環(huán)境公益保護(hù)視野下的巴西檢察機(jī)構(gòu)之環(huán)境司法

1、<p>　　環(huán)境公益保護(hù)視野下的巴西檢察機(jī)構(gòu)之環(huán)境司法</p><p>　　關(guān)鍵詞: 巴西檢察機(jī)構(gòu)；環(huán)境司法；環(huán)境公益訴訟 </p><p>　　內(nèi)容提要: 環(huán)境法執(zhí)行難是發(fā)展中國(guó)家共同的難題，巴西作為一個(gè)發(fā)展中大國(guó)也不例外。雖然巴西環(huán)境立法相對(duì)于其他發(fā)展中國(guó)家而言較為完善，但由于環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法能力和意愿均不足，使得巴西環(huán)境法執(zhí)行狀況長(zhǎng)期較差。為了解決這一難題，巴西于2

2、0世紀(jì)80年代末修改了憲法，在憲法中明確規(guī)定了公民的環(huán)境權(quán)，特別是通過(guò)強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的地位和權(quán)力，并使其成為環(huán)境公共利益的代言人的方式，推動(dòng)環(huán)境法的執(zhí)行。本文意在探索巴西檢察機(jī)構(gòu)通過(guò)司法活動(dòng)介入環(huán)境法執(zhí)行的原因、路徑、成效及不足，并從中總結(jié)了一些對(duì)我國(guó)有益的啟示。 </p><p>　　一、巴西檢察機(jī)構(gòu)介入環(huán)境法執(zhí)行的背景</p><p>　　巴西環(huán)境立法的發(fā)展進(jìn)程與大部分國(guó)家一樣可以追朔

3、到20世紀(jì)中頁(yè)。最早的立法主要是關(guān)于自然資源保護(hù)的，如1938年的《漁業(yè)法》( 794 /1938號(hào)法令) 、【1】1965年的《森林法典》( 4. 171 /1965號(hào)聯(lián)邦法) 、【2】1934年的《水法典》(24. 643 /1934號(hào)聯(lián)邦令) 、【3】1967年的《采礦法》(227 /1967號(hào)法令) 【4】等。由于這些法律主要以追求經(jīng)濟(jì)利益為目的，它們還不能被認(rèn)為是真正意義上的環(huán)境立法。</p><p>

4、　　1972年斯德哥爾摩“人類環(huán)境會(huì)議”推動(dòng)了巴西真正意義上的環(huán)境立法。雖然在斯德哥爾摩會(huì)議上，巴西作為發(fā)展中國(guó)家的主要代言人，在與發(fā)達(dá)國(guó)家爭(zhēng)論解決環(huán)境問(wèn)題的不同方法時(shí)，曾宣稱“最惡劣的污染是貧困”，發(fā)展中國(guó)家的首要任務(wù)是解決貧困問(wèn)題。但是，此次會(huì)議后，巴西還是對(duì)環(huán)境保護(hù)采取了許多實(shí)質(zhì)性的舉動(dòng)，包括開(kāi)始現(xiàn)代意義上的環(huán)境立法。1981年8月31日，巴西頒布了具有里程碑意義的《國(guó)家環(huán)境政策法》(6. 938 /1981號(hào)聯(lián)邦法) ，【5】其

5、后，該法于1989年為7804 /1989號(hào)聯(lián)邦法所修訂?！秶?guó)家環(huán)境政策法》是巴西首部將環(huán)境作為整體來(lái)保護(hù)，并全面規(guī)定環(huán)境事務(wù)的環(huán)境基本法。同時(shí)，它設(shè)定了環(huán)境保護(hù)的基本框架，包括環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度、環(huán)境規(guī)劃制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、特殊區(qū)域保護(hù)制度、環(huán)境許可制度、環(huán)境監(jiān)督和經(jīng)濟(jì)刺激等制度。它還規(guī)定了環(huán)境違法行為的行政、民事和刑事責(zé)任，確立了環(huán)境損害賠償?shù)膰?yán)格責(zé)任等?！?】</p><p>　　《國(guó)家環(huán)境政策法》確定了國(guó)家

6、環(huán)境管理體制，包括：(1)國(guó)家環(huán)境委員會(huì)(CONAMA)負(fù)責(zé)商討和制定國(guó)家環(huán)境政策、標(biāo)準(zhǔn)和決議等；(2)環(huán)境部等中央機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)環(huán)境政策的協(xié)調(diào)、監(jiān)督和控制；(3)環(huán)境與可再生資源協(xié)會(huì)( IBAMA)負(fù)責(zé)執(zhí)行聯(lián)邦環(huán)境政策和法令；(4)州機(jī)構(gòu)在州層面上負(fù)責(zé)執(zhí)行和實(shí)施環(huán)境法；(5)地方機(jī)構(gòu)指市一級(jí)設(shè)立的負(fù)責(zé)地方執(zhí)行和實(shí)施環(huán)境法的機(jī)構(gòu)。</p><p>　　1985年，巴西結(jié)束了長(zhǎng)達(dá)21年的軍政府統(tǒng)治，政治體制出現(xiàn)了重大

