán)的焦灼狀態(tài)。從深層次上看，

25、之所以出現(xiàn)焦灼狀態(tài)，同農(nóng)村基層政權(quán)所承擔(dān)的“中心工作”不無關(guān)聯(lián)。 </p><p><b>　?。ㄒ唬┱猩桃Y </b></p><p>　　沒有經(jīng)濟(jì)效率就沒有城鄉(xiāng)一體化。這是調(diào)研期間諸多基層干部的感慨之詞。從基礎(chǔ)性條件看，城鄉(xiāng)一體化的有序推進(jìn)確實(shí)同經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效直接相關(guān)。在很多地方，是否修建了寬闊的柏油馬路、是否有鱗次櫛比的高樓、是否有引進(jìn)的工廠企業(yè)，均被看作是檢驗(yàn)城

26、鄉(xiāng)一體化發(fā)展績效的重要指標(biāo)，也成為衡量基層干部政績的主要參數(shù)。因而，能否富有成效地開展招商引資成為農(nóng)村基層政權(quán)在推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過程中的出發(fā)點(diǎn)，招商引資工作隨之成為農(nóng)村基層政權(quán)的重要工作。 </p><p>　　招商引資的工作之所以成為基層政權(quán)的中心工作之一，并不是簡單地源于其利益沖動(dòng)。從深層次看，在招商引資上，上級(jí)政府、地方政府和當(dāng)?shù)毓娙咧g實(shí)現(xiàn)了利益聚合。“在對(duì)于上級(jí)政府來說，保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長是國家戰(zhàn)略

27、、政治任務(wù)；對(duì)于地方政府來說，只有實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長，才能在與其他地方競爭中保持領(lǐng)先優(yōu)勢；對(duì)于當(dāng)?shù)毓妬碚f，保持經(jīng)濟(jì)增長與他們的就業(yè)和生活水平的改善有著直接關(guān)系。因此，經(jīng)濟(jì)增長成為了一種社會(huì)共識(shí)?！盵3]而要保證經(jīng)濟(jì)增長，至關(guān)重要的就在于招商引資。 　　2011年2月，江蘇省宿遷市某區(qū)政府，為保額完成年度招商引資任務(wù)，給全區(qū)三十多個(gè)直屬單位和15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）下發(fā)了年度“招商引資考核任務(wù)書”。這份任務(wù)書對(duì)招商引資的基本數(shù)量和工作要求及具體的

28、獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)都作了詳細(xì)說明。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，連區(qū)檔案館這樣的單位都分配了60萬的招商引資任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的任務(wù)自然更多。其實(shí)，像這種情況非常普遍，“項(xiàng)目為王”、“目標(biāo)考核”既成為基層政權(quán)日常工作的邏輯起點(diǎn)，也構(gòu)成其目標(biāo)歸宿。在有些地方，“一切為了客商，為了一切客商，為了客商的一切”甚至成為基層政權(quán)的工作口號(hào)。 </p><p>　　招商引資對(duì)于城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的推動(dòng)作用直觀、凸顯，并構(gòu)成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，但是，正如個(gè)

29、體的精力終究有限，當(dāng)農(nóng)村基層政權(quán)把大量的人力、物力、財(cái)力和精力投入到招商引資上，那么投入到諸如民生建設(shè)、基層社會(huì)管理等其他議題上的精力自然隨之受影響。這也是很多農(nóng)民對(duì)農(nóng)村基層政權(quán)過于青睞客商而難以回應(yīng)其訴求的不解之處。然而，只要“一票否決制”和城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展壓力猶在，農(nóng)村基層政權(quán)幾乎難以擺脫招商引資的“誘惑”和“無奈”。 </p><p><b>　?。ǘ┱鞯夭疬w </b></p&

30、gt;<p>　　當(dāng)招商引資被擺上農(nóng)村基層政權(quán)工作案頭的時(shí)候，其他附帶性的問題就不得不考慮。比如，客商引進(jìn)后如何給其提供土地、建設(shè)廠房，土地置換出來后又如何安置農(nóng)民，就是其中最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。由此就衍生出了城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中農(nóng)村基層政權(quán)的另一個(gè)中心工作——征地拆遷。 </p><p>　　“農(nóng)村征地拆遷是伴隨我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城市化推進(jìn)而來的重要社會(huì)現(xiàn)象，它涉及農(nóng)用地的征收征用與土地增值收益再分配的博弈

