法定租賃權(quán)對(duì)農(nóng)村宅基地制度改革的意義與構(gòu)想

1、<p>　　法定租賃權(quán)對(duì)農(nóng)村宅基地制度改革的意義與構(gòu)想</p><p>　　關(guān)鍵詞: 宅基地 土地使用權(quán) 法定租賃權(quán) </p><p>　　內(nèi)容提要: 現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度存在諸多的問(wèn)題，如農(nóng)民宅基地使用權(quán)容易被侵害、農(nóng)民無(wú)法通過(guò)宅基地使用權(quán)融資、宅基地被閑置、“小產(chǎn)權(quán)”房糾紛不斷、擴(kuò)大城鄉(xiāng)差別等。宅基地的私有化或國(guó)有化都是與現(xiàn)行法律相悖的，也是難以推行的，而借鑒宅基地法定租賃權(quán)制

2、度改革我國(guó)的農(nóng)村宅基地制度是一種明智的選擇。宅基地法定租賃權(quán)制度的核心是在集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民和農(nóng)房買受人之間形成三方權(quán)利義務(wù)關(guān)系，既有利于宅基地使用價(jià)值的充分實(shí)現(xiàn)，又便于城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)流通與互補(bǔ)。</p><p><b>　　引言：?jiǎn)栴}的癥結(jié)</b></p><p>　　農(nóng)村宅基地問(wèn)題的核心是流轉(zhuǎn)問(wèn)題，即是否允許其在不同主體之間自由流通，而這一問(wèn)題顯然又涉及到我國(guó)農(nóng)村

3、土地制度的基本性質(zhì)即土地的公有制，涉及到農(nóng)民基本生存權(quán)利的保障，涉及到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)秩序的穩(wěn)定。如此一來(lái)，這一問(wèn)題的解決就不僅僅是一個(gè)具體法律制度的設(shè)計(jì)問(wèn)題，而是關(guān)乎整個(gè)農(nóng)業(yè)與農(nóng)民利益的法律政策選擇問(wèn)題，它也就成了《物權(quán)法》使命的不能承受之重。但是，熟視無(wú)睹只能是暫時(shí)的選擇，民法和物權(quán)法最終必須現(xiàn)實(shí)地回應(yīng)這個(gè)問(wèn)題，并提出有操作性的解決方案?；蛟S，在崇山橫阻的情形下，繞道而行是一種智慧的選擇。</p><p>

4、　　一、現(xiàn)行宅基地制度在現(xiàn)實(shí)中面臨的問(wèn)題與困惑</p><p>　　我們現(xiàn)在已經(jīng)清楚地知道，現(xiàn)行集體土地公有制包括宅基地制度事實(shí)上是政治運(yùn)動(dòng)的產(chǎn)物，而不是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果，其在中央集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代能夠穩(wěn)如泰山地存在，而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)如火如荼的今天，不可避免地面臨各種嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，引發(fā)出諸多現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題。舉其要者如下：</p><p>　　(一)農(nóng)民宅基地權(quán)利受侵害現(xiàn)象嚴(yán)重</p>

5、<p>　　一方面，由于土地的集體所有制在制度設(shè)計(jì)上無(wú)法確定真正的權(quán)利主體，從而使得貌似權(quán)利主體的村委會(huì)、鄉(xiāng)政府得以實(shí)際控制和支配農(nóng)村的土地資源，包括農(nóng)民的宅基地，農(nóng)民不能成為土地的真正主人；另一方面，由于宅基地形式上被十分嚴(yán)格地禁止以任何方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，這種禁止性規(guī)定最終事實(shí)上只能是限制農(nóng)民對(duì)宅基地進(jìn)行轉(zhuǎn)讓的權(quán)利，而實(shí)際控制土地資源的村干部、鄉(xiāng)干部卻能夠讓土地資源包括宅基地成為商品，并且成為他們謀取私利的工具，而農(nóng)民成為最終

6、的犧牲品。此種狀況絕非個(gè)別現(xiàn)象。導(dǎo)致此種極不公平和極不合理的現(xiàn)象當(dāng)然主要是由于我國(guó)的現(xiàn)行土地政策，但法律制度設(shè)計(jì)的空白或無(wú)所作為亦難咎其責(zé)。目前在農(nóng)村中較為普遍存在的侵害農(nóng)民宅基地的幾種情形是：以新農(nóng)村建設(shè)為名義，通過(guò)村莊整治和舊村改造，動(dòng)用農(nóng)村集體組織成員的宅基地；以農(nóng)村城鎮(zhèn)化或居住郊區(qū)化名義，地方政府與開發(fā)商聯(lián)手在農(nóng)民宅基地上進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)；以城鄉(xiāng)一體化為名，將農(nóng)村建設(shè)用地國(guó)有化，[1]等等。在此種種情形中，最終的受害者都是農(nóng)民。&

7、lt;/p><p>　　(二)農(nóng)民的融資渠道受阻，資金成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸</p><p>　　對(duì)很多地方的大部分農(nóng)民而言，無(wú)論是做點(diǎn)小買賣的啟動(dòng)資金，還是供養(yǎng)子女上學(xué)的學(xué)雜費(fèi)，抑或看病求醫(yī)的支出，在沒有多少積蓄的情況下，能夠通過(guò)合法渠道貸款或融資的機(jī)會(huì)幾乎為零，而僅有的一份不動(dòng)產(chǎn)就是宅基地和宅基地上的房屋，而宅基地既不能抵押，也不能出租、出典，更不能轉(zhuǎn)讓，這對(duì)很多農(nóng)民來(lái)說(shuō)無(wú)異于釜底抽薪