7、改變。為了適應(yīng)新的政治變革和公眾對(duì)民權(quán)的要求，巴西于1987年后開(kāi)始起草和討論新《憲法》，1988年憲法議會(huì)通過(guò)了新《憲法》。在新《憲法》第三編第六章第八節(jié)專門(mén)規(guī)定環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容，該節(jié)只有一個(gè)條文，即225條，該條包含6款。該條首先明確了公民的環(huán)境權(quán)，認(rèn)為人人都有權(quán)享受一個(gè)生態(tài)平衡的環(huán)境，公眾共同享用環(huán)境利益對(duì)于確保一個(gè)健康的生活質(zhì)量至關(guān)重要，政府機(jī)構(gòu)和社會(huì)團(tuán)體為了保護(hù)今世后代的利益應(yīng)履行各自的義務(wù)。該條第一款規(guī)定了政府的環(huán)保職責(zé)和義務(wù)

8、。各級(jí)政府的義務(wù)包括：保護(hù)和恢復(fù)基本的生態(tài)環(huán)境并對(duì)物種和生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行管理；保護(hù)生物多樣性和國(guó)家的遺傳基因資源；州必須依法要求任何可能導(dǎo)致環(huán)境明顯惡化的活動(dòng)事先進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)估；州有義務(wù)對(duì)于生產(chǎn)、商業(yè)活動(dòng)和相關(guān)技術(shù)、方法及物質(zhì)的使用過(guò)程中產(chǎn)生的對(duì)生命、生活質(zhì)量和環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制；公共機(jī)構(gòu)應(yīng)該積極推動(dòng)各種層次的環(huán)境教育，提高公眾環(huán)境保護(hù)意識(shí)；保護(hù)動(dòng)植物，禁止會(huì)對(duì)動(dòng)植物群落生態(tài)功能造成風(fēng)險(xiǎn)、危及種群生存和虐待動(dòng)物的行為。該條第二款規(guī)定進(jìn)行礦

9、產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)的主體有義務(wù)依照法律規(guī)定和主管部門(mén)提出的技</p><p>　　1998年巴西制定了另一個(gè)重要的法律，即《環(huán)境犯罪法》(第9. 605 /98號(hào)聯(lián)邦法) 。該法對(duì)當(dāng)時(shí)立法中有關(guān)環(huán)境違法的刑事和行政制裁條款進(jìn)行了編纂。在行政制裁方面，該法規(guī)定了從50雷阿爾( reais)到5千萬(wàn)雷阿爾不等的行政罰款。該法規(guī)定的犯罪行為包括虐待及違法捕殺動(dòng)物、濫砍、濫伐森林、污染、破壞歷史保護(hù)遺址、政府機(jī)構(gòu)虛假陳述或不

10、完全公開(kāi)環(huán)境信息，以及違法發(fā)放許可證等。法律規(guī)定了雙罰制，個(gè)人和法人都可能受到刑事制裁，制裁的種類包括監(jiān)禁、居家軟禁、社區(qū)服務(wù)、取消獲得政府合同和補(bǔ)貼的資格、罰金等。該法還根據(jù)環(huán)境保護(hù)的需要規(guī)定了一些刑罰創(chuàng)新機(jī)制，如可能判一年以下徒刑的犯罪可以和檢察機(jī)構(gòu)進(jìn)行辯訴交易從而和解；可能判處一年以上徒刑的犯罪，如果被告采取措施修復(fù)受到損害的環(huán)境及滿足了案件的其他要求的，可緩期兩年執(zhí)行刑期?！?】《環(huán)境犯罪法》既是對(duì)1988年《憲法》的補(bǔ)充，也是

11、取代巴西以前分散于多個(gè)立法(如《狩獵法》、《漁業(yè)法》、《森林法典》等)中刑事責(zé)任條款的法律。</p><p>　　巴西的環(huán)境立法從內(nèi)容到體系，已經(jīng)相當(dāng)成熟，甚至有學(xué)者認(rèn)為其堪稱世界最先進(jìn)的環(huán)境法體系之一?！?0】然而與大部分的發(fā)展中國(guó)家一樣，巴西的環(huán)境法執(zhí)行長(zhǎng)期處于薄弱狀態(tài)。巴西的早期環(huán)境立法受到外力的影響大于國(guó)內(nèi)的因素，形式重于實(shí)質(zhì)，【11】這是其先天不足。同時(shí)，政府的執(zhí)法意愿不強(qiáng)，法律的實(shí)施性及可操作性也弱。