31、問題?！盵4]也就是說，征地拆遷不是一個(gè)孤立的問題，它涉及與其相關(guān)聯(lián)的資源選擇和分配問題。征地拆遷的紛繁復(fù)雜遠(yuǎn)非人們的簡單想象所能及?！罢鞯夭疬w并不是一件簡單的事情。它涉及項(xiàng)目選址、規(guī)劃和更讓人頭疼的拆遷安置。稍有不慎，將會(huì)滿盤皆輸。在項(xiàng)目選址環(huán)節(jié)，我們要跟農(nóng)民做工作，告訴他們?yōu)槭裁匆x擇這塊土地，而不選擇其他地塊。以前是農(nóng)民不愿意自己的土地被選上，現(xiàn)在是爭先恐后地要被選上。選不上他的地塊，他會(huì)跟你鬧的。地塊選好后，如何建房子也是費(fèi)腦筋

32、的，你給的設(shè)計(jì)方案他不喜歡，他自己選擇的方案又不符合上面的要求，弄得我們里外難做人。更麻煩的是，建房子需要一個(gè)過程，順利的話，安置500戶的房子也要兩年多時(shí)間。如果碰上天氣不好，時(shí)間更長，但是到期了，沒交房，農(nóng)民又會(huì)說我們不遵守信用。當(dāng)然，話又說回來，他們的房子拆了以后，一家人擠在一個(gè)很小的棚戶里，確實(shí)難受。但是我們也沒辦法啊，上面是這樣要求的，先拆遷再建設(shè)再安置?！闭憬〗鹑A市一位副鎮(zhèn)長的這個(gè)解釋應(yīng)該是對(duì)征地拆遷緣何成為農(nóng)村基層政權(quán)的

33、中心</p><p><b>　?。ㄈ┬旁L維穩(wěn) </b></p><p>　　招商引資和征地拆遷自然不是水到渠成、順理成章的事情，期間夾雜著紛繁復(fù)雜的因素，比如，如何“擺平、搞定”相關(guān)的人和事。也正因?yàn)槿绱耍r(nóng)村基層政權(quán)自然無法回避“信訪維穩(wěn)”這一艱巨任務(wù)。然而，吊詭的是，本來可以成為官民互通之重要橋梁和紐帶的信訪，并沒有發(fā)揮其應(yīng)有的積極作用，一種信訪亂象③開始在城

34、鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中顯現(xiàn)。其中最為突出的是，“不合理上訪大量增加。眾多調(diào)查研究表明，在當(dāng)前的信訪治理實(shí)踐中，不合理上訪者數(shù)量比以前大大增加了。一些上訪者利用政府的軟肋，向政府部門提出種種過高的、不合理的要求”[5]。這種情況在東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)尤為突出。 </p><p>　　然而，“信訪是由法律法規(guī)予以保障的公民權(quán)利。特別是，在當(dāng)前中央強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的背景下，作為加強(qiáng)群眾工作、協(xié)調(diào)利益、化解矛盾的信訪制度，更成

35、為重要一環(huán)。因此，中央領(lǐng)導(dǎo)才多次強(qiáng)調(diào)要切實(shí)把信訪工作作為黨的群眾工作的重要組成部分，要帶著對(duì)群眾的深厚感情，更加積極地回應(yīng)群眾提出的合理訴求，更加主動(dòng)地解決好群眾的現(xiàn)實(shí)困難”[6]。因此，在調(diào)研過程中，許多信訪干部無不抱怨信訪工作很難開展。他們反映，一邊是“一票否決制”的信訪考核機(jī)制，一邊是“完不成招商引資任務(wù)就回家”的工作壓力。如果能將招商引資與回應(yīng)農(nóng)民利益訴求有機(jī)融合起來最好，可事實(shí)上并非如此。一些受訪者坦言，為完成招商引資的任務(wù)，

