中國政府治理水平的國際比較-cuhk

1、<p>　　中國政府治理水平的國際比較</p><p>　　《比較》第九期，2003年</p><p><b>　　王紹光</b></p><p>　　在上世紀(jì)80年代和90年代初，“讓政府縮水”（shrinking the state）一度成為了時髦的口號。那些年里，不少國家開始進(jìn)行市場導(dǎo)向的改革；同時，各國市民社會也活躍起來，要求

2、更大的民主參與權(quán)。當(dāng)時經(jīng)濟(jì)和政治兩方面變革的目的都是限制以致消除政府對經(jīng)濟(jì)和社會的干預(yù)。不少人天真地認(rèn)為，只要消減了政府的責(zé)任、規(guī)模和開支，一切都會變得美好起來。</p><p>　　到了90年代中后期，正反兩方面的經(jīng)驗迫使人們把目光移向問題的另一面：政府干預(yù)太多 (too much state) 固然危害不小，政府羸弱無力 (too little state) 后果更加嚴(yán)重。諸如索馬里、利比里亞、阿富汗、剛果（

3、金）等所謂“失敗國家”便是慘痛的教訓(xùn)。 當(dāng)然，失敗國家是些極端的例子，但即使在其它國家，政府的治理能力也至關(guān)重要?，F(xiàn)在，越來越多的人已經(jīng)認(rèn)識到，沒有一個有效的政府，不僅經(jīng)濟(jì)發(fā)展會受到阻礙，人們的福利會遭到損害，市場和民主也都無法正常運(yùn)作。</p><p>　　世界銀行曾一度為“讓政府縮水”推波助瀾，但從90年代后期起，它也順應(yīng)潮流將關(guān)注點從政府干預(yù)范圍的大?。╡xtensiveness）轉(zhuǎn)移到政府干預(yù)的質(zhì)量(ef

4、fectiveness) 上來。這就提出了“治理”問題 (governance) 。 治理是一個多向度的概念，涉及政府透過正式或非正式的制度行使權(quán)力的方方面面。泛泛談?wù)撝卫淼闹匾院苋菀?，但要證明其重要性，除了清晰定義這個概念外，還需要設(shè)計一套度量治理水平高下的方法。正是在這個領(lǐng)域，世界銀行進(jìn)行了一些開創(chuàng)性的嘗試。1998年，兩位世行研究人員推出了一種衡量治理水平的簡單方法。 在隨后的幾年里，另外三位世行研究人員又拿出了一套更精致的治理

5、水平測量方案。這套方案將治理分解為三個方面：1）政府是否有能力制訂和實施合理的政策；2）政府與民眾是否尊重現(xiàn)行制度；3）政府在多大程度上回應(yīng)民眾的訴求。每一方面分別用兩個綜合指標(biāo)衡量，三方面一共產(chǎn)生六個綜合指標(biāo)，即“政府效能”(Government Effectiveness), “監(jiān)管質(zhì)量”(Regulatory Quality), “法治”(Rule of Law), “腐敗控制”(Corrupt</p><p&

6、gt;　　2003年5月，這三位研究人員對全球199個國家在1996、1998、2000和2002四個年度里的治理水平進(jìn)行了排序，為實證研究與治理相關(guān)的課題打下了基礎(chǔ)。 他們所依據(jù)的數(shù)據(jù)來源于18個機(jī)構(gòu)收集的25個數(shù)據(jù)庫，包括250個變量。需要指出的是，所有這些變量測度的都是主觀判斷或認(rèn)知，來自對專家、商人和民眾的調(diào)查，而不是來自對客觀事物的考察。之所以作出這樣的選擇，原因有二：一、治理的有些方面很難找到客觀的指標(biāo)（如腐?。?；二、即使在

7、其它方面找得到客觀指標(biāo)（如用選舉測量民眾參與程度），它們也未必比主觀指標(biāo)準(zhǔn)確（如難以客觀的衡量選舉被操縱的程度）。</p><p>　　限于篇幅，我們只想利用這個數(shù)據(jù)庫回答一個國人關(guān)心的問題：與其它國家相比，中國的治理水平到底有多高？圖1－6按照六個指標(biāo)展示了我國的相對地位。很明顯，我國的“政府效能”與“政治穩(wěn)定”水平差強(qiáng)人意，比上不足、比下有余，雖然低于一小半國家，但比大多數(shù)國家還要略勝一籌?！氨O(jiān)管質(zhì)量”、“法

8、治”與“腐敗控制”水平則實在令人不敢恭維，低于世界上多數(shù)國家，包括一些比我們窮的國家， 如印度。在六個指標(biāo)中，我國在“民眾參與”方面的表現(xiàn)最差，幾乎排在199個國家的末梢，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落在印度后面。如果說頭六張圖顯示的是我國2002年的治理水平，圖7顯示的則是我國治理水平在四個年度里的變化情況。我們遺憾地看到，相對于1996年，除了“法治”水平有所進(jìn)步外，我國在其它五個方面的得分不但沒有改善，反倒呈下降趨勢，不由人不擔(dān)心。</p>

9、<p>　　當(dāng)然，這個數(shù)據(jù)庫對各國的排序未必完全精確，因為連它的構(gòu)建者都承認(rèn)其誤差邊際相當(dāng)大。但即使考慮到誤差，我國治理水平在全世界的相對地位也不可能提高多少。因此，世行的這個排序?qū)ξ覀儜?yīng)該是一付清涼劑。雖然在過去25年里我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了舉世矚目的成就，但對政府治理方面存在的嚴(yán)重問題萬萬不可掉以輕心。 “治亂存亡，其始若秋毫”（《呂氏春秋·先識覽·察微》）。因此，古訓(xùn)“安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