12、巴西的環(huán)境法執(zhí)行主要依賴環(huán)境行政機(jī)構(gòu)， 20世紀(jì)70、80年代大量出現(xiàn)的城市環(huán)境污染和亞馬遜森林消失等問(wèn)題，引起了國(guó)內(nèi)外的關(guān)注，環(huán)保問(wèn)題一度成為巴西政治上優(yōu)先考慮的一個(gè)事項(xiàng)。聯(lián)邦和巴西南部圣保羅及其他幾個(gè)州的環(huán)保機(jī)構(gòu)在各方面都迅速擴(kuò)展。圣保羅州的環(huán)保機(jī)構(gòu)更是成為全國(guó)的榜樣。然而從80年代末開(kāi)始，隨著遍及拉美各國(guó)的債務(wù)危機(jī)以及與此相伴隨的財(cái)政危機(jī)的發(fā)生，政治風(fēng)向發(fā)生轉(zhuǎn)移，政府采取了一系列的財(cái)政改革措施削減開(kāi)支和凍結(jié)雇用人員，環(huán)保部門(mén)出現(xiàn)嚴(yán)

13、重的資源短缺，工資降低，工作條件惡化，專業(yè)人才大量流失，人手不足，環(huán)境行政執(zhí)法的實(shí)力和地位都在下降。以IBAMA為例，該機(jī)構(gòu)1989年成立時(shí)有人員6230人，1991年達(dá)到頂峰時(shí)有人員有6544人，隨后開(kāi)始縮員，2000年只剩下5266人。而根據(jù)1991年的</p><p>　　二、巴西檢察機(jī)關(guān)介入環(huán)境保護(hù)的政治和法律基礎(chǔ)</p><p><b>　　(一)政治基礎(chǔ)</b&

14、gt;</p><p>　　巴西在1964年至1985年之間實(shí)行的是軍政府統(tǒng)治，盡管剛開(kāi)始對(duì)左派和一些反對(duì)派團(tuán)體實(shí)行了嚴(yán)厲的鎮(zhèn)壓，但是總的來(lái)說(shuō)，軍政府內(nèi)部以溫和派為主，在消除了左派的威脅后，主張逐漸恢復(fù)民主制。從70年代末開(kāi)始，軍政府開(kāi)始實(shí)施“有控制的民主開(kāi)放”和“有計(jì)劃的民主化過(guò)渡”?！?3】巴西的這種再民主化是在沒(méi)有強(qiáng)大的政治反對(duì)派的壓力下自上而下進(jìn)行的。【14】再民主化的主要措施是加強(qiáng)議會(huì)的作用和實(shí)行多黨制

15、。當(dāng)時(shí)社會(huì)還形成了這樣一些基本觀點(diǎn)和政治文化：傳統(tǒng)的個(gè)人權(quán)利不足以解決社會(huì)不公平問(wèn)題，有必要明確社會(huì)公共的權(quán)利；國(guó)家需要面對(duì)的緊迫問(wèn)題不僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展也包括社會(huì)進(jìn)步；在選舉體制之外還需要一種新的政治參與?！?5】由于軍政府的統(tǒng)治導(dǎo)致民眾對(duì)政府的信任大大降低，議會(huì)希望建立一些能夠保障民主和民權(quán)的制度和機(jī)構(gòu)。巴西的公眾部( Public Ministry，下文稱之為檢察機(jī)構(gòu))相當(dāng)于其他國(guó)家的檢察院。它作為政府架構(gòu)中社會(huì)公共利益的保護(hù)者于是恰逢

16、其時(shí)地契合了這種政治文化和需求，被賦予了保護(hù)民權(quán)、維護(hù)社會(huì)公共利益的特殊使命。在環(huán)境危機(jī)加深、環(huán)境利益日益為公眾所重視并被定位為一種公共利益的背景下，代表環(huán)境公共利益也成為</p><p>　　和世界各國(guó)檢察機(jī)構(gòu)一樣，巴西檢察機(jī)構(gòu)最初被賦予的職能是代表國(guó)家檢控刑事犯罪，其職能后來(lái)被擴(kuò)大到在民事案件中協(xié)助特殊群體(如殘疾人、婦女兒童、少數(shù)民族等)主張權(quán)利。巴西檢察機(jī)構(gòu)歷史上曾分別隸屬于行政機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)，大部分時(shí)間