36、推動(dòng)城鎮(zhèn)發(fā)展，未能統(tǒng)籌考慮城鎮(zhèn)建設(shè)與滿足農(nóng)民利益的合理均衡，從而環(huán)境污染、安置不當(dāng)、補(bǔ)償偏低都會(huì)成為農(nóng)民上訪的理由和依據(jù)，但是也出現(xiàn)了一些“上訪專業(yè)戶”，有的基層干部甚至估計(jì)，現(xiàn)在到北京上訪的50%都要求過高、訴求不合理。甚至還有人認(rèn)為80%到北京上訪的均為無理要求。雖然這些粗略的數(shù)據(jù)包含個(gè)人情緒，但是暴露出來的基層信訪維穩(wěn)的壓力不容否認(rèn)。 </p><p>　　在這種背景下，信訪成為基層干部既備感困惑而又無以回

37、避的一項(xiàng)中心工作。這份困惑源于“小鬧小解決、大鬧大解決、不鬧不解決”的信訪思維在基層日漸彌散，從而使得基層干部面臨著一方面闊綽地“花錢買平安”，另一方面又于心糾結(jié)的雙重焦灼心態(tài)。而之所以“無以回避”則既源于農(nóng)民利益訴求的現(xiàn)實(shí)增長，也同基層政權(quán)尚未從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變直接相關(guān)。 </p><p>　　三、農(nóng)村基層政權(quán)的焦慮與困境：經(jīng)濟(jì)建設(shè)抑或公共服務(wù)？ </p><p>　　

38、調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，基層政權(quán)不僅僅是政治實(shí)體，要履行基本的政治性公共服務(wù)職能，而且還因外在壓力和內(nèi)在動(dòng)力要履行經(jīng)濟(jì)實(shí)體的職能。農(nóng)村基層政權(quán)一身兼具“政治實(shí)體”和“經(jīng)濟(jì)實(shí)體”的雙重身份，使它在到底該成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)者抑或是公共服務(wù)者的無奈糾纏。 </p><p>　?。ㄒ唬╇p重身份使基層政權(quán)難以成為公共服務(wù)型政府 </p><p>　　建設(shè)公共服務(wù)型政府一直是農(nóng)村基層政權(quán)的理想目

39、標(biāo)。但是，雙重身份的特質(zhì)使得這個(gè)目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。如前所述，在城鄉(xiāng)一體化過程中，“招商引資”成為基層政權(quán)的中心工作。如果基層政權(quán)的“招商引資”行為是真正運(yùn)用市場手段使然，也無可厚非。然而，現(xiàn)實(shí)并不如此。基層政權(quán)多是依靠其“政治實(shí)體”的身份，制造人為的優(yōu)惠政策，如土地征用優(yōu)惠，稅收優(yōu)待等來吸引客商。這種運(yùn)作機(jī)制的結(jié)果是既嚴(yán)重破壞了公平自由競爭的市場秩序，浪費(fèi)公共資源，而且還會(huì)危害社會(huì)穩(wěn)定，使農(nóng)民能享受的公共服務(wù)漸行遠(yuǎn)去。如蘇北某鎮(zhèn)，2011年

40、4月頗費(fèi)周折地引來一位浙江客商，他的投資能為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┵|(zhì)優(yōu)價(jià)廉的建筑材料。事實(shí)證明，該客商生產(chǎn)的水泥很受當(dāng)?shù)鼐用竦臍g迎。投資開工后的第3個(gè)月，該客商很友好地準(zhǔn)備為其所在的村莊修建一所小學(xué)。然而，就在工程動(dòng)工的第一天，本地其他的水泥廠老板共計(jì)十余人帶著工人前來鬧事。原來，他們并不只是氣憤浙江客商搶走了生意，而且還認(rèn)為，在稅收征繳、土地使用等待遇上，鎮(zhèn)政府對(duì)浙江老板過分關(guān)照，很不公平（在他們眼里，給浙江老板的優(yōu)待完全是鎮(zhèn)政府所為）。由于雙