8、，雪上加霜。加之，農(nóng)村金融環(huán)境本來(lái)就不寬松，資本經(jīng)營(yíng)者如銀行大多是嫌貧愛富，由此造成的資金短缺不僅成為影響農(nóng)民生活安排的因素，而且成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。</p><p>　　(三)農(nóng)民不能將宅基地置換為進(jìn)城資本，城市人不能在農(nóng)村合法置業(yè)</p><p>　　嚴(yán)格禁止宅基地的流轉(zhuǎn)，特別是禁止城市居民購(gòu)買農(nóng)村房屋，禁止城市居民到農(nóng)村生活，這種做法從政治意義上而言人為地加劇了一個(gè)國(guó)家公民之

9、間的身份差異，擴(kuò)大了城鄉(xiāng)差別，制造了身份歧視；從經(jīng)濟(jì)上而言不利于城鄉(xiāng)之間的資金流通，不能滿足城市居民的置業(yè)需求，不利于農(nóng)民以有利的市場(chǎng)價(jià)格置換自己的產(chǎn)業(yè)。[2]這一問(wèn)題目前看起來(lái)還不是十分緊迫和普遍，但事實(shí)上已經(jīng)顯露端倪。由于諸多原因，大部分農(nóng)民進(jìn)城是為了掙錢養(yǎng)家糊口，而不是為了到城市定居，學(xué)者將其表述為“候鳥式遷移”，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民不能在就業(yè)所在地城市取得正式身份，只能取得一個(gè)帶有身份歧視性質(zhì)的“暫住證”，農(nóng)民只是在農(nóng)閑時(shí)、年輕時(shí)進(jìn)城

10、務(wù)工，在農(nóng)忙時(shí)、年老時(shí)、失業(yè)時(shí)再返回家鄉(xiāng)。[3]但是，可以預(yù)見，隨著城市化進(jìn)程的加快，會(huì)有越來(lái)越多的農(nóng)民加入到城市居民中去，其在農(nóng)村的房宅的處分必然成為現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。另一方面，向往綠色田園生活或者有葉落歸根情結(jié)的城市人也越來(lái)越多，他們希望退休后能夠遠(yuǎn)離由混凝土砌成的城市而回農(nóng)村以親近大自然，頤養(yǎng)天年，或者在繁忙的城市生活中能夠在農(nóng)村有一處放松心情的住處。而所有這些作為公民的基本愿望都會(huì)因?yàn)槟壳暗耐恋卣吆驼刂贫榷鵁o(wú)法實(shí)現(xiàn)。</p&

11、gt;<p>　　(四)宅基地的隱形交易市場(chǎng)大量存在</p><p>　　“上有政策下有對(duì)策”是中國(guó)人的游戲規(guī)則之一，是廣泛存在和適用的潛規(guī)則，尤其是當(dāng)“政策”本身就不合理的時(shí)候。在很多地方，多占、濫占宅基地的現(xiàn)象司空見慣，而公開出租、買賣或變相買賣宅基地行為亦非個(gè)別，特別是地處小集鎮(zhèn)和公路兩旁的村莊尤為突出。以北京為例：北京市農(nóng)宅流轉(zhuǎn)的基本形式是租賃和買賣兩種，近郊農(nóng)村則以租賃為主，租房者主要是外

12、地來(lái)京務(wù)工經(jīng)商的民工及所謂的“北漂族”，數(shù)量很大。近郊區(qū)農(nóng)村平均有l(wèi)/3的農(nóng)戶出租房屋，有些村家家出租，租房客甚至超過(guò)了本村人?？梢哉f(shuō)，北京城區(qū)沒有出現(xiàn)國(guó)外大城市常見的貧民窟，并不是北京沒有外來(lái)貧困人口，而是他們大量分散居住在城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)民出租的平房中，農(nóng)民為此對(duì)城市發(fā)展和安定做出了重大貢獻(xiàn)。農(nóng)宅買賣在平原和山區(qū)農(nóng)村都普遍出現(xiàn)了，有的地方交易量已經(jīng)達(dá)到總農(nóng)戶的5% ~15%之間。購(gòu)買農(nóng)民住宅者中，有不少是退休人員、下崗工人和拆遷戶，買房

13、是為了居??；另一類是知識(shí)分子和白領(lǐng)階層，買房用于第二居所，休閑度假，也有的用于工作場(chǎng)所；還有的是外省市人購(gòu)買，是為了在北京長(zhǎng)住。[4]</p><p>　　(五)農(nóng)民房屋買賣引發(fā)的糾紛呈上升趨勢(shì)，特別是所謂的“小產(chǎn)權(quán)”房糾紛時(shí)有出現(xiàn)</p><p>　　北京通州區(qū)宋莊鎮(zhèn)畫家村的宋莊房訟案就是一個(gè)典型個(gè)案。（“宋莊房訟”案終審判決農(nóng)村房屋宅基地買賣合同無(wú)效(http: //www. coun