17、是屬于行政機(jī)構(gòu)。但是1988年《憲法》賦予其制度上的獨(dú)立性，使其免受行政控制，成為一個(gè)獨(dú)立的“第四部門(mén)”。巴西檢察機(jī)構(gòu)的發(fā)展軌跡與其它國(guó)家有所不同：其一，它在20世紀(jì)80年代后被憲法明確授權(quán)代表社會(huì)公共利益；其二，它的地位和獨(dú)立性逐步加強(qiáng)，在環(huán)境保護(hù)中的地位和作用逐步加強(qiáng)也是其職能的延伸和法律發(fā)展的結(jié)果。</p><p><b>　　(二)法律基礎(chǔ)</b></p><p&

18、gt;　　1981年的巴西《國(guó)家環(huán)境政策法》規(guī)定，檢察機(jī)構(gòu)不僅可以代表環(huán)境公共利益介入民事訴訟，而且還可以提起民事訴訟。</p><p>　　1985年，巴西《民事公益訴訟法》(7. 347 /1985號(hào)聯(lián)邦法)頒布。該法確定環(huán)境保護(hù)是一種公共利益，【16】授權(quán)普通市民、符合規(guī)定的環(huán)保組織、檢察機(jī)構(gòu)和其它政府機(jī)構(gòu)，可以代表受到損害的環(huán)境利益、消費(fèi)者權(quán)益以及藝術(shù)、美學(xué)、歷史和景觀價(jià)值在法院提起民事公益訴訟。這部法律

19、開(kāi)創(chuàng)了巴西法律秩序的新紀(jì)元，它表明司法程序不僅是保護(hù)個(gè)體利益，也是保護(hù)公共利益的有效工具。該法為檢察機(jī)構(gòu)介入民事領(lǐng)域開(kāi)創(chuàng)了一片新天地，使檢察機(jī)構(gòu)真正成為保護(hù)社會(huì)公共利益的保護(hù)者。</p><p>　　1988年巴西《憲法》使檢察機(jī)構(gòu)職能擴(kuò)張、獨(dú)立性加強(qiáng)、地位得到極大的提升。該《憲法》用了三個(gè)條文，即127、128和129條來(lái)規(guī)定檢察機(jī)構(gòu)的職責(zé)、權(quán)限。第127條是關(guān)于檢察機(jī)構(gòu)基本定位的規(guī)定，明確檢察機(jī)構(gòu)是國(guó)家司法制

20、度中至關(guān)重要的負(fù)責(zé)保護(hù)法律秩序、民主體制和不可剝奪的社會(huì)和個(gè)人利益的永久性機(jī)構(gòu)。授予檢察機(jī)構(gòu)相當(dāng)于法院的獨(dú)立性和自主權(quán)，它可以根據(jù)《預(yù)算指南法》設(shè)定的比例提出預(yù)算草案，在經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算范圍內(nèi)，檢察機(jī)構(gòu)有充分的自主權(quán)進(jìn)行職位配置和資源配置?！?7】第128條規(guī)定了檢察官的職務(wù)保障。首先，聯(lián)邦檢察機(jī)構(gòu)檢察總長(zhǎng)由總統(tǒng)任命，參議院核準(zhǔn)；州檢察長(zhǎng)由州長(zhǎng)任命，每屆任期2年。聯(lián)邦檢察總長(zhǎng)只有經(jīng)參議院多數(shù)票同意后才能由總統(tǒng)解職，州檢察總長(zhǎng)也只有在州議會(huì)多

21、數(shù)票同意下才能被解職。其次，檢察官工作后經(jīng)過(guò)兩年的試用期后轉(zhuǎn)為終身職務(wù)，只有經(jīng)過(guò)司法程序才能解除他們的職務(wù)。最后，檢察官的工資不能減少。與此同時(shí)，該條款對(duì)檢察官設(shè)定了職務(wù)限制，如不能為私人律師工作，不能從本職工作中領(lǐng)取額外費(fèi)用和私人報(bào)銷，不能參加政黨活動(dòng)，除了法官的職位外，不能在任何其它公共機(jī)構(gòu)任職等。【18】第129條列舉了檢察機(jī)構(gòu)的9項(xiàng)職</p><p>　　三、巴西檢察機(jī)構(gòu)環(huán)境司法的途徑與機(jī)制</p&

22、gt;<p>　　1988年《憲法》使巴西檢察機(jī)構(gòu)在環(huán)境保護(hù)中的地位大大加強(qiáng)，檢察機(jī)構(gòu)廣泛介入環(huán)境保護(hù)，形成獨(dú)特的檢察機(jī)構(gòu)環(huán)境司法，其在一定程度上彌補(bǔ)了環(huán)境行政執(zhí)法太弱和不到位的缺陷，進(jìn)一步向公眾宣示環(huán)境、環(huán)境法和環(huán)境政策的重要性和權(quán)威性。檢察機(jī)構(gòu)環(huán)境司法行動(dòng)包括以下幾個(gè)方面：</p><p><b>　　(一)開(kāi)展民事調(diào)查</b></p><p>　　

