城鄉(xiāng)一體化進程中的農(nóng)村基層政權現(xiàn)實景觀與空間拓展

1、<p>　　城鄉(xiāng)一體化進程中的農(nóng)村基層政權：現(xiàn)實景觀與空間拓展</p><p>　　摘要：作為具有鮮明國家導向的發(fā)展戰(zhàn)略，“城鄉(xiāng)一體化”離不開政府的積極推動和合理引導，尤其是對城鄉(xiāng)一體化進程產(chǎn)生直接影響的農(nóng)村基層政權的作用更加顯見。然而，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，鐘擺式的舉棋不定、失衡的權力結構、懸浮型的政社關系和失落的公信力客觀上顯現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化進程中農(nóng)村基層政權的焦灼狀態(tài)。從深層次看，這種焦灼狀態(tài)同農(nóng)村基層政權所要

2、承擔的招商引資、征地拆遷和信訪維穩(wěn)等“中心工作”直接相關。在城鄉(xiāng)一體化進程中，農(nóng)村基層政權還面臨著到底該成為經(jīng)濟發(fā)展的推動者抑或是公共服務者的焦慮。從基層政權應然狀態(tài)看，拓展其發(fā)展空間尚需從調(diào)整優(yōu)化其基本職能、切實提升公信力、建立基層分權的行政體制、創(chuàng)新基層民主管理制度等層面入手。 </p><p>　　關鍵詞：城鄉(xiāng)一體化；農(nóng)村基層政權；公信力 </p><p>　　中圖分類號：D6文獻標

3、識碼：A文章編號：1008-7168（2013）05-0028-08 </p><p>　　21世紀初，為鞏固已經(jīng)實現(xiàn)的“小康”目標，進一步打破二元分割的城鄉(xiāng)發(fā)展格局，實現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，“城鄉(xiāng)一體化”成為人們的希冀和新的發(fā)展政策。作為具有鮮明的國家導向發(fā)展戰(zhàn)略，“城鄉(xiāng)一體化”自然離不開政府的積極推動和合理引導，尤其是對城鄉(xiāng)一體化進程產(chǎn)生直接影響的農(nóng)村基層政權的作用更加顯見。在城鄉(xiāng)一體化進程中，農(nóng)村基層政權在推進城

4、鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、資源要素配置、基礎設施建設、產(chǎn)業(yè)布局、社會管理和公共服務等方面發(fā)揮著越來越重要的作用。 </p><p>　　對于城鄉(xiāng)一體化進程中的農(nóng)村基層政權，當前研究者給予了積極關注。既有對基層政權角色的探討，也有對基層政權的行為研究，還有對城鄉(xiāng)一體化進程中農(nóng)村基層政權何以獨立地實現(xiàn)和行使其意志與決策展開了細致素描。總體上看，這些研究對于人們更好地認識農(nóng)村基層政權提供了獨特的思考視角，也具有相當?shù)膯l(fā)意義。但是，

5、作為城鄉(xiāng)一體化進程的直接推動者乃至受益者，農(nóng)村基層政權在這一進程中的現(xiàn)實作為、運作狀態(tài)、窘迫境地及其拓展空間，更應受到關注和重視。這些因素共同構成了透視城鄉(xiāng)一體化進程中農(nóng)村基層政權客觀面貌和運作機制的重要議題。 </p><p>　　基于中國區(qū)域發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀，東部沿海發(fā)達地區(qū)的城鄉(xiāng)一體化進程具有標桿意義和風向標的價值，因此，以東部沿海發(fā)達地區(qū)為主要素材來檢視城鄉(xiāng)一體化進程中的農(nóng)村基層政權具有“管中窺豹”的意義

6、。基于此，本文運用筆者近兩年來在江蘇、浙江、上海三地的實證調(diào)查所獲的基本素材，對城鄉(xiāng)一體化進程中的農(nóng)村基層政權進行解剖。從案例主題看，這些素材的呈現(xiàn)并不是對具體內(nèi)容的研究，而是圍繞城鄉(xiāng)一體化進程中農(nóng)村基層政權的現(xiàn)實景觀這一主題而展開，藉此展現(xiàn)和分析其基本面貌。 </p><p>　　一、焦灼中的農(nóng)村基層政權：運作狀態(tài) </p><p>　　隨著城鄉(xiāng)一體化進程的深入推進，各種資源和發(fā)展要素逐

7、步被激活并開始實現(xiàn)在城鄉(xiāng)空間范圍的交流、傳遞與融合。作為推動城鄉(xiāng)一體化改革重要一極的農(nóng)村基層政權，應充分發(fā)揮介于城市與鄉(xiāng)村之間的優(yōu)勢地位并以此為抓手積極作為，實現(xiàn)城市與農(nóng)村的融合發(fā)展。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)一體化進程中的農(nóng)村基層政權并沒有預期中的規(guī)范、有序和有效，而是處于一種焦灼狀態(tài)。 </p><p>　?。ㄒ唬╃姅[式的舉棋不定 </p><p>　　“鐘擺”本是一個物理學概念。在不受外力影

8、響的情況下，鐘擺會處于中間的靜止狀態(tài)，一旦受到外力的影響，它就會左右擺動不停。這種擺動始終圍繞著一個中心在一定范圍內(nèi)做有規(guī)律的運動。農(nóng)村基層政權處于國家行政系統(tǒng)的“末梢”，是連接國家與群眾的橋梁與紐帶，國家在農(nóng)村的各種政策和管理職能都要借助于基層政權來貫徹落實。但是，“由于國家在農(nóng)村基層政權的制度改革和現(xiàn)實發(fā)展軌跡中，農(nóng)村基層政權原先擁有的各項權力以及其較大的自主空間被壓縮，財權、人事權等關鍵性權力被上收，責任卻相應地被留置。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基