14、sel55. com /ny. asp? id=904， http: //finance. sina. com. cn/chi-na/dfjj/20071219 /11154310986. shtml)畫家村坐落在北京東部潮白河畔的宋莊鎮(zhèn)小堡村一帶，如今這里擁有很多農(nóng)民房改建的藝術(shù)家工作室、商店，以及造型各異的美術(shù)館、畫廊等。從1994年多名畫家入住宋莊到現(xiàn)在，畫家村已經(jīng)聚集了海內(nèi)外近1500名藝術(shù)家，成為中國(guó)最大的、國(guó)內(nèi)外知名的畫家聚

15、居地，宋莊畫家村也因此而揚(yáng)名。目前在畫家村定居的近1500名藝術(shù)家中，有200多人從宋莊當(dāng)?shù)卮迕袷掷镔I了宅基地房也就是一種所謂的小產(chǎn)權(quán)房定居。2006年，宋莊被規(guī)劃為北京市十大文化產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)之一，這里的地價(jià)也逐年看漲，十多年前畫家剛來(lái)時(shí)，買個(gè)上百平方米的農(nóng)家院只要一兩萬(wàn)元，而現(xiàn)在要二三十萬(wàn)元，于是不少村民開始陸續(xù)起訴了20多位畫家，要求他們退房，這其中就包括馬海濤起訴李玉蘭。馬海濤原系北京市通州區(qū)宋莊鎮(zhèn)辛店村農(nóng)民。李玉</p>

16、;<p>　　“小產(chǎn)權(quán)”房的訴訟也許還不是普遍現(xiàn)象，但是“小產(chǎn)權(quán)”房的買賣已經(jīng)大量存在。例如2007年4月北京市房山區(qū)青龍湖鎮(zhèn)80多棟“小產(chǎn)權(quán)”別墅被強(qiáng)行拆除后大半年，在附近10多公里的其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)，“小產(chǎn)權(quán)”房仍然是購(gòu)銷兩旺。據(jù)房山區(qū)某“小產(chǎn)權(quán)”房售樓處的工作人員講，該樓盤已經(jīng)賣了2000套，住的人都是從市中心過(guò)來(lái)的，房款只能一次付清。[5]因此，“小產(chǎn)權(quán)”房問(wèn)題是不容回避的一個(gè)社會(huì)問(wèn)題。</p><p&

17、gt;　　二、法定租賃權(quán)在解決農(nóng)村宅基地問(wèn)題上的意義與制度架構(gòu)</p><p>　　目前，學(xué)理界包括法學(xué)界和經(jīng)濟(jì)學(xué)界解決農(nóng)村宅基地問(wèn)題的觀點(diǎn)大致可分為兩大派，一是所有權(quán)改革派，要求改變目前農(nóng)村宅基地所有權(quán)的主體；二是土地使用權(quán)改革派，堅(jiān)持在現(xiàn)有農(nóng)村宅基地集體所有的制度框架下改革宅基地使用權(quán)制度。在所有權(quán)改革派中，又分為私有化和國(guó)有化兩種觀點(diǎn)，前者建議賦予農(nóng)民私人土地所有權(quán)，實(shí)行一定比例的農(nóng)村土地的私有化，后者則干

18、脆建議將農(nóng)村土地全部實(shí)行國(guó)有化，再由農(nóng)民通過(guò)一定的方式取得國(guó)有土地使用權(quán)。土地使用權(quán)改革派的主要思路是堅(jiān)持農(nóng)村集體土地所有權(quán)，在此基礎(chǔ)上給土地使用權(quán)松綁，允許宅基地使用權(quán)和農(nóng)村房屋進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、抵押，進(jìn)入合法的流通領(lǐng)域。</p><p>　　(一)宅基地問(wèn)題解決的目標(biāo)與步驟</p><p>　　筆者認(rèn)為，土地政策包括宅基地制度的改革與問(wèn)題的最終解決在我國(guó)是不可能一蹴而就的，在認(rèn)可將來(lái)放開農(nóng)村宅

19、基地使用權(quán)市場(chǎng)是一種發(fā)展趨勢(shì)的情況下，目前宜謹(jǐn)慎從事，分步驟而行，首先開放宅基地使用權(quán)的租賃市場(chǎng)，且承租人的主體范圍不必進(jìn)行限定，其次適當(dāng)開放宅基地使用權(quán)的抵押和轉(zhuǎn)讓，只有當(dāng)農(nóng)村社會(huì)保障體系成熟構(gòu)建之時(shí)，再完全放開宅基地使用權(quán)的商業(yè)化流通市場(chǎng)。[6]</p><p>　　必須承認(rèn)，宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)發(fā)展的必然要求。目前之所以禁止宅基地自由流轉(zhuǎn)，主要原因是農(nóng)村的社會(huì)保障體制還沒有建立起來(lái)，這是不容置

20、疑的事實(shí)。有人認(rèn)為，從理論上講，社會(huì)保障是某種社會(huì)組織的事情，而不是某種要素(土地、資金、技術(shù)、勞力等)的事，因而“國(guó)家保障”與“土地保障”并不構(gòu)成一種并列的選擇關(guān)系。我國(guó)仍然是不發(fā)達(dá)國(guó)家，社會(huì)發(fā)展水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平一樣還比較低，社會(huì)保障網(wǎng)尚不能惠及多數(shù)農(nóng)民并不是什么難以理解的事。如果自欺欺人地說(shuō)中國(guó)的農(nóng)民沒有國(guó)家福利，但是有土地福利，有可能使人誤以為我們的農(nóng)民有了另一類型的社會(huì)保障，從而取消了建立農(nóng)村社會(huì)保障體系的任務(wù)。[7]當(dāng)然，政