41、方無法達(dá)成統(tǒng)一意見，導(dǎo)致浙商一走了之。從這個(gè)案例可以看到，雙重身份使得基層政</p><p>　　城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求使得基層政權(quán)要承擔(dān)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的職責(zé)。但是，它對(duì)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的理解有偏差，致使經(jīng)常發(fā)生錯(cuò)位。農(nóng)村基層政權(quán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的職責(zé)主要是優(yōu)化環(huán)境，包括落實(shí)政策的環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)、健康發(fā)展的環(huán)境；維護(hù)和完善農(nóng)村現(xiàn)行體制，包括堅(jiān)持和執(zhí)行黨在農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)政策；按照農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展要求，不斷創(chuàng)新工作思路，以推動(dòng)農(nóng)村生產(chǎn)要素

42、的合理配置。然而，農(nóng)村基層政權(quán)很少真正落實(shí)這些職責(zé)，也沒有真正承擔(dān)矯治市場失靈的責(zé)任。比如，為完成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的任務(wù)，一些農(nóng)村基層政權(quán)愿意充當(dāng)“經(jīng)濟(jì)實(shí)體”，積極引進(jìn)乃至興辦企業(yè)，甚至是不惜血本幫助企業(yè)舉債發(fā)展?？蛇`背市場規(guī)律的行為終究曇花一現(xiàn)，走向失敗。失敗的投資行為不僅給農(nóng)村基層政權(quán)留下了“爛攤子”，而且還給農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定遺留無窮后患。還有不少地方，農(nóng)村基層政權(quán)以“經(jīng)濟(jì)實(shí)體”的身份強(qiáng)勢進(jìn)入競爭性行業(yè)，阻礙本應(yīng)源自市場驅(qū)動(dòng)力的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

43、調(diào)整，同時(shí)又以“政治實(shí)體”的身份搞“地方保護(hù)”，制造“諸侯經(jīng)濟(jì)”，嚴(yán)重干擾市場秩序，致使農(nóng)民利益受損。 </p><p>　　（三）公共服務(wù)是農(nóng)村基層政權(quán)的理想定位 </p><p>　　雙重身份的特質(zhì)使得農(nóng)村基層政權(quán)處于“左右搖擺、上下難調(diào)”的尷尬境地。事實(shí)上，從城鄉(xiāng)一體化發(fā)展所需要的政治生態(tài)環(huán)境看，農(nóng)村基層政權(quán)應(yīng)該代表國家調(diào)控基層社會(huì)秩序，把工作重心放在提供公共服務(wù)上，維護(hù)、發(fā)展良好的

44、社會(huì)秩序，從而為城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程提供和諧的外部環(huán)境。 </p><p>　　什么是公共服務(wù)型政府？用通俗的語言說，就是提供私人或者社會(huì)不愿意提供、沒有能力提供的公共產(chǎn)品的組織。公民把自己的一部分權(quán)力讓渡給政府，通過納稅將政府養(yǎng)起來，政府必須幫公民做一些他們做不了的事情。政府提供多少服務(wù)、怎么提供？要由公民通過投票的方式解決。規(guī)模大小，干得怎么樣，也要通過民主的程序評(píng)定。建立一個(gè)公共服務(wù)型的政府必須具備哪些條件？人們

45、普遍認(rèn)為，政府必須透明、公平、公正、廉潔、高效。但是這些條件歸根到底在于，公共服務(wù)型政府必須是一個(gè)無私的政府，是一個(gè)沒有私人利益的政府。如果一個(gè)政府有私人利益，屬于公器私用，就不是一個(gè)公共型政府。所以，如果沒有一個(gè)有效的機(jī)制控制政府官員牟取私利，就不可能為公眾服務(wù)。 </p><p>　　公共服務(wù)型政府通過發(fā)揮“政治實(shí)體”身份的職責(zé)，完全可以為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供健康、有序的環(huán)境。也就是說，“政治實(shí)體”的身份不是

46、農(nóng)村基層政權(quán)單純履行行政管理的功能，而是通過政治對(duì)經(jīng)濟(jì)的反作用，間接為農(nóng)村發(fā)展提供支撐。 </p><p>　　四、應(yīng)然的農(nóng)村基層政權(quán)：在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中拓展空間 </p><p>　　無論是因鐘擺式的舉棋不定、失衡的權(quán)力結(jié)構(gòu)、懸浮型的政社關(guān)系和失落的政府公信力帶來的焦灼，還是因招商引資、征地拆遷和信訪維穩(wěn)等“中心工作”造成對(duì)到底該承擔(dān)經(jīng)濟(jì)建設(shè)抑或公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)困惑，無不昭示了農(nóng)村基層政權(quán)