9、層政權來說，其責任不但一直沒有減少，甚至還可能由于目標責任制與一票否決制的實行而加重了”[1]。在這種情況下，既要完成上級下達的任務并滿足民眾的利益訴求，又不得不遭遇資源不足的困境和權力與責任不匹配的矛盾，因而農(nóng)村基層政權只能在上級壓力和民眾要求的夾縫中左右搖擺。 </p><p>　　作為一級政府機構，面對城鄉(xiāng)一體化進程，農(nóng)村基層政權雖然具有較強的主動性，但由于缺乏相應的資源配置能力而不得不依賴于上級政府，很多

10、時候需要將大量的時間和精力投入到上級政府下達的考核任務之中。然而，農(nóng)村基層政權根植于農(nóng)村社區(qū)，直接面對的是廣大的農(nóng)民群眾，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員本身更多地來源于農(nóng)村社會，其工作性質(zhì)更多的與“農(nóng)”相關，因此，農(nóng)村基層政權與農(nóng)村、農(nóng)民有著說不清、道不明的情結。這樣一來，農(nóng)村基層政權陷入了一種鐘擺式的舉棋不定之中：是義無反顧地落實上級政府的考核任務，還是直接回應農(nóng)民的利益訴求？從理論上講，完成落實上級政府下達的考核任務和回應農(nóng)民的利益訴求，應該具有同一

11、性，但實際情況遠非如此簡單?！拔覀儸F(xiàn)在做的很多工作，有時候就是左右不討好，上下不得好。沒按照上級的要求做，我們考核就過不了，按照上級考核做，農(nóng)民又說我們瞎折騰，他們不支持我們的工作。所以，我們里外都不是，就像一個鐘擺一樣，左右搖擺，不知道到底哪些該干，哪些不該干。”這是江蘇揚州市某位鎮(zhèn)黨委書記的無奈感概。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，確實如此，那些回應農(nóng)民利益訴求的政策能夠很好地得到農(nóng)民的理解與支持，如一些支農(nóng)、惠農(nóng)政策等；而有些政策的貫徹落實遭遇<

12、/p><p>　?。ǘ┦Ш獾臋嗔Y構 </p><p>　　按照憲法和地方組織法的規(guī)定，在基層政權體系內(nèi)主要存在人大、黨委與政府三大行動主體，它們共同構成推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的積極力量和能動角色。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于三者關系不順而導致的權力結構失衡，使得農(nóng)村基層政權在城鄉(xiāng)一體化進程中的積極作用難以有效發(fā)揮。 </p><p>　　比較突出的現(xiàn)實狀況是，相當多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委權力被過

13、度“強化”卻缺乏應有的問責機制，一些農(nóng)村基層政權被“硬化”卻有粗暴行為之嫌，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大被“軟化”而幾乎淪為擺設。作為執(zhí)政黨在基層的代表，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委無疑在基層政權體系中居于權力核心地位，肩負有“討論決定本鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟建設和社會發(fā)展中的重大問題”和“領導鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權機關和群眾組織、支持和保證這些機關和組織依照國家法律法規(guī)及各自章程充分行使職權”等職責。然而，也正是這種核心地位，使得一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委具有“無限”的權力，卻無需承擔相應的責任，“個人拍板，集

14、體擔責”的滑稽決策機制在很多地方似乎常見。浙江省紹興市某工業(yè)重鎮(zhèn)就遭遇過這種局面。2012年6月，鎮(zhèn)黨委書記召開會議，在班子其他成員均不持贊同意見的情況下，毅然決定引進一重點項目作為新一輪城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)，后來由于投資商資金鏈短缺，終導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)飽受重大損失。但是最終對這一損失承擔責任的是“鎮(zhèn)黨委”。農(nóng)村基層政權在整個行政序列中處于基礎性地位，它權力殷實、功能最多，但由于行政慣性的巨大作用，使得它幾乎成了一個無所不能的“利維坦”，諸多

15、粗暴行為因之而起。面對農(nóng)村基層政權的粗暴行為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委理應予以積極糾偏，但</p><p>　?。ㄈ腋⌒偷恼珀P系 </p><p>　　傳統(tǒng)意義上的農(nóng)村基層政權根植于農(nóng)村社會，依靠汲取農(nóng)村社會資源而存在，與農(nóng)村、農(nóng)民有著天然的聯(lián)系。而且從理論上講，城鄉(xiāng)一體化進程將有助于實現(xiàn)基層政權與農(nóng)民的雙贏和互惠互利，但囿于農(nóng)村基層政權在理解和“翻譯”中央“城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略”這一重要舉措的過程中

16、出現(xiàn)了偏差，將城鄉(xiāng)一體化片面地理解為城鎮(zhèn)化，而城鎮(zhèn)化又被斷章取義地認為是招商引資和修建高樓大廈等顯性的物質(zhì)景觀，而很少去關注農(nóng)民的感知和體認。 </p><p>　　一旦農(nóng)村基層政權將主要精力放置于招商引資和修建高樓大廈等工作上，它投入到建構與農(nóng)民良性的互動關系上的時間和精力自然就會減少。由此帶來的后果是農(nóng)村基層政權與農(nóng)民的聯(lián)系日益松散，成為一個“懸浮”于農(nóng)村社會之上的政府組織①。在調(diào)研中，一些基層干部形象地將城