21、府已將農(nóng)村社會(huì)保障體系的建立確立為一項(xiàng)迫在眉睫的任務(wù)。在不久的將來(lái)，隨著農(nóng)村社會(huì)保障體系的建立，宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)的制度性障礙會(huì)逐漸清除。宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)是基于以下幾方面的考慮：</p><p>　　首先，縮小城鄉(xiāng)差異，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。推進(jìn)農(nóng)村的城鎮(zhèn)化要求打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，最關(guān)鍵的是消除城鄉(xiāng)居民的身份差異，實(shí)行統(tǒng)一的居民戶籍制度，這在一些省份已經(jīng)實(shí)行，同時(shí)在房地產(chǎn)上實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的同等權(quán)利，同樣建立在公有制

22、土地基礎(chǔ)上的權(quán)利都應(yīng)當(dāng)獲得同樣的流轉(zhuǎn)的權(quán)利，如同城市居民可以自由出售自己的住房一樣，農(nóng)村居民也可以自由轉(zhuǎn)讓自己的住房，不應(yīng)因?yàn)槭寝r(nóng)村居民而受到限制。</p><p>　　其次，作為一項(xiàng)重大財(cái)產(chǎn)，農(nóng)村的住房和宅基地的交換價(jià)值必須實(shí)現(xiàn)，才能夠增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，并且作為融資的重要手段。農(nóng)村的宅基地必須能夠自由轉(zhuǎn)讓，否則，如上所述，在農(nóng)村村民急需資金解決生產(chǎn)、生活之需的情況下，而農(nóng)民又難以通過(guò)金融機(jī)構(gòu)獲得貸款，這必然

23、使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展因資金的缺乏而受到制約，農(nóng)民只能望房興嘆。</p><p>　　再次，宅基地在一定制度框架下的自由流轉(zhuǎn)不會(huì)帶來(lái)人們預(yù)想的災(zāi)難性后果。所謂自由流轉(zhuǎn)仍然建立在宅基地的專屬性質(zhì)基礎(chǔ)上，即宅基地的用途不能改變，尤其需要禁止開發(fā)商到農(nóng)村以開發(fā)的名義炒作土地。在是否愿意轉(zhuǎn)讓以及在何種情況下轉(zhuǎn)讓方面，應(yīng)當(dāng)相信農(nóng)民是理智的。大多數(shù)的普通村民基于生存的需要通常都會(huì)自行占有和使用宅基地，一般不會(huì)輕易出賣宅基地，出賣宅

24、基地的人一般是在城市有了穩(wěn)定的收入和固定的住處。而且，即使是這種農(nóng)民也不一定就會(huì)出賣宅基地，他們?nèi)匀徊淮蛩惴艞壌逯械恼?，而是要留著將?lái)養(yǎng)老自用，至少可以免除后顧之憂。農(nóng)民自古就有難舍故土甚至守土如命的情結(jié)。宅基地的出租或轉(zhuǎn)讓不但不會(huì)帶來(lái)所謂的農(nóng)村穩(wěn)定問(wèn)題，反而有益于社會(huì)穩(wěn)定。前面所述的北京城區(qū)沒有出現(xiàn)國(guó)外大城市常見的貧民窟，并不是因?yàn)楸本]有外來(lái)貧困人口，一個(gè)主要的原因就是在北京的郊區(qū)有大量的農(nóng)民將他們的房屋出租給這些進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民

25、，這當(dāng)中包括部分的房屋買賣。很顯然，宅基地的流轉(zhuǎn)對(duì)北京的城市建設(shè)發(fā)展和安定做出了重大貢獻(xiàn)。</p><p>　　最后，宅基地自由流轉(zhuǎn)有助于消除上述目前宅基地面臨的諸多問(wèn)題與困惑。宅基地的流轉(zhuǎn)會(huì)給農(nóng)村村民帶來(lái)財(cái)富，會(huì)給農(nóng)民轉(zhuǎn)入城市提供經(jīng)濟(jì)上幫助，同時(shí)會(huì)減少甚至消滅空心村、城中村等現(xiàn)象。在宅基地不能自由流轉(zhuǎn)的情況下，即使村民在城市有了穩(wěn)定職業(yè)和購(gòu)置了房產(chǎn)，也無(wú)法放棄村中的房宅，因?yàn)榇逯械姆空荒苜u給本集體符合宅基地申

26、請(qǐng)條件的成員，而本集體成員既然可以申請(qǐng)新的宅基地蓋新房，當(dāng)然不愿去接受別人的舊的宅基地，除非別人的宅基地和房屋以極低的價(jià)格轉(zhuǎn)讓。以過(guò)低的價(jià)格轉(zhuǎn)讓會(huì)使原宅基地使用權(quán)遭受損失，因此他會(huì)選擇空置房宅而持有房宅的權(quán)利，這樣物盡其用的原則難以發(fā)揮作用，宅基地的閑置和浪費(fèi)在所難免。宅基地的自由流轉(zhuǎn)，使得村民可以向有購(gòu)買力的城市居民或其他集體的成員收取相對(duì)合理的對(duì)價(jià)，從而使宅基地成為活的財(cái)產(chǎn)。</p><p>　　(二)在有條