47、在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中應(yīng)努力實(shí)現(xiàn)空間拓展。唯有努力拓展自身的發(fā)展空間，才可以應(yīng)對(duì)自身發(fā)展的必然趨向，回應(yīng)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的現(xiàn)實(shí)需求。 </p><p>　?。ㄒ唬┱{(diào)整、優(yōu)化其基本職能是基礎(chǔ) </p><p>　　農(nóng)村基層政權(quán)作為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的組織者和管理者，承擔(dān)著組織、協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的職能。然而，如前所述，面對(duì)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展機(jī)遇和巨大空間，農(nóng)村基層政權(quán)并沒有順勢而為，相反仍然充當(dāng)著

48、經(jīng)濟(jì)建設(shè)主導(dǎo)型政府角色，其公共服務(wù)職能遠(yuǎn)沒有隨之跟進(jìn)。從調(diào)研獲取的素材看，農(nóng)村基層政權(quán)所面臨的角色模糊、職能不清等問題，不僅與建設(shè)公共服務(wù)型政府的時(shí)代潮流相背離，而且還直接地阻滯了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。因而，基層政權(quán)對(duì)自身角色應(yīng)進(jìn)行準(zhǔn)確地定位，將工作的重心轉(zhuǎn)移到社會(huì)管理和公共服務(wù)職能上來，認(rèn)真維護(hù)公共利益，強(qiáng)化公共管理，完善社會(huì)保障，凈化公共環(huán)境，確保公共安全，從而最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)的繁榮與穩(wěn)定?；诖耍腥齻€(gè)層面值得注意。 </p>

49、<p>　　第一，從革新理念入手。思想是行動(dòng)的先導(dǎo)，思維觀念的落后將直接導(dǎo)致行動(dòng)的滯后。面對(duì)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展格局，農(nóng)村基層政權(quán)在定位公共服務(wù)型政府之際，牢固樹立服務(wù)理念，強(qiáng)化服務(wù)功能，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為，合理解決基層政權(quán)職能在社會(huì)管理上的越位、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行上的錯(cuò)位以及公共服務(wù)上的缺位問題。加大制度創(chuàng)新，形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運(yùn)行機(jī)制，構(gòu)建公共服務(wù)型政府。 </p><p

50、>　　第二，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制改革，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政向公共服務(wù)傾斜。從調(diào)研情況來看，為推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，基層政權(quán)的投入并不少，但問題是其投入結(jié)構(gòu)不盡合理——大量的投入流向了行政開支等領(lǐng)域，而真正需要的公共服務(wù)卻捉襟見肘。因此，應(yīng)科學(xué)合理界定基層政權(quán)的事權(quán)和財(cái)權(quán)，按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相一致的原則，進(jìn)一步深化財(cái)政管理體制，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，在一般預(yù)算收入分成比例、財(cái)政收入超收返還、規(guī)費(fèi)和土地出讓金留成等方面向農(nóng)村傾斜，切實(shí)解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供

51、給不足的問題。與此同時(shí)，還要健全和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督機(jī)制，提高財(cái)政資源的使用效率，對(duì)不在預(yù)算內(nèi)的必須經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大通過才能支出，特別是對(duì)農(nóng)村建設(shè)各種項(xiàng)目支出，必須進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，確保資金在陽光下運(yùn)行，充分發(fā)揮財(cái)政支出效益。 </p><p>　　第三，擴(kuò)充公眾參與，提升服務(wù)績效。公眾參與是提升基層政權(quán)服務(wù)績效的重要保障，應(yīng)將農(nóng)民“滿意原則”作為衡量基層政府提供社會(huì)公共服務(wù)績效的重要標(biāo)準(zhǔn)。因此，應(yīng)充分發(fā)動(dòng)基層民眾參與意識(shí)，