23、開(kāi)展民事調(diào)查是檢察機(jī)構(gòu)介入環(huán)境案件的起點(diǎn)。檢察機(jī)構(gòu)往往基于三種原因而啟動(dòng)民事調(diào)查：一是由于公眾投訴，二是行政上的安排，三是自己發(fā)現(xiàn)線索。民事調(diào)查的內(nèi)容包括收集有關(guān)現(xiàn)實(shí)或者潛在的環(huán)境損害的信息?！豆嬖V訟法》規(guī)定，任何個(gè)人和組織都有權(quán)進(jìn)行投訴，投訴者可以向檢察機(jī)構(gòu)提供相關(guān)信息，行政機(jī)關(guān)有義務(wù)配合檢察機(jī)構(gòu)的調(diào)查。在民事調(diào)查過(guò)程中，檢察機(jī)構(gòu)可以以刑事制裁為后盾要求任何個(gè)人和機(jī)構(gòu)在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)提供信息，拒絕、延遲或者未能提供檢察機(jī)構(gòu)要求的為提起

24、公益訴訟所需的技術(shù)信息的，可以被處以3年以上監(jiān)禁及罰金。通常情況下，檢察機(jī)構(gòu)會(huì)要求環(huán)保機(jī)構(gòu)提供相關(guān)的文件和技術(shù)報(bào)告，如果檢察機(jī)構(gòu)對(duì)這些材料有懷疑，可以征求行政機(jī)關(guān)以外的專家的意見(jiàn)。</p><p>　　(二)進(jìn)行法庭外的調(diào)解</p><p>　　檢察官在調(diào)查中一旦對(duì)于某個(gè)問(wèn)題收集了充分的信息材料，他們通常首先會(huì)通過(guò)法庭外的調(diào)解來(lái)解決問(wèn)題，而不是直接提起訴訟。大部分的環(huán)境民事調(diào)查都是以檢察機(jī)

25、構(gòu)與當(dāng)事人達(dá)成“行為調(diào)整協(xié)議”的形式調(diào)解結(jié)案?！靶袨檎{(diào)整協(xié)議”確定了當(dāng)事人必要采取的補(bǔ)救環(huán)境損害的措施以及違反本協(xié)議的經(jīng)濟(jì)制裁。如果當(dāng)事人不遵守協(xié)議，檢察機(jī)構(gòu)可以申請(qǐng)法院執(zhí)行協(xié)議。在此類訴訟中，檢察機(jī)構(gòu)勝訴率很高，因?yàn)閰f(xié)議本身已表明被起訴的當(dāng)事人承認(rèn)致害以及接受協(xié)議中確定的處罰。現(xiàn)實(shí)中當(dāng)事人更愿意簽訂和履行“行為調(diào)整協(xié)議”，因?yàn)樗麄冋J(rèn)識(shí)到，一旦他們未能遵守協(xié)議會(huì)導(dǎo)致民事公益訴訟或者刑事檢控。相對(duì)于訴訟而言，這種解決問(wèn)題的方法還有助于節(jié)約

26、時(shí)間和金錢成本。從社會(huì)的角度看，法庭外的問(wèn)題解決方法可以獲得更多的支持及減少對(duì)抗，其社會(huì)效益和環(huán)境效益都更好。</p><p>　　(三)提起民事公益訴訟</p><p>　　如果民事調(diào)查證實(shí)了環(huán)境損害，而法庭外的“行為調(diào)整協(xié)議”又無(wú)法達(dá)成時(shí)，檢察機(jī)構(gòu)將會(huì)對(duì)環(huán)境損害行為提起民事公益訴訟，以追究加害者的法律責(zé)任及預(yù)防損害的發(fā)生。許多檢察官認(rèn)為此時(shí)做出這一決定不屬于檢察官自由裁量權(quán)的范圍，而是

27、其職責(zé)使然。【20】在環(huán)境損害已經(jīng)發(fā)生的場(chǎng)合，法院會(huì)責(zé)令加害者向政府的環(huán)境基金支持賠償金，或者為保護(hù)環(huán)境要求他們采取或者限制他們采取某種行動(dòng)。當(dāng)環(huán)境損害有發(fā)生的危險(xiǎn)時(shí)，法院在做出最終的實(shí)質(zhì)性決定時(shí)，會(huì)向當(dāng)事人發(fā)布一項(xiàng)預(yù)先禁令作為應(yīng)急性措施，命令當(dāng)事人采取或者限制其采取某種行為。檢察機(jī)構(gòu)必須就發(fā)布預(yù)先禁止令提出充分的法律依據(jù)，說(shuō)明如果不采取這樣的應(yīng)急措施，訴訟中所涉及的利益將無(wú)法救濟(jì)。</p><p>　　盡管巴西