27、件地允許宅基地流轉(zhuǎn)的情況下構(gòu)建法定租賃權(quán)制度</p><p>　　如前所述，目前限制宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)既有其歷史背景，也有其一定的合理性，但是絕對(duì)嚴(yán)格的禁止顯然已經(jīng)不符合發(fā)展變化了情況，同時(shí)也有悖基本的法理。從財(cái)產(chǎn)權(quán)利的法律性質(zhì)而言，盡管房屋與土地具有天然的不可分性，但自然屬性上的一體性并不能否定法律權(quán)利上的獨(dú)立性。農(nóng)村宅基地使用權(quán)與農(nóng)民房屋所有權(quán)畢竟是兩項(xiàng)獨(dú)立的物權(quán)。之所以產(chǎn)生上述一系列問(wèn)題，問(wèn)題的焦點(diǎn)在于農(nóng)

28、民房屋的流轉(zhuǎn)因宅基地的公有性質(zhì)而受到限制。房屋的所有權(quán)是清晰的，是農(nóng)民個(gè)人私有的財(cái)產(chǎn)，依法應(yīng)當(dāng)可以自由處分。而宅基地的公有性質(zhì)連帶地使得農(nóng)民的房屋所有權(quán)蛻化為事實(shí)上的使用權(quán)，農(nóng)民事實(shí)上喪失了一項(xiàng)重大的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。而現(xiàn)實(shí)中存在的農(nóng)民房屋交易市場(chǎng)只能反映出現(xiàn)有政策或法律的不足。不可否認(rèn)，我國(guó)嚴(yán)格限制宅基地流轉(zhuǎn)的土地制度，符合我國(guó)目前人地緊張的國(guó)情，如果存在違反法律規(guī)定而炒賣土地的行為，完全應(yīng)當(dāng)依法予以制裁，但嚴(yán)格的土地政策不應(yīng)建立在限制公民

29、合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的基礎(chǔ)上，也不應(yīng)建立在不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上。因此，某種意義上而言，將來(lái)一段時(shí)期，宅基地問(wèn)題的解決將圍繞農(nóng)民土地權(quán)利、房屋權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和社會(huì)公共政策之間的平衡而展開[8]。</p><p>　　有學(xué)者認(rèn)為，法律雖不允許宅基地使用權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓和抵押，但應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)村居民對(duì)宅基地長(zhǎng)期出租，對(duì)于出租的對(duì)象，在法律上也不應(yīng)當(dāng)限制。[9]這樣就會(huì)在一定程度上彌補(bǔ)不能自由轉(zhuǎn)讓所產(chǎn)生的不利后果。筆者認(rèn)為，在當(dāng)前宅基

30、地使用權(quán)不允許自由流轉(zhuǎn)的前提下，以租賃制度特別是以法定租賃權(quán)制度破解目前我國(guó)農(nóng)村宅基地制度面臨的問(wèn)題與挑戰(zhàn)，促成農(nóng)民房屋的流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)是一個(gè)不錯(cuò)的選擇。即便在允許宅基地自由流轉(zhuǎn)的情況下，法定租賃權(quán)制度也有重大的現(xiàn)實(shí)意義。</p><p>　　(三)法定租賃權(quán)理論與立法例</p><p>　　直接規(guī)定土地法定租賃權(quán)的立法例見于我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的民法典。1999年4月21日修訂的我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)民法債編第

31、425條第1項(xiàng)規(guī)定：“土地及其土地上之房屋同屬一人所有，而僅將土地或僅將房屋所有權(quán)讓與他人，或?qū)⑼恋丶胺课萃瑫r(shí)或先后讓與相異之人時(shí)，土地受讓人或房屋受讓人與讓與人間或房屋受讓人與土地受讓人間，推定在房屋使用期限內(nèi)，有租賃關(guān)系。其期限不受第449第1項(xiàng)規(guī)定之限制。前項(xiàng)情形，其租金數(shù)額當(dāng)事人不能協(xié)議時(shí)，得請(qǐng)求法院定之。”；第449條規(guī)定：“租賃契約之期限，不得逾20年，逾20年者，縮短為10年。前項(xiàng)期限，當(dāng)事人得更新之。租用基地建筑房屋者，

32、不適用第1項(xiàng)之規(guī)定?！备鶕?jù)上述規(guī)定，當(dāng)因?yàn)樽杂少I賣而導(dǎo)致土地和房屋由同一人所有變?yōu)榉謩e由不同人所有時(shí)，在房屋所有權(quán)人與土地所有人之間推定就土地存在租賃關(guān)系，這一關(guān)系是由法律明文規(guī)定的，稱為法定租賃關(guān)系，房屋所有權(quán)人對(duì)土地享有法定租賃權(quán)。</p><p>　　法定租賃權(quán)的法理依據(jù)是：土地及房屋為各別的不動(dòng)產(chǎn)，各得單獨(dú)為交易之標(biāo)的。惟房屋在自然性質(zhì)上不能與土地分離而存在，故土地及其土地上的房屋同屬一人所有，而僅將土地