52、將公眾參與納入到農(nóng)村公共治理。增強(qiáng)政府信息的公開度和運(yùn)行機(jī)制的透明度，政府績效評(píng)估要確立公眾的主體地位，建立和健全基層民眾有序參與的途徑和機(jī)制，暢通參與渠道，充分利用網(wǎng)絡(luò)時(shí)代參與方式多元化的優(yōu)勢，積極回應(yīng)民眾利益訴求，接受民眾監(jiān)督，從而保證基層政府服務(wù)績效的提高。 </p><p>　?。ǘ┣袑?shí)提升基層政權(quán)公信力是靈魂 </p><p>　　洛克、孟德斯鳩、霍布斯等西方思想家在論述政府權(quán)

53、力來源時(shí)認(rèn)為，人類社會(huì)最初處于一個(gè)雜亂無序的狀態(tài)之中。用霍布斯的話說，就是“人對(duì)人的戰(zhàn)爭狀態(tài)”?？偠灾且环N對(duì)人們生活很不方便的狀態(tài)。于是，人們就想辦法努力告別這種狀態(tài)。經(jīng)過仔細(xì)思考，人們便通過訂立契約，將自己所擁有的部分權(quán)利委托給一個(gè)共同的權(quán)威，由這個(gè)權(quán)威替自己去維護(hù)秩序。這個(gè)權(quán)威就是政府，人們希望這個(gè)共同的權(quán)威來替自己維護(hù)秩序，做人民的“守護(hù)神”。政府權(quán)力產(chǎn)生來源的這種解釋頗富深刻洞見，以至于當(dāng)今世界上，任何一個(gè)國家的政府都努力

54、宣稱其權(quán)力源于人民。既然政府的權(quán)力源于人民的授權(quán)，那么就產(chǎn)生了一種“委托-代理”關(guān)系。人民是政府的委托人，政府是代理人。代理人自然要按照委托人的要求來行使手中的權(quán)力，如果不按照委托人的要求來行使，他就有權(quán)力收回這個(gè)委托，重新尋找委托人。所以，就有了政府公信力的議題。作為代理人，政府必須讓作為委托人的人民，相信是按照其意志來行使權(quán)力，是為其謀利益，是其利益的“守護(hù)神”，而不是高高在上的“官老爺”。因此，如何重構(gòu)政府與群眾之間的互信，乃是提

55、升城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展績效的重要問題。信任能增加人們?cè)谌魏螁为?dú)交易中進(jìn)行欺騙的潛在</p><p>　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村委會(huì)是農(nóng)村政治社會(huì)生活中的兩大基本行動(dòng)主體，他們的行動(dòng)取向和策略及其關(guān)系形態(tài)直接影響城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展面貌。緊張的鄉(xiāng)村關(guān)系不僅不能形成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的合力，而且還會(huì)制造阻力，損傷基層政權(quán)形象。因此，從城鄉(xiāng)發(fā)展的角度看，積極建構(gòu)健康、和諧的鄉(xiāng)村關(guān)系，進(jìn)而提升基層政權(quán)公信力。健康的鄉(xiāng)村關(guān)系首先源于合理界定“鄉(xiāng)政”和

56、“村治”的權(quán)力范圍，所以，基層政權(quán)應(yīng)避免干預(yù)村委會(huì)的民主選舉、民主決策、民主管理與民主監(jiān)督等各環(huán)節(jié)，防止行政權(quán)力過度干預(yù)村民自治組織，減少甚至消除村委會(huì)承擔(dān)大量的行政性任務(wù)，增強(qiáng)村民自治功能。同時(shí)，加強(qiáng)基層民主制度建設(shè)和運(yùn)行的規(guī)范化，合理解決村黨支部行政管控與村委會(huì)自治要求的結(jié)構(gòu)性矛盾，確保實(shí)現(xiàn)村民對(duì)村級(jí)事務(wù)的自我經(jīng)營、自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督。 </p><p>　?。ㄈ┙⒒鶎臃謾?quán)的行政體制是核心 &l

57、t;/p><p>　　行政集權(quán)以及由此導(dǎo)致自上而下的壓力型體制是我國行政體制的典型特征。在這種集權(quán)體制下，上級(jí)政府掌握著較多的行政資源和分配權(quán)力，基層政府卻擔(dān)當(dāng)著較大的行政責(zé)任。在東部沿海發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，傳統(tǒng)的高度集中的基層行政管理體制越來越不適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的客觀需要。因此，應(yīng)建立基層分權(quán)的行政體制，處理好市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的權(quán)力關(guān)系，確保農(nóng)村基層政權(quán)在其行政自主空間內(nèi)最大限度地滿足轄區(qū)內(nèi)居民的服務(wù)需求。 </p&g