28、公益訴訟法規(guī)定政府、環(huán)保團(tuán)體、檢察機(jī)構(gòu)和個(gè)人等都可以作為原告提起公益訴訟，但是從目前的情況來(lái)看，約97%的公益訴訟都是由檢察機(jī)關(guān)提起?！?1】政府傾向于采取警告、罰款和關(guān)閉企業(yè)等行政制裁措施來(lái)解決問(wèn)題，環(huán)保團(tuán)體通常會(huì)選擇向檢察機(jī)關(guān)投訴，或者是作為共同原告與檢察機(jī)構(gòu)一起起訴，而很少自己直接起訴。這說(shuō)明了在巴西檢察機(jī)構(gòu)的地位和能力都得到了充分的認(rèn)可，同時(shí)也反映出發(fā)展中國(guó)家的環(huán)保團(tuán)體的訴訟能力還不強(qiáng)，需要更多的資源支持和能力建設(shè)。</p

29、><p><b>　　(四)檢控環(huán)境犯罪</b></p><p>　　檢控環(huán)境犯罪是巴西檢察機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)傳統(tǒng)權(quán)力。1998年巴西《環(huán)境犯罪法》更是大大加強(qiáng)了檢察機(jī)構(gòu)追究環(huán)境犯罪法律責(zé)任的力度。環(huán)境犯罪的種類包括危害動(dòng)物罪、危害植物罪、污染環(huán)境罪、違反城市管理和危害文化遺產(chǎn)罪，犯罪主體包括法人和個(gè)人。巴西《環(huán)境犯罪法》規(guī)定的刑罰具有多樣性和創(chuàng)新性，刑罰種類包括罰金、監(jiān)禁和限制

30、權(quán)利。罰金按刑法典規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，如果有跡象表明即使處以最高法定額的罰金仍然不足以懲罰犯罪人的，可以在考慮行為人所獲取的經(jīng)濟(jì)利益的情況下處以最高為該金額3倍的罰金?！?2】罰金的數(shù)額通常與犯罪所造成的損害程度掛鉤。法院可以根據(jù)刑法典的規(guī)定判決當(dāng)事人恢復(fù)原狀。有罪判決應(yīng)當(dāng)盡可能在考慮到受害的個(gè)人或者環(huán)境所遭受損害的情況下，確定行為人應(yīng)當(dāng)賠償其行為所引起的損害的最低金額?！?3】監(jiān)禁的期限為1至5年，非惡意的犯罪通常在3年以下，惡意的犯罪則

31、可高達(dá)5年。限制權(quán)力的刑罰有社區(qū)服務(wù)、暫時(shí)中止權(quán)利、部分或全部中止活動(dòng)、支付現(xiàn)金和居家拘禁等。【24】各種刑罰可單處也可以并處。但是在下列情形下，可以減輕行為人的處罰：行為人主動(dòng)恢復(fù)其所引起的損害或努力減輕其所引起的環(huán)境惡化程度；行為人及時(shí)告知即將發(fā)生的環(huán)</p><p>　　四、巴西檢察機(jī)構(gòu)環(huán)境司法的效果與局限性</p><p>　　(一)檢察機(jī)構(gòu)環(huán)境司法的效果</p>&

32、lt;p>　　1、提升了環(huán)境守法水平</p><p>　　隨著檢察機(jī)構(gòu)法律地位的逐步提升，特別是1988年巴西《憲法》擴(kuò)大了其權(quán)限和獨(dú)立性后，檢察機(jī)構(gòu)已經(jīng)成為是巴西環(huán)境政壇上最強(qiáng)有力的機(jī)構(gòu)。檢察機(jī)構(gòu)通過(guò)對(duì)環(huán)境問(wèn)題開(kāi)展民事調(diào)查、進(jìn)行調(diào)解、提起民事公益訴訟及刑事檢控，有利于轉(zhuǎn)變長(zhǎng)期困擾巴西環(huán)境法治建設(shè)的環(huán)境行政執(zhí)行薄弱及不到位的問(wèn)題。對(duì)于環(huán)境違法企業(yè)而言，民事和刑事處罰比行政處罰更有威懾作用。行政處罰包括警告、