17、鄉(xiāng)一體化進程中基層政權與農(nóng)民的關系比喻為夫妻關系。之前，基層政權與農(nóng)民經(jīng)常打在一起，正如夫妻經(jīng)常吵嘴鬧些矛盾；然而，城鄉(xiāng)一體化進程中基層政權與村民之間變得更加微妙了，就好比夫妻之間不再講話。夫妻之間不講話并不是關系更好了，而是二者之間變得彼此認識而不是“熟知”，基層政權與農(nóng)民之間出現(xiàn)了一種可怕的懸浮關系。 </p><p>　　農(nóng)村基層政權與農(nóng)民之間的疏遠關系有著其內(nèi)在的生成路徑，這主要是由于在城鄉(xiāng)一體化背景下，

18、現(xiàn)行的行政管理體制和財稅體制沒有得到根本性改變，從而內(nèi)在地決定了基層政權仍作為“牟利型政權”角色繼續(xù)存在。所以，基層政權將大量的精力投向了于己有利的工作上，隨之一種“選擇性治理”開始顯現(xiàn)。而面對農(nóng)民利益訴求，基本上采取“睜一只眼閉一只眼”的態(tài)度，只要農(nóng)民不鬧事，就不會花時間和精力去認真對待。基于這種“不出事邏輯”，基層政權對農(nóng)村社會事務管理采取消極行政，由此也導致干群“魚水關系”變成了“油水關系”。 </p><p&

19、gt;　?。ㄋ模┦涞恼帕?</p><p>　　懸浮型的政社關系不僅難以產(chǎn)生城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展合力，而且會直接帶來政府公信力的下降?！稗r(nóng)村基層政權公信力是基層政權獲得社會公眾普遍信任、支持和認同的一種能力，其本質(zhì)上是公眾對基層公共權力合法性的一種政治認同，是基層公共機構自身權威和影響力外在投射的結果?！盵2] </p><p>　　據(jù)華中師范大學中國農(nóng)村研究院“百村十年觀察”項目組2

20、009年～2010年對政府公信力連續(xù)調(diào)查顯示，村民對中央政府、縣級政府、鄉(xiāng)級政府、村干部的信任比分別為70.6%、10.3%、6%、131%②。2011年，筆者在蘇、滬、浙三省（市）做的問卷調(diào)查顯示，面對基層政權極力推動的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略，農(nóng)民給予的支持和信任度并不高，536%的受訪者不相信基層政權所推動的這一舉措會帶來積極的效果，因而，也不愿意給其提供支持?！艾F(xiàn)在他們（鎮(zhèn)政府）很難以讓人相信了，美其名曰是推動城鄉(xiāng)發(fā)展，但都是為了個人

21、政績，最終弄不好還要我們來買單，嘗苦果。”這是2011年筆者在上海金山調(diào)研期間聽得最多的一句解釋。 </p><p>　　那么，又是什么原因?qū)е逻@種情況產(chǎn)生呢？可以通過基層政權的治理邏輯和行為動機來理解農(nóng)村基層政權公信力的弱化與流失。如前所述，當前的行政體制是一種壓力型體制，上級政府制定各項經(jīng)濟社會發(fā)展目標，并將這些目標具體量化并以任務的形式派發(fā)給下級政府，為確保政策的統(tǒng)一性和目標的有效實現(xiàn)，這些具體量化的指標往

22、往就成為評價和考核下級政府及其官員職務升遷的主要依據(jù)。所以，迫于壓力，基層政權不得不疲于應付。前不久，《人民日報》做了一次大型問卷調(diào)查，再次證實了壓力型體制下的基層窘態(tài)：87%的基層干部認為當前基層工作中存在的最大問題是“考核名目眾多，工作壓力大，目標很難完成”，排在第二位和第三位的分別為“工作任務繁重，但是經(jīng)常費力不討好，得不到群眾理解和支持”（84.33%）、“上級檢查過多過濫，疲于應付”（77.67%）。當基層干部疲于奔命地應付上

23、級考核任務時，就自然而然地難以推動工作創(chuàng)新。一旦工作缺乏創(chuàng)新，難免會影響群眾對基層干部的正確判斷，以至于一些群眾喪失對基層政權的信任，認為基層干部多是“萬金油”、“百事通”，乃至“出氣筒”。 </p><p>　　與此同時，由于城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略的實施和國家惠農(nóng)政策的落實，大量的資金、項目、扶持政策等紛紛向農(nóng)村集聚。在自利性和擴張性的雙重促動下，基層政權的自利行為會如何極大地膨脹。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，為爭取到更多的資金和扶持政

24、策，向上跑錢、拉關系便成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導的主要工作，而這又容易導致侵犯民眾利益行為的發(fā)生。一旦基層政權的逐利行為過于彰顯，而無心無力關注農(nóng)民利益，自然會喪失農(nóng)民對它的信任和支持。 </p><p>　　二、實然中的農(nóng)村基層政權：“中心工作” </p><p>　　鐘擺式的舉棋不定、失衡的權力結構、懸浮型的政社關系和失落的政府公信力客觀上顯現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化進程中農(nóng)村基層政權的焦灼狀態(tài)。從深層次上看，

25、之所以出現(xiàn)焦灼狀態(tài)，同農(nóng)村基層政權所承擔的“中心工作”不無關聯(lián)。 </p><p><b>　?。ㄒ唬┱猩桃Y </b></p><p>　　沒有經(jīng)濟效率就沒有城鄉(xiāng)一體化。這是調(diào)研期間諸多基層干部的感慨之詞。從基礎性條件看，城鄉(xiāng)一體化的有序推進確實同經(jīng)濟發(fā)展績效直接相關。在很多地方，是否修建了寬闊的柏油馬路、是否有鱗次櫛比的高樓、是否有引進的工廠企業(yè)，均被看作是檢驗城