58、t;<p>　　建立分權(quán)的基層行政體制，理順條塊結(jié)構(gòu)是關(guān)鍵。根據(jù)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展需求，縣級(jí)政府按照政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)功能分化的要求，按照“權(quán)責(zé)一致、能放則放”的原則，通過直接放權(quán)、委托執(zhí)法、派駐辦理等方式賦予農(nóng)村基層政權(quán)在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的部分經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，充實(shí)完善基層政府社會(huì)管理功能，尤其是要進(jìn)一步理順縣鄉(xiāng)條塊關(guān)系，按照權(quán)責(zé)對(duì)等原則，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七站八所”進(jìn)行優(yōu)化重組并盡量交由農(nóng)村基層政權(quán)管理，從而有效增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的完整性，

59、提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的運(yùn)行效率。 </p><p>　　基層分權(quán)體制還離不開內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，比如基層人大、黨委與政府之間的權(quán)力劃分和重組。理想的狀態(tài)是：黨委主要發(fā)揮決策和引領(lǐng)作用，政府主要承擔(dān)執(zhí)行之責(zé)，人大主要發(fā)揮監(jiān)督作用。然而，被虛化的人大在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中并沒有發(fā)揮其應(yīng)有作用。因此，當(dāng)前最需要應(yīng)對(duì)的是做實(shí)人大。做實(shí)人大，能夠?yàn)樯婕俺青l(xiāng)一體化的發(fā)展規(guī)劃和重要決策奠定更強(qiáng)的合法性基礎(chǔ)，從而增強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)的公信力，形

60、成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的合力?；诖?，要變過去“黨委決策、政府執(zhí)行”為“黨委決策、人大決定、政府執(zhí)行”，從領(lǐng)導(dǎo)制度上解決以黨代政的問題。要理順人大與同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，以及它與同級(jí)政府的監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在監(jiān)督中要克服“怕”的思想，把支持寓于監(jiān)督之中，努力做到?jīng)Q定不越權(quán)、監(jiān)督不失職。而監(jiān)督則需要注重監(jiān)督效果。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的實(shí)踐看，當(dāng)前存在的一個(gè)突出問題就是監(jiān)督的實(shí)效不明顯。有的雖然開展了許多活動(dòng)，但往往是走馬觀花，沒有觸及

61、深層次的矛盾，難以達(dá)到監(jiān)督的理想效果和預(yù)期目的。因此，要把提高監(jiān)督實(shí)效作為實(shí)施監(jiān)督的首要目標(biāo)，監(jiān)督的內(nèi)容要“避虛就實(shí)”，務(wù)求成效。樹立強(qiáng)烈的監(jiān)督意識(shí)，精選監(jiān)督題目，改進(jìn)監(jiān)督方式，善于發(fā)現(xiàn)問題，</p><p>　?。ㄋ模﹦?chuàng)新基層民主管理制度是保障 </p><p>　　調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基層民主管理制度及其績效對(duì)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程產(chǎn)生著直接影響和規(guī)制作用。然而，同樣不容忽視的是，近年來，隨著城鄉(xiāng)一

62、體化的發(fā)展和社會(huì)結(jié)構(gòu)的日趨多元化，農(nóng)民的民主意識(shí)和利益訴求不斷增強(qiáng)，現(xiàn)有的民主管理制度對(duì)農(nóng)村民主建設(shè)的不適應(yīng)性日益凸顯，面臨著諸多難以回避的結(jié)構(gòu)性難題。其中，最為突出的問題是：囿于傳統(tǒng)的制度理念尚未根本轉(zhuǎn)變，農(nóng)村民主管理制度設(shè)計(jì)的著眼點(diǎn)仍然是“管理”而非“民主”，重心仍然是服務(wù)于“決策論證”而不是群眾自治，政府部門主導(dǎo)制度安排，直接介入民主管理的現(xiàn)象十分普遍。因此，一些本應(yīng)征詢農(nóng)民意見的重大項(xiàng)目工程，往往是基層政權(quán)在“自我論證”下的“拍