33、罰款和關(guān)閉企業(yè)等。罰款通常在發(fā)出警告后才做出，數(shù)額不高，執(zhí)行率也差。關(guān)閉企業(yè)是一種嚴(yán)厲的處罰，但是政府環(huán)保部門(mén)基于政治和社會(huì)壓力極少使用。檢察機(jī)構(gòu)的介入使違法者面臨民事和刑事制裁。民事制裁實(shí)行的是無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任，責(zé)任形式包括對(duì)環(huán)境損害恢復(fù)原狀或者賠償損失，這可能使違法者傾家蕩產(chǎn)。刑事責(zé)任會(huì)將責(zé)任人投進(jìn)監(jiān)獄。這些強(qiáng)有力的制裁措施迫使違法者選擇合作的態(tài)度，通過(guò)與檢察機(jī)構(gòu)達(dá)成“行為調(diào)整協(xié)議”，采取特定措施來(lái)預(yù)防或者救濟(jì)環(huán)境損害。</p>

34、;<p>　　2、對(duì)政府履行環(huán)境職責(zé)形成了有效的監(jiān)督</p><p>　　由于憲法和法律授予檢察機(jī)構(gòu)各種權(quán)力，使之可以成為行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督者，進(jìn)一步完善了行政問(wèn)責(zé)制。更為重要的是，檢察機(jī)構(gòu)建立了一種“橫向問(wèn)責(zé)”制度，即檢察機(jī)構(gòu)通過(guò)對(duì)同級(jí)政府機(jī)構(gòu)的違法行為或者失職從日常監(jiān)督到追究其民事和刑事責(zé)任，使檢察機(jī)關(guān)在一定程度上向同級(jí)行政機(jī)關(guān)問(wèn)責(zé)。檢察機(jī)構(gòu)的監(jiān)督體現(xiàn)在幾個(gè)方面： (1)在開(kāi)展民事調(diào)查時(shí)要求行政機(jī)關(guān)

35、提供信息。通過(guò)行政機(jī)關(guān)的回應(yīng)，了解行政機(jī)關(guān)對(duì)于相關(guān)的環(huán)境問(wèn)題或者案件已經(jīng)采取了何種行動(dòng)、問(wèn)題產(chǎn)生的原因等。( 2)對(duì)行政機(jī)關(guān)采取法庭外的措施。檢察機(jī)構(gòu)一旦發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)可能存在違法或者失職的行為時(shí)會(huì)采取進(jìn)一步的行動(dòng)。一般情況下，他們會(huì)繼續(xù)調(diào)查，重點(diǎn)集中在行政機(jī)關(guān)的行為上，包括要求更多、更詳細(xì)的信息，或者請(qǐng)專家評(píng)估行政機(jī)關(guān)的工作，這個(gè)過(guò)程通常會(huì)導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)一定的改變。在所收集的信息的基礎(chǔ)上，檢察機(jī)構(gòu)可能嘗試與行政機(jī)關(guān)談判，達(dá)成一份“行為調(diào)整

36、協(xié)議”來(lái)改變行政機(jī)關(guān)的行為。檢察機(jī)構(gòu)也可能會(huì)向行政機(jī)關(guān)發(fā)出一份書(shū)面的“檢察建議書(shū)”，指出其行為的違法性或者工作中的其它問(wèn)題，提出改正的建議。( 3)對(duì)行政機(jī)關(guān)提起公益訴訟。當(dāng)行政機(jī)關(guān)的作為或者不作為損害或者威脅到環(huán)境時(shí)，檢察機(jī)構(gòu)可以</p><p>　　3、更好地發(fā)揮了司法機(jī)構(gòu)保護(hù)公民環(huán)境權(quán)的作用</p><p>　　首先，由于檢察機(jī)關(guān)介入環(huán)境法執(zhí)行，使公眾增加了一條進(jìn)入司法的途徑。檢察機(jī)

37、構(gòu)通過(guò)使用法庭外的措施，如民事調(diào)查和“行為調(diào)整協(xié)議”，使其在一定程度上充當(dāng)了糾紛調(diào)解者的角色。更為重要的是檢察機(jī)構(gòu)作為社會(huì)公共利益的代表，提起了大量的環(huán)境公益訴訟，這些訴訟相當(dāng)一部分是由相關(guān)公民和環(huán)保團(tuán)體向它提供信息或者投訴引起的。由于力量單薄、資源缺乏，公眾和環(huán)保團(tuán)體更希望依靠檢察機(jī)構(gòu)協(xié)助解決他們關(guān)心的環(huán)境問(wèn)題，通過(guò)檢察機(jī)構(gòu)向法院提起公益訴訟而不是自己直接起訴，檢察機(jī)構(gòu)由此成為環(huán)境公共利益進(jìn)入法庭的首選通道。</p>&