26、鄉(xiāng)一體化發(fā)展績效的重要指標，也成為衡量基層干部政績的主要參數(shù)。因而，能否富有成效地開展招商引資成為農(nóng)村基層政權在推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過程中的出發(fā)點，招商引資工作隨之成為農(nóng)村基層政權的重要工作。 </p><p>　　招商引資的工作之所以成為基層政權的中心工作之一，并不是簡單地源于其利益沖動。從深層次看，在招商引資上，上級政府、地方政府和當?shù)毓娙咧g實現(xiàn)了利益聚合?！霸趯τ谏霞壵畞碚f，保持經(jīng)濟持續(xù)增長是國家戰(zhàn)略

27、、政治任務；對于地方政府來說，只有實現(xiàn)經(jīng)濟增長，才能在與其他地方競爭中保持領先優(yōu)勢；對于當?shù)毓妬碚f，保持經(jīng)濟增長與他們的就業(yè)和生活水平的改善有著直接關系。因此，經(jīng)濟增長成為了一種社會共識?！盵3]而要保證經(jīng)濟增長，至關重要的就在于招商引資。 　　2011年2月，江蘇省宿遷市某區(qū)政府，為保額完成年度招商引資任務，給全區(qū)三十多個直屬單位和15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）下發(fā)了年度“招商引資考核任務書”。這份任務書對招商引資的基本數(shù)量和工作要求及具體的

28、獎勵標準都作了詳細說明。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，連區(qū)檔案館這樣的單位都分配了60萬的招商引資任務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的任務自然更多。其實，像這種情況非常普遍，“項目為王”、“目標考核”既成為基層政權日常工作的邏輯起點，也構成其目標歸宿。在有些地方，“一切為了客商，為了一切客商，為了客商的一切”甚至成為基層政權的工作口號。 </p><p>　　招商引資對于城鄉(xiāng)一體化進程的推動作用直觀、凸顯，并構成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的物質(zhì)基礎，但是，正如個

29、體的精力終究有限，當農(nóng)村基層政權把大量的人力、物力、財力和精力投入到招商引資上，那么投入到諸如民生建設、基層社會管理等其他議題上的精力自然隨之受影響。這也是很多農(nóng)民對農(nóng)村基層政權過于青睞客商而難以回應其訴求的不解之處。然而，只要“一票否決制”和城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展壓力猶在，農(nóng)村基層政權幾乎難以擺脫招商引資的“誘惑”和“無奈”。 </p><p><b>　?。ǘ┱鞯夭疬w </b></p&

30、gt;<p>　　當招商引資被擺上農(nóng)村基層政權工作案頭的時候，其他附帶性的問題就不得不考慮。比如，客商引進后如何給其提供土地、建設廠房，土地置換出來后又如何安置農(nóng)民，就是其中最為關鍵的環(huán)節(jié)。由此就衍生出了城鄉(xiāng)一體化進程中農(nóng)村基層政權的另一個中心工作——征地拆遷。 </p><p>　　“農(nóng)村征地拆遷是伴隨我國經(jīng)濟社會發(fā)展和城市化推進而來的重要社會現(xiàn)象，它涉及農(nóng)用地的征收征用與土地增值收益再分配的博弈

31、問題。”[4]也就是說，征地拆遷不是一個孤立的問題，它涉及與其相關聯(lián)的資源選擇和分配問題。征地拆遷的紛繁復雜遠非人們的簡單想象所能及?！罢鞯夭疬w并不是一件簡單的事情。它涉及項目選址、規(guī)劃和更讓人頭疼的拆遷安置。稍有不慎，將會滿盤皆輸。在項目選址環(huán)節(jié)，我們要跟農(nóng)民做工作，告訴他們?yōu)槭裁匆x擇這塊土地，而不選擇其他地塊。以前是農(nóng)民不愿意自己的土地被選上，現(xiàn)在是爭先恐后地要被選上。選不上他的地塊，他會跟你鬧的。地塊選好后，如何建房子也是費腦筋

32、的，你給的設計方案他不喜歡，他自己選擇的方案又不符合上面的要求，弄得我們里外難做人。更麻煩的是，建房子需要一個過程，順利的話，安置500戶的房子也要兩年多時間。如果碰上天氣不好，時間更長，但是到期了，沒交房，農(nóng)民又會說我們不遵守信用。當然，話又說回來，他們的房子拆了以后，一家人擠在一個很小的棚戶里，確實難受。但是我們也沒辦法啊，上面是這樣要求的，先拆遷再建設再安置。”浙江省金華市一位副鎮(zhèn)長的這個解釋應該是對征地拆遷緣何成為農(nóng)村基層政權的

33、中心</p><p><b>　　（三）信訪維穩(wěn) </b></p><p>　　招商引資和征地拆遷自然不是水到渠成、順理成章的事情，期間夾雜著紛繁復雜的因素，比如，如何“擺平、搞定”相關的人和事。也正因為如此，農(nóng)村基層政權自然無法回避“信訪維穩(wěn)”這一艱巨任務。然而，吊詭的是，本來可以成為官民互通之重要橋梁和紐帶的信訪，并沒有發(fā)揮其應有的積極作用，一種信訪亂象③開始在城