63、腦袋”決策，諸多矛盾和沖突也隨之而起。 </p><p>　　為此，要努力實(shí)現(xiàn)基層民主管理的制度化、規(guī)范化、程序化，進(jìn)一步完善村務(wù)公開和民主議事制度，切實(shí)保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，重點(diǎn)是推進(jìn)村民理財(cái)小組、村務(wù)公開監(jiān)督小組等組織工作的規(guī)范化，切實(shí)落實(shí)農(nóng)村村務(wù)公開、民主評(píng)議村干部、村委會(huì)定期報(bào)告工作、村干部離任審計(jì)等活動(dòng)。進(jìn)一步理順農(nóng)村民主管理機(jī)制，比如，村支部與村委會(huì)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，通過立法或其他制

64、度化的方式明確界定基層黨組織在農(nóng)村民主管理中的地位和作用；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間的指導(dǎo)機(jī)制，逐步弱化村委會(huì)的行政職能，強(qiáng)化村委會(huì)的規(guī)范運(yùn)作，發(fā)揮其鄉(xiāng)村自治功能，減少農(nóng)村基層政權(quán)對(duì)村委會(huì)自治范疇內(nèi)的事務(wù)進(jìn)行干涉，從程序上保障選舉的公正、公平、公開，保障村委會(huì)預(yù)算和決算受到全體村民的有效監(jiān)督和制約；村委會(huì)、村民小組、村民代表會(huì)議、村民大會(huì)之間的民主管理機(jī)制，主要是努力構(gòu)建起政府主導(dǎo)、村委會(huì)執(zhí)行、社會(huì)組織協(xié)同、村民積極參與的民主管理新格局；農(nóng)村

65、社會(huì)組織的發(fā)育機(jī)制，政府要給農(nóng)村社會(huì)組織的發(fā)育、開展自治活動(dòng)提供更大的空間，使之成為民主管理制度的積極參與者和理性監(jiān)督者。 </p><p><b>　　注釋： </b></p><p>　?、僦茱w舟等人通過對(duì)稅費(fèi)改革過程中政府間財(cái)政關(guān)系的考察，發(fā)現(xiàn)過去一直依靠從農(nóng)村收取稅費(fèi)維持運(yùn)轉(zhuǎn)的基層政府正在變?yōu)橐揽可霞?jí)轉(zhuǎn)移支付。在這個(gè)轉(zhuǎn)變過程中，基層政府的行為模式也在發(fā)生改變，

66、總的趨勢是由過去的“要錢”“要糧”變?yōu)椤芭苠X”和借債。在這種形勢下，基層政權(quán)從過去的汲取型變?yōu)榕c農(nóng)民關(guān)系更為松散的“懸浮型”。在他看來，這種“懸浮型”政權(quán)的直接后果就是農(nóng)民與政府之間的關(guān)系變得更加松散。 </p><p>　?、趨⒁?浙江師范大學(xué)農(nóng)村研究中心.http：//rcc.zjnu.edu.cn/newsview.asp？id=4143。 </p><p>　　③田先紅在其博士論文

67、中對(duì)當(dāng)前的信訪亂象作了較為直接的描述和闡釋。他總結(jié)道：一種牟利型上訪開始顯現(xiàn)，并逐漸綁架了基層政府，使得基層政府難以應(yīng)對(duì)。為應(yīng)對(duì)這種信訪亂象，他的建議是增加基層政權(quán)的調(diào)控潛能，這種建議引起了學(xué)者的不同爭論。 </p><p><b>　　參考文獻(xiàn)： </b></p><p>　　[1]楊善華，宋倩.稅費(fèi)改革后中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)自主空間的營造[J].社會(huì)，2008，（4

68、）. </p><p>　　[2]陶振.農(nóng)村基層政權(quán)公信力流失：風(fēng)險(xiǎn)與防范[J].求實(shí)，2012，（4）. </p><p>　　[3]楊雪冬.壓力型體制：一個(gè)概念的簡明史[J].社會(huì)科學(xué)，2012，（11）. </p><p>　　[4]楊華.城郊農(nóng)民的預(yù)期征地拆遷：概況、表現(xiàn)與影響——以荊門市城郊農(nóng)村為例[J].華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2013，（2）.