33、或僅將房屋所有權(quán)讓與他人，或?qū)⑼恋丶胺课萃瑫r(shí)或先后讓與相異之人時(shí)，實(shí)務(wù)上見解認(rèn)為除有特別約定外應(yīng)推斷土地受讓人默許房屋受讓人繼續(xù)使用土地，但應(yīng)支付相應(yīng)代價(jià)，故其法律關(guān)系之性質(zhì)，當(dāng)屬租賃，明定當(dāng)事人間在房屋得使用期限內(nèi)，除有反證外，推定有租賃關(guān)系，且其期限不受法律關(guān)于一般租賃合同租期之限制。</p><p>　　我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)民法對(duì)于任意買賣的情形，適用法定租賃權(quán)制度；而對(duì)于強(qiáng)制拍賣的情形適用法定地上權(quán)制度。（臺(tái)灣地

34、區(qū)“民法”第876條規(guī)定:“土地及其土地上之建筑物，同屬于一人所有，而僅以土地或僅以建筑物為抵押者，于抵押物拍賣時(shí)，視為已有地上權(quán)之設(shè)定，其地租由當(dāng)事人協(xié)議定之；協(xié)議不諧時(shí)，得聲請(qǐng)法院定之。土地及其土地上之建筑物，同屬于一人所有，而以土地及建筑物為抵押者，如經(jīng)拍賣，其土地與建筑物之拍定人各異時(shí)，適用前期之規(guī)定。”）我國(guó)《物權(quán)法》沒有采用“地上權(quán)”的概念，意味著立法上沒有設(shè)計(jì)出統(tǒng)一的地上權(quán)制度，而是針對(duì)不同的情形分別設(shè)計(jì)出建設(shè)用地使用權(quán)、

35、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、地役權(quán)和宅基地使用權(quán)。宅基地使用權(quán)制度與地上權(quán)制度是有重大區(qū)別的制度，并且在我國(guó)宅基地使用權(quán)不能自由流轉(zhuǎn)的情況下，抵押物只是限于房屋，因此，任意買賣與強(qiáng)制拍賣不宜區(qū)分，而都以法定租賃權(quán)制度加以規(guī)范。即便將來(lái)宅基地使用權(quán)能夠自由流轉(zhuǎn)了，宅基地法定租賃權(quán)的制度仍然可以適用。</p><p>　　法定租賃權(quán)的性質(zhì)是債權(quán)而非物權(quán)。正如學(xué)者指出的，在法定租賃權(quán)的制度框架下，農(nóng)村房屋的買受人在取得房屋所有權(quán)的

36、同時(shí)，對(duì)于房屋的宅基地并非取得作為物權(quán)的村民的“宅基地使用權(quán)”，而是取得作為債權(quán)的“宅基地租賃權(quán)”。[10]基于該債權(quán)性質(zhì)的租賃權(quán)，房屋買受人可以占有并使用宅基地，達(dá)到對(duì)宅基地用益的目的，這一結(jié)果并非出于農(nóng)村房屋買賣雙方的自由意志，而是出于法律的直接規(guī)定，是基于法律規(guī)定而當(dāng)然發(fā)生的結(jié)果。同時(shí)，租賃的標(biāo)的物是宅基地而不是宅基地所有權(quán)。</p><p>　　(四)宅基地法定租賃權(quán)制度構(gòu)想</p><

37、;p>　　1.宅基地法定租賃權(quán)的含義。宅基地的法定租賃權(quán)基本含義是指：由于農(nóng)村村民的房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移給非集體成員，而在非集體成員與農(nóng)村集體之間產(chǎn)生對(duì)宅基地的使用關(guān)系，在這種情況下，由法律規(guī)定該非集體成員對(duì)該房屋下的宅基地在房屋的通常耐用年限內(nèi)享有的法定租賃權(quán)。本集體成員推定適用法定租賃權(quán)。新的房屋所有權(quán)人應(yīng)當(dāng)向集體組織支付相應(yīng)的租賃費(fèi)用。費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)由雙方自由協(xié)商，協(xié)商不成的可以請(qǐng)求人民法院裁判決定。法定租賃期限不受《合同法》20年最長(zhǎng)

38、期限的限制，但是新的房屋所有權(quán)人不能通過(guò)改建或其他增強(qiáng)房屋質(zhì)量的方式以延長(zhǎng)房屋使用期限。建立的基礎(chǔ)是農(nóng)村房屋向本集體以外的主體轉(zhuǎn)讓或抵押，當(dāng)然非集體成員以繼承或接受遺贈(zèng)或贈(zèng)予方式獲得農(nóng)民房屋所有權(quán)也會(huì)獲得對(duì)宅基地的法定租賃權(quán)。</p><p>　　2.宅基地法定租賃權(quán)的意義。宅基地法定租賃權(quán)制度的意義在于：可以使房屋所有權(quán)擺脫宅基地使用權(quán)的束縛，實(shí)現(xiàn)房屋的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，實(shí)現(xiàn)房屋的抵押擔(dān)保功能，解

39、決農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展借貸資金匱乏的瓶頸；同時(shí)，增加宅基地的利用率，減少宅基地和農(nóng)民房屋閑置率，減少?gòu)霓r(nóng)用地轉(zhuǎn)作新宅基地的數(shù)量，從而達(dá)到保護(hù)耕地的目的。此外，法定租賃權(quán)的設(shè)定只是在宅基地上增加了一方權(quán)利人，此一權(quán)利人對(duì)于宅基地享有的是債權(quán)，宅基地的物權(quán)仍然掌握在集體和集體成員手中：農(nóng)村集體是宅基地的所有權(quán)人，農(nóng)村村民是宅基地的使用權(quán)人，所以不會(huì)改變宅基地的公有制性質(zhì)；并且，宅基地只能在房屋的使用期限內(nèi)有效存在，房屋買受人不能對(duì)房屋進(jìn)行改建，因而