34、鄉(xiāng)一體化進程中顯現(xiàn)。其中最為突出的是，“不合理上訪大量增加。眾多調(diào)查研究表明，在當前的信訪治理實踐中，不合理上訪者數(shù)量比以前大大增加了。一些上訪者利用政府的軟肋，向政府部門提出種種過高的、不合理的要求”[5]。這種情況在東部沿海發(fā)達地區(qū)尤為突出。 </p><p>　　然而，“信訪是由法律法規(guī)予以保障的公民權利。特別是，在當前中央強調(diào)加強和創(chuàng)新社會管理的背景下，作為加強群眾工作、協(xié)調(diào)利益、化解矛盾的信訪制度，更成

35、為重要一環(huán)。因此，中央領導才多次強調(diào)要切實把信訪工作作為黨的群眾工作的重要組成部分，要帶著對群眾的深厚感情，更加積極地回應群眾提出的合理訴求，更加主動地解決好群眾的現(xiàn)實困難”[6]。因此，在調(diào)研過程中，許多信訪干部無不抱怨信訪工作很難開展。他們反映，一邊是“一票否決制”的信訪考核機制，一邊是“完不成招商引資任務就回家”的工作壓力。如果能將招商引資與回應農(nóng)民利益訴求有機融合起來最好，可事實上并非如此。一些受訪者坦言，為完成招商引資的任務，

36、推動城鎮(zhèn)發(fā)展，未能統(tǒng)籌考慮城鎮(zhèn)建設與滿足農(nóng)民利益的合理均衡，從而環(huán)境污染、安置不當、補償偏低都會成為農(nóng)民上訪的理由和依據(jù)，但是也出現(xiàn)了一些“上訪專業(yè)戶”，有的基層干部甚至估計，現(xiàn)在到北京上訪的50%都要求過高、訴求不合理。甚至還有人認為80%到北京上訪的均為無理要求。雖然這些粗略的數(shù)據(jù)包含個人情緒，但是暴露出來的基層信訪維穩(wěn)的壓力不容否認。 </p><p>　　在這種背景下，信訪成為基層干部既備感困惑而又無以回

37、避的一項中心工作。這份困惑源于“小鬧小解決、大鬧大解決、不鬧不解決”的信訪思維在基層日漸彌散，從而使得基層干部面臨著一方面闊綽地“花錢買平安”，另一方面又于心糾結的雙重焦灼心態(tài)。而之所以“無以回避”則既源于農(nóng)民利益訴求的現(xiàn)實增長，也同基層政權尚未從經(jīng)濟建設型政府向公共服務型政府轉(zhuǎn)變直接相關。 </p><p>　　三、農(nóng)村基層政權的焦慮與困境：經(jīng)濟建設抑或公共服務？ </p><p>　　

38、調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在城鄉(xiāng)一體化進程中，基層政權不僅僅是政治實體，要履行基本的政治性公共服務職能，而且還因外在壓力和內(nèi)在動力要履行經(jīng)濟實體的職能。農(nóng)村基層政權一身兼具“政治實體”和“經(jīng)濟實體”的雙重身份，使它在到底該成為經(jīng)濟發(fā)展的推動者抑或是公共服務者的無奈糾纏。 </p><p>　　（一）雙重身份使基層政權難以成為公共服務型政府 </p><p>　　建設公共服務型政府一直是農(nóng)村基層政權的理想目

39、標。但是，雙重身份的特質(zhì)使得這個目標難以實現(xiàn)。如前所述，在城鄉(xiāng)一體化過程中，“招商引資”成為基層政權的中心工作。如果基層政權的“招商引資”行為是真正運用市場手段使然，也無可厚非。然而，現(xiàn)實并不如此。基層政權多是依靠其“政治實體”的身份，制造人為的優(yōu)惠政策，如土地征用優(yōu)惠，稅收優(yōu)待等來吸引客商。這種運作機制的結果是既嚴重破壞了公平自由競爭的市場秩序，浪費公共資源，而且還會危害社會穩(wěn)定，使農(nóng)民能享受的公共服務漸行遠去。如蘇北某鎮(zhèn)，2011年

40、4月頗費周折地引來一位浙江客商，他的投資能為當?shù)鼐用裉峁┵|(zhì)優(yōu)價廉的建筑材料。事實證明，該客商生產(chǎn)的水泥很受當?shù)鼐用竦臍g迎。投資開工后的第3個月，該客商很友好地準備為其所在的村莊修建一所小學。然而，就在工程動工的第一天，本地其他的水泥廠老板共計十余人帶著工人前來鬧事。原來，他們并不只是氣憤浙江客商搶走了生意，而且還認為，在稅收征繳、土地使用等待遇上，鎮(zhèn)政府對浙江老板過分關照，很不公平（在他們眼里，給浙江老板的優(yōu)待完全是鎮(zhèn)政府所為）。由于雙

41、方無法達成統(tǒng)一意見，導致浙商一走了之。從這個案例可以看到，雙重身份使得基層政</p><p>　　城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的現(xiàn)實需求使得基層政權要承擔發(fā)展經(jīng)濟的職責。但是，它對發(fā)展經(jīng)濟的理解有偏差，致使經(jīng)常發(fā)生錯位。農(nóng)村基層政權發(fā)展經(jīng)濟的職責主要是優(yōu)化環(huán)境，包括落實政策的環(huán)境，促進經(jīng)濟平穩(wěn)、健康發(fā)展的環(huán)境；維護和完善農(nóng)村現(xiàn)行體制，包括堅持和執(zhí)行黨在農(nóng)村的經(jīng)濟政策；按照農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展要求，不斷創(chuàng)新工作思路，以推動農(nóng)村生產(chǎn)要素

42、的合理配置。然而，農(nóng)村基層政權很少真正落實這些職責，也沒有真正承擔矯治市場失靈的責任。比如，為完成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的任務，一些農(nóng)村基層政權愿意充當“經(jīng)濟實體”，積極引進乃至興辦企業(yè)，甚至是不惜血本幫助企業(yè)舉債發(fā)展。可違背市場規(guī)律的行為終究曇花一現(xiàn)，走向失敗。失敗的投資行為不僅給農(nóng)村基層政權留下了“爛攤子”，而且還給農(nóng)村社會穩(wěn)定遺留無窮后患。還有不少地方，農(nóng)村基層政權以“經(jīng)濟實體”的身份強勢進入競爭性行業(yè)，阻礙本應源自市場驅(qū)動力的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構

43、調(diào)整，同時又以“政治實體”的身份搞“地方保護”，制造“諸侯經(jīng)濟”，嚴重干擾市場秩序，致使農(nóng)民利益受損。 </p><p>　?。ㄈ┕卜帐寝r(nóng)村基層政權的理想定位 </p><p>　　雙重身份的特質(zhì)使得農(nóng)村基層政權處于“左右搖擺、上下難調(diào)”的尷尬境地。事實上，從城鄉(xiāng)一體化發(fā)展所需要的政治生態(tài)環(huán)境看，農(nóng)村基層政權應該代表國家調(diào)控基層社會秩序，把工作重心放在提供公共服務上，維護、發(fā)展良好的

44、社會秩序，從而為城鄉(xiāng)一體化進程提供和諧的外部環(huán)境。 </p><p>　　什么是公共服務型政府？用通俗的語言說，就是提供私人或者社會不愿意提供、沒有能力提供的公共產(chǎn)品的組織。公民把自己的一部分權力讓渡給政府，通過納稅將政府養(yǎng)起來，政府必須幫公民做一些他們做不了的事情。政府提供多少服務、怎么提供？要由公民通過投票的方式解決。規(guī)模大小，干得怎么樣，也要通過民主的程序評定。建立一個公共服務型的政府必須具備哪些條件？人們

45、普遍認為，政府必須透明、公平、公正、廉潔、高效。但是這些條件歸根到底在于，公共服務型政府必須是一個無私的政府，是一個沒有私人利益的政府。如果一個政府有私人利益，屬于公器私用，就不是一個公共型政府。所以，如果沒有一個有效的機制控制政府官員牟取私利，就不可能為公眾服務。 </p><p>　　公共服務型政府通過發(fā)揮“政治實體”身份的職責，完全可以為農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展提供健康、有序的環(huán)境。也就是說，“政治實體”的身份不是

46、農(nóng)村基層政權單純履行行政管理的功能，而是通過政治對經(jīng)濟的反作用，間接為農(nóng)村發(fā)展提供支撐。 </p><p>　　四、應然的農(nóng)村基層政權：在城鄉(xiāng)一體化進程中拓展空間 </p><p>　　無論是因鐘擺式的舉棋不定、失衡的權力結構、懸浮型的政社關系和失落的政府公信力帶來的焦灼，還是因招商引資、征地拆遷和信訪維穩(wěn)等“中心工作”造成對到底該承擔經(jīng)濟建設抑或公共服務的現(xiàn)實困惑，無不昭示了農(nóng)村基層政權

47、在城鄉(xiāng)一體化進程中應努力實現(xiàn)空間拓展。唯有努力拓展自身的發(fā)展空間，才可以應對自身發(fā)展的必然趨向，回應城鄉(xiāng)一體化進程的現(xiàn)實需求。 </p><p>　　（一）調(diào)整、優(yōu)化其基本職能是基礎 </p><p>　　農(nóng)村基層政權作為地方經(jīng)濟社會發(fā)展的組織者和管理者，承擔著組織、協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展的職能。然而，如前所述，面對城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展機遇和巨大空間，農(nóng)村基層政權并沒有順勢而為，相反仍然充當著

48、經(jīng)濟建設主導型政府角色，其公共服務職能遠沒有隨之跟進。從調(diào)研獲取的素材看，農(nóng)村基層政權所面臨的角色模糊、職能不清等問題，不僅與建設公共服務型政府的時代潮流相背離，而且還直接地阻滯了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。因而，基層政權對自身角色應進行準確地定位，將工作的重心轉(zhuǎn)移到社會管理和公共服務職能上來，認真維護公共利益，強化公共管理，完善社會保障，凈化公共環(huán)境，確保公共安全，從而最終實現(xiàn)農(nóng)村社會的繁榮與穩(wěn)定。基于此，有三個層面值得注意。 </p>

49、<p>　　第一，從革新理念入手。思想是行動的先導，思維觀念的落后將直接導致行動的滯后。面對城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展格局，農(nóng)村基層政權在定位公共服務型政府之際，牢固樹立服務理念，強化服務功能，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為，合理解決基層政權職能在社會管理上的越位、經(jīng)濟運行上的錯位以及公共服務上的缺位問題。加大制度創(chuàng)新，形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運行機制，構建公共服務型政府。 </p><p

50、>　　第二，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政向公共服務傾斜。從調(diào)研情況來看，為推動城鄉(xiāng)一體化進程，基層政權的投入并不少，但問題是其投入結構不盡合理——大量的投入流向了行政開支等領域，而真正需要的公共服務卻捉襟見肘。因此，應科學合理界定基層政權的事權和財權，按照財權與事權相一致的原則，進一步深化財政管理體制，完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，在一般預算收入分成比例、財政收入超收返還、規(guī)費和土地出讓金留成等方面向農(nóng)村傾斜，切實解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供