40、宅基地的用途沒有發(fā)生改變。</p><p>　　3.宅基地的法定租賃權(quán)效力。法定租賃權(quán)的效力體現(xiàn)在：在宅基法定租賃期間，宅基地使用權(quán)處于休眠狀態(tài)，不得向買受人主張，但可以據(jù)以向集體經(jīng)濟(jì)組織主張所收租金或直接向買受人收取租金，這就是法定收益權(quán)，之所這樣，是為了保持宅基地使用權(quán)的福利性和社會(huì)保障功能。應(yīng)該說(shuō)，在宅基地上農(nóng)民應(yīng)該享有利益，而不是集體。這符合宅基地使用權(quán)設(shè)立的目的。一旦農(nóng)民房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移給非集體成員，而宅

41、基地未同時(shí)轉(zhuǎn)讓，則依法形成法定租賃關(guān)系，從而形成三個(gè)主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系：一是集體經(jīng)濟(jì)組織，其一方面作為宅基地的所有權(quán)人代表，同時(shí)作為宅基地的出租人；二是農(nóng)戶或農(nóng)民，其一方面宅基地使用權(quán)人，同時(shí)為房屋出賣人；三是買受人，其一方面為房屋買受人，同時(shí)為宅基地承租人。這是法定租賃權(quán)所形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的典型形態(tài)。在將房屋轉(zhuǎn)讓(包括出賣、繼承、贈(zèng)與等方式)給本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員的情形下，同樣適用法定租賃權(quán)，即在該集體經(jīng)濟(jì)組織成員與集體經(jīng)濟(jì)組織

42、之間產(chǎn)生宅基地法定租賃權(quán)關(guān)系。</p><p>　　4.法定租賃權(quán)的變更。因?yàn)榉ǘㄗ赓U關(guān)系是由房屋買賣而產(chǎn)生，因在內(nèi)容上不會(huì)有多大變化，可能發(fā)生的變更是：宅基地法定租賃人將宅基地上的房屋再次轉(zhuǎn)讓給第三人，而發(fā)生主體的更變，此又分為兩種情況：第一，如果該第三人為該集體組織以外的成員，則其將代替原來(lái)的宅基地法定租賃人而成為新的宅基地法定租賃人，第三人在房屋可使用的期間享有宅基地的租賃權(quán)，并有義務(wù)向村民(亦即宅基地使用

43、權(quán)人)支付法定費(fèi)用；第二，如果前述第三人是該集體組織的成員，則宅基地可以同房屋一同轉(zhuǎn)讓，不過(guò)第三人應(yīng)當(dāng)向原宅基地使用權(quán)人支付相應(yīng)的費(fèi)用，從而成為新的宅基地使用權(quán)人，原宅基地使用權(quán)人與法定租賃權(quán)人退出三方權(quán)利義務(wù)關(guān)系，取而代之的是第三人與集體經(jīng)濟(jì)組織之間的宅基地使用權(quán)關(guān)系。當(dāng)然，如果身為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的第三人只想購(gòu)買房屋而不打算購(gòu)買宅基地使用權(quán)，應(yīng)當(dāng)遵循意思自治原則，法律不宜作強(qiáng)行性規(guī)定，在這種情況下該第三人如同第一種情況一樣宅基地法定

44、租賃權(quán)人，依法享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)。</p><p>　　5.法定租賃權(quán)的消滅。導(dǎo)致法定租賃權(quán)關(guān)系消滅的原因有： (1)房屋滅失； (2)房屋由原所有權(quán)人買回； (3)因合同無(wú)效或被撤銷或解除而歸于消滅； (4)房屋買受人拋棄房屋； (5)宅基地滅失或被國(guó)家征收或征用。如果發(fā)生上述前四項(xiàng)事由之一，則法定租賃關(guān)系消滅，原法定租賃權(quán)人自動(dòng)退出三方權(quán)利關(guān)系，宅基地使用權(quán)復(fù)蘇，權(quán)利義務(wù)關(guān)系又回到農(nóng)村房屋未出售前的狀態(tài)。如果

45、發(fā)生第(5)項(xiàng)事由，則宅基地上原來(lái)的各項(xiàng)法律關(guān)系歸于消滅。6.法定租賃權(quán)理論在農(nóng)村房屋抵押中的應(yīng)用。宅基地使用權(quán)不能單獨(dú)抵押，但是可以允許其隨同房屋一同抵押，這樣一方面開辟了農(nóng)村的融資渠道，另一方面也保證了宅基地的固有屬性。抵押權(quán)是擔(dān)保物權(quán)的一種，是一種從權(quán)利，是從屬于債權(quán)的，抵押權(quán)人對(duì)抵押物并不采取占有的方式，因此，抵押人仍然可以和以前一樣對(duì)抵押物進(jìn)行占有、使用和收益，當(dāng)然必須按正當(dāng)用途以保證抵押物的價(jià)值不會(huì)發(fā)生不正常的減少，抵押人可