51、給不足的問題。與此同時，還要健全和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督機制，提高財政資源的使用效率，對不在預算內(nèi)的必須經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大通過才能支出，特別是對農(nóng)村建設各種項目支出，必須進行嚴格監(jiān)管，確保資金在陽光下運行，充分發(fā)揮財政支出效益。 </p><p>　　第三，擴充公眾參與，提升服務績效。公眾參與是提升基層政權服務績效的重要保障，應將農(nóng)民“滿意原則”作為衡量基層政府提供社會公共服務績效的重要標準。因此，應充分發(fā)動基層民眾參與意識，

52、將公眾參與納入到農(nóng)村公共治理。增強政府信息的公開度和運行機制的透明度，政府績效評估要確立公眾的主體地位，建立和健全基層民眾有序參與的途徑和機制，暢通參與渠道，充分利用網(wǎng)絡時代參與方式多元化的優(yōu)勢，積極回應民眾利益訴求，接受民眾監(jiān)督，從而保證基層政府服務績效的提高。 </p><p>　?。ǘ┣袑嵦嵘鶎诱喙帕κ庆`魂 </p><p>　　洛克、孟德斯鳩、霍布斯等西方思想家在論述政府權

53、力來源時認為，人類社會最初處于一個雜亂無序的狀態(tài)之中。用霍布斯的話說，就是“人對人的戰(zhàn)爭狀態(tài)”?？偠灾且环N對人們生活很不方便的狀態(tài)。于是，人們就想辦法努力告別這種狀態(tài)。經(jīng)過仔細思考，人們便通過訂立契約，將自己所擁有的部分權利委托給一個共同的權威，由這個權威替自己去維護秩序。這個權威就是政府，人們希望這個共同的權威來替自己維護秩序，做人民的“守護神”。政府權力產(chǎn)生來源的這種解釋頗富深刻洞見，以至于當今世界上，任何一個國家的政府都努力

54、宣稱其權力源于人民。既然政府的權力源于人民的授權，那么就產(chǎn)生了一種“委托-代理”關系。人民是政府的委托人，政府是代理人。代理人自然要按照委托人的要求來行使手中的權力，如果不按照委托人的要求來行使，他就有權力收回這個委托，重新尋找委托人。所以，就有了政府公信力的議題。作為代理人，政府必須讓作為委托人的人民，相信是按照其意志來行使權力，是為其謀利益，是其利益的“守護神”，而不是高高在上的“官老爺”。因此，如何重構政府與群眾之間的互信，乃是提

55、升城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展績效的重要問題。信任能增加人們在任何單獨交易中進行欺騙的潛在</p><p>　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權與村委會是農(nóng)村政治社會生活中的兩大基本行動主體，他們的行動取向和策略及其關系形態(tài)直接影響城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展面貌。緊張的鄉(xiāng)村關系不僅不能形成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的合力，而且還會制造阻力，損傷基層政權形象。因此，從城鄉(xiāng)發(fā)展的角度看，積極建構健康、和諧的鄉(xiāng)村關系，進而提升基層政權公信力。健康的鄉(xiāng)村關系首先源于合理界定“鄉(xiāng)政”和

56、“村治”的權力范圍，所以，基層政權應避免干預村委會的民主選舉、民主決策、民主管理與民主監(jiān)督等各環(huán)節(jié)，防止行政權力過度干預村民自治組織，減少甚至消除村委會承擔大量的行政性任務，增強村民自治功能。同時，加強基層民主制度建設和運行的規(guī)范化，合理解決村黨支部行政管控與村委會自治要求的結構性矛盾，確保實現(xiàn)村民對村級事務的自我經(jīng)營、自我管理、自我服務、自我監(jiān)督。 </p><p>　　（三）建立基層分權的行政體制是核心 &l

57、t;/p><p>　　行政集權以及由此導致自上而下的壓力型體制是我國行政體制的典型特征。在這種集權體制下，上級政府掌握著較多的行政資源和分配權力，基層政府卻擔當著較大的行政責任。在東部沿海發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)，傳統(tǒng)的高度集中的基層行政管理體制越來越不適應城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的客觀需要。因此，應建立基層分權的行政體制，處理好市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的權力關系，確保農(nóng)村基層政權在其行政自主空間內(nèi)最大限度地滿足轄區(qū)內(nèi)居民的服務需求。 </p&g

58、t;<p>　　建立分權的基層行政體制，理順條塊結構是關鍵。根據(jù)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展需求，縣級政府按照政治、經(jīng)濟、社會功能分化的要求，按照“權責一致、能放則放”的原則，通過直接放權、委托執(zhí)法、派駐辦理等方式賦予農(nóng)村基層政權在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的部分經(jīng)濟社會管理權限，充實完善基層政府社會管理功能，尤其是要進一步理順縣鄉(xiāng)條塊關系，按照權責對等原則，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七站八所”進行優(yōu)化重組并盡量交由農(nóng)村基層政權管理，從而有效增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的完整性，

59、提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的運行效率。 </p><p>　　基層分權體制還離不開內(nèi)部權力結構的優(yōu)化，比如基層人大、黨委與政府之間的權力劃分和重組。理想的狀態(tài)是：黨委主要發(fā)揮決策和引領作用，政府主要承擔執(zhí)行之責，人大主要發(fā)揮監(jiān)督作用。然而，被虛化的人大在城鄉(xiāng)一體化進程中并沒有發(fā)揮其應有作用。因此，當前最需要應對的是做實人大。做實人大，能夠為涉及城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展規(guī)劃和重要決策奠定更強的合法性基礎，從而增強農(nóng)村基層政權的公信力，形