46、以處分抵押物，（見臺(tái)灣地區(qū)“民法”第876條。）也應(yīng)該本著善意的原則以市場(chǎng)價(jià)格處分，并且將所得收益提前清償債務(wù)或提存。但是在押期間，抵押人轉(zhuǎn)讓已辦理登記的抵押物的，應(yīng)當(dāng)通知抵押權(quán)人并告知受讓人轉(zhuǎn)讓物已</p><p>　　就宅基地使用權(quán)隨房屋抵押而言，當(dāng)?shù)盅簷?quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)，即抵押權(quán)人依法拍賣變賣作為抵押物的農(nóng)村房屋時(shí)，按照法定租賃權(quán)理論，就不會(huì)對(duì)受讓主體做出任何限制，無(wú)論是城市居民還是其他農(nóng)村集體的成員，抑或本集體的成

47、員，都完全可以作為受讓人依上述有關(guān)以法定租賃權(quán)拍得農(nóng)戶房屋的所有權(quán)，同時(shí)與該房屋宅基地所有權(quán)人的集體之間產(chǎn)生法定租賃權(quán)關(guān)系。法定租賃權(quán)使得房屋可作抵押物擔(dān)保貸款，金融機(jī)構(gòu)的債權(quán)有了實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)保障，因而會(huì)樂(lè)于貸款，從而解決農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展貸款難的難題。法定租賃權(quán)的構(gòu)造是以宅基地使用權(quán)不能自由流轉(zhuǎn)為前提的，目的是在宅基地使用權(quán)不能自由轉(zhuǎn)讓的情況下，解決農(nóng)村房屋的流轉(zhuǎn)，既可以維護(hù)宅基地制度的穩(wěn)定，又可以促進(jìn)宅基地及農(nóng)村房屋充分利用，減少糾紛和土地

48、浪費(fèi)，調(diào)動(dòng)人們的積極性。當(dāng)然，在條件具備時(shí)，國(guó)家立法應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定宅基地使用權(quán)能夠自由流轉(zhuǎn)，從而賦予權(quán)利人完整的物權(quán)，以充分實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)價(jià)值，在這種情況下，除非出現(xiàn)房屋和宅基地分別屬于不同權(quán)利人，法定租賃權(quán)就沒有適用的必要了。</p><p><b>　　結(jié)論</b></p><p>　　宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律性要求，宅基地使用權(quán)在權(quán)利性質(zhì)上與建設(shè)用地

49、使用權(quán)是相同的，都應(yīng)當(dāng)可以進(jìn)入市場(chǎng)交易。在我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系逐步建立和完善的基礎(chǔ)上，國(guó)家應(yīng)當(dāng)順應(yīng)工業(yè)化和城市化的客觀要求，通過(guò)在宅基地流轉(zhuǎn)要求比較強(qiáng)烈的發(fā)達(dá)城市城鄉(xiāng)結(jié)合部及近郊農(nóng)村、風(fēng)景名勝區(qū)的農(nóng)村進(jìn)行試點(diǎn)，在取得成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上有步驟地推廣。在堅(jiān)持現(xiàn)有農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的基礎(chǔ)上，讓農(nóng)民對(duì)土地使用權(quán)有一定程度的自由處分權(quán)利，放開宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，同時(shí)立法對(duì)宅基地使用權(quán)的取得及處分加以規(guī)范。而法定租賃權(quán)制度在保證宅基地使用權(quán)和宅基

50、地所有權(quán)的主體不發(fā)生改變、不突破現(xiàn)有土地法律基本原則的前提下，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民房屋的自由轉(zhuǎn)讓、抵押，從而充分實(shí)現(xiàn)了宅基地的經(jīng)濟(jì)效用，滿足了農(nóng)民融資的需求，拓展了城市居民的投資空間，淡化了城鄉(xiāng)之間的身份差別，是解決目前我國(guó)農(nóng)村宅基地問(wèn)題的明智選擇，并且有可能為將來(lái)整個(gè)農(nóng)村土地制度的改革提供有益的經(jīng)驗(yàn)。 </p><p><b>　　注釋:</b></p><p>　　[1]蔣省

51、三，劉守英.防止村莊建設(shè)中侵害農(nóng)民宅基地權(quán)利的傾向[C]∥.馬洪，王夢(mèng)奎.中國(guó)發(fā)展報(bào)告：國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心報(bào)選.北京：中國(guó)發(fā)展出版社， 2007： 236-237.</p><p>　　[2]盛榮.農(nóng)村宅基地制度改革的目標(biāo)及方案分析[J].中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)， 2005， (4)： 27.</p><p>　　[3]鄒新樹.中國(guó)城市農(nóng)民工問(wèn)題[M].群言出版社， 2007：12

52、8.</p><p>　　[4]趙樹楓.試論農(nóng)村宅基地制度改革[J].農(nóng)村工作通訊， 2006， (10).</p><p>　　[5]北京房山：“小產(chǎn)權(quán)”住房仍在銷售http： //www. jihe.org. cn/Article_Show. asp? ArticleID=2697，最近訪問(wèn)時(shí)間： 2008年7月8日。</p><p>　　[6]陳耀東.宅基地使

53、用權(quán)立法變革論[J].安徽大學(xué)法律評(píng)論， 2007： 29-30.</p><p>　　[7]秦暉. "優(yōu)化配置”?“土地福利”-關(guān)于農(nóng)村土地制度的思考[C]∥.徐勇.三農(nóng)中國(guó).湖北人民出版社，2003： 39-40</p><p>　　[8]楊一介.農(nóng)村宅基地制度面臨的問(wèn)題[J].中國(guó)農(nóng)村觀察， 2007， (5)： 37.</p><p>　　[9]王