60、成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的合力。基于此，要變過去“黨委決策、政府執(zhí)行”為“黨委決策、人大決定、政府執(zhí)行”，從領導制度上解決以黨代政的問題。要理順人大與同級黨委的領導與被領導的關系，以及它與同級政府的監(jiān)督與被監(jiān)督的關系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在監(jiān)督中要克服“怕”的思想，把支持寓于監(jiān)督之中，努力做到?jīng)Q定不越權、監(jiān)督不失職。而監(jiān)督則需要注重監(jiān)督效果。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的實踐看，當前存在的一個突出問題就是監(jiān)督的實效不明顯。有的雖然開展了許多活動，但往往是走馬觀花，沒有觸及

61、深層次的矛盾，難以達到監(jiān)督的理想效果和預期目的。因此，要把提高監(jiān)督實效作為實施監(jiān)督的首要目標，監(jiān)督的內(nèi)容要“避虛就實”，務求成效。樹立強烈的監(jiān)督意識，精選監(jiān)督題目，改進監(jiān)督方式，善于發(fā)現(xiàn)問題，</p><p>　?。ㄋ模﹦?chuàng)新基層民主管理制度是保障 </p><p>　　調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基層民主管理制度及其績效對城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進程產(chǎn)生著直接影響和規(guī)制作用。然而，同樣不容忽視的是，近年來，隨著城鄉(xiāng)一

62、體化的發(fā)展和社會結構的日趨多元化，農(nóng)民的民主意識和利益訴求不斷增強，現(xiàn)有的民主管理制度對農(nóng)村民主建設的不適應性日益凸顯，面臨著諸多難以回避的結構性難題。其中，最為突出的問題是：囿于傳統(tǒng)的制度理念尚未根本轉(zhuǎn)變，農(nóng)村民主管理制度設計的著眼點仍然是“管理”而非“民主”，重心仍然是服務于“決策論證”而不是群眾自治，政府部門主導制度安排，直接介入民主管理的現(xiàn)象十分普遍。因此，一些本應征詢農(nóng)民意見的重大項目工程，往往是基層政權在“自我論證”下的“拍

63、腦袋”決策，諸多矛盾和沖突也隨之而起。 </p><p>　　為此，要努力實現(xiàn)基層民主管理的制度化、規(guī)范化、程序化，進一步完善村務公開和民主議事制度，切實保障農(nóng)民的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權，重點是推進村民理財小組、村務公開監(jiān)督小組等組織工作的規(guī)范化，切實落實農(nóng)村村務公開、民主評議村干部、村委會定期報告工作、村干部離任審計等活動。進一步理順農(nóng)村民主管理機制，比如，村支部與村委會之間的協(xié)調(diào)機制，通過立法或其他制

64、度化的方式明確界定基層黨組織在農(nóng)村民主管理中的地位和作用；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間的指導機制，逐步弱化村委會的行政職能，強化村委會的規(guī)范運作，發(fā)揮其鄉(xiāng)村自治功能，減少農(nóng)村基層政權對村委會自治范疇內(nèi)的事務進行干涉，從程序上保障選舉的公正、公平、公開，保障村委會預算和決算受到全體村民的有效監(jiān)督和制約；村委會、村民小組、村民代表會議、村民大會之間的民主管理機制，主要是努力構建起政府主導、村委會執(zhí)行、社會組織協(xié)同、村民積極參與的民主管理新格局；農(nóng)村

65、社會組織的發(fā)育機制，政府要給農(nóng)村社會組織的發(fā)育、開展自治活動提供更大的空間，使之成為民主管理制度的積極參與者和理性監(jiān)督者。 </p><p><b>　　注釋： </b></p><p>　　①周飛舟等人通過對稅費改革過程中政府間財政關系的考察，發(fā)現(xiàn)過去一直依靠從農(nóng)村收取稅費維持運轉(zhuǎn)的基層政府正在變?yōu)橐揽可霞夀D(zhuǎn)移支付。在這個轉(zhuǎn)變過程中，基層政府的行為模式也在發(fā)生改變，

66、總的趨勢是由過去的“要錢”“要糧”變?yōu)椤芭苠X”和借債。在這種形勢下，基層政權從過去的汲取型變?yōu)榕c農(nóng)民關系更為松散的“懸浮型”。在他看來，這種“懸浮型”政權的直接后果就是農(nóng)民與政府之間的關系變得更加松散。 </p><p>　?、趨⒁?浙江師范大學農(nóng)村研究中心.http：//rcc.zjnu.edu.cn/newsview.asp？id=4143。 </p><p>　?、厶锵燃t在其博士論文

67、中對當前的信訪亂象作了較為直接的描述和闡釋。他總結道：一種牟利型上訪開始顯現(xiàn)，并逐漸綁架了基層政府，使得基層政府難以應對。為應對這種信訪亂象，他的建議是增加基層政權的調(diào)控潛能，這種建議引起了學者的不同爭論。 </p><p><b>　　參考文獻： </b></p><p>　　[1]楊善華，宋倩.稅費改革后中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權自主空間的營造[J].社會，2008，（4

68、）. </p><p>　　[2]陶振.農(nóng)村基層政權公信力流失：風險與防范[J].求實，2012，（4）. </p><p>　　[3]楊雪冬.壓力型體制：一個概念的簡明史[J].社會科學，2012，（11）. </p><p>　　[4]楊華.城郊農(nóng)民的預期征地拆遷：概況、表現(xiàn)與影響——以荊門市城郊農(nóng)村為例[J].華中科技大學學報（社會科學版），2013，（2）.