38、lt;p>　　其次，自20世紀(jì)80年代末以來(lái)，隨著巴西的再民主化進(jìn)程和1988年《憲法》的頒布實(shí)施，法院也開(kāi)始逐步關(guān)注環(huán)境及其它公共利益，為這些利益進(jìn)入司法審判提供更多的機(jī)會(huì)。這一轉(zhuǎn)變基于兩個(gè)共識(shí)，一是法院應(yīng)該行使對(duì)立法和行政行為的合憲性審查的權(quán)力，以維護(hù)憲法和法治。二是一系列已經(jīng)設(shè)立的新的社會(huì)公共和集體權(quán)利需要司法保護(hù)。【26】為了應(yīng)對(duì)這一轉(zhuǎn)變，法院擴(kuò)大了人員規(guī)模，也逐漸完善了機(jī)構(gòu)和程序。檢察機(jī)構(gòu)通過(guò)向法院提起公益訴訟推動(dòng)了法院

39、的這一轉(zhuǎn)變，使法官在解決與社會(huì)和政治有密切聯(lián)系的公共利益沖突中成為至關(guān)重要的角色。而環(huán)境公益訴訟是要求法院有效地保護(hù)公民環(huán)境權(quán)的最重要的手段。</p><p>　　(二)檢察機(jī)構(gòu)環(huán)境司法的障礙與局限性</p><p>　　檢察機(jī)構(gòu)在環(huán)境領(lǐng)域的積極介入也遇到不少障礙和阻力。</p><p>　　1、來(lái)自于法院系統(tǒng)內(nèi)的阻力。盡管法院對(duì)于環(huán)境等公共利益的關(guān)注也日益提高，但

40、是法院對(duì)于檢察機(jī)構(gòu)行使代表社會(huì)公共利益的權(quán)力有較大的抵觸。這主要源于法院內(nèi)的保守認(rèn)識(shí)和成見(jiàn)。相當(dāng)一部分法官不了解環(huán)境法、也不學(xué)習(xí)環(huán)境法，未能認(rèn)識(shí)到保護(hù)公共利益對(duì)于保護(hù)環(huán)境權(quán)的重要性。部分法官認(rèn)為檢察機(jī)構(gòu)的介入拖慢了他們辦案的進(jìn)度，干預(yù)了他們的權(quán)力從而增加辦案難度，視檢察官為權(quán)力的“競(jìng)爭(zhēng)者”，對(duì)于他們的工作常不予以認(rèn)同。由于檢察機(jī)構(gòu)最終依賴法院來(lái)實(shí)現(xiàn)其權(quán)力，缺乏法院的積極回應(yīng)及配合會(huì)破壞其權(quán)威。</p><p>　

41、　2、司法效率太低。人們對(duì)巴西司法制度一個(gè)最普遍的抱怨是法院的低效率和司法判決的延期。盡管公益訴訟案件在所有案件中所占的比例很小，但一個(gè)調(diào)查顯示，審結(jié)一件環(huán)境公益訴訟案件平均需要4年時(shí)間?！?7】案件的拖延大大影響了公益訴訟的有效性和吸引力。</p><p>　　3、各州的環(huán)境法執(zhí)行情況差異太大。巴西經(jīng)濟(jì)實(shí)力居拉美國(guó)家首位，但是各地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的不平衡，差異非常大。巴西東南部和南部地區(qū)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，東北

42、部和西北部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)期低于全國(guó)的平均水平。據(jù)巴西國(guó)家地理統(tǒng)計(jì)局公布的材料，中西部和北部地區(qū)占巴西全國(guó)面積的64% ，人口占全國(guó)人口的13. 8% ，但其經(jīng)濟(jì)在巴西國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中的比例僅為9. 7%。地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡導(dǎo)致巴西地區(qū)經(jīng)濟(jì)布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理以及貧富差距拉大?！?8】受其影響，巴西東南部各州，特別是經(jīng)濟(jì)重鎮(zhèn)圣保羅州的環(huán)境保護(hù)實(shí)力和水平很高，檢察機(jī)構(gòu)的環(huán)境法執(zhí)行程度和制度完善程度也很高。但是，東北部各州環(huán)境法執(zhí)行水平和力度都很

43、低。這使得檢察機(jī)構(gòu)的環(huán)境司法帶有明顯的地區(qū)特色，也顯示出檢察機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性同樣受地方經(jīng)濟(jì)和地方政府的影響。</p><p>　　4、社會(huì)對(duì)于政治司法化的焦慮。隨著環(huán)境及其它公共利益進(jìn)入司法領(lǐng)域的增加，巴西學(xué)者和社會(huì)人士關(guān)注到一種日益增強(qiáng)的現(xiàn)象——“政治司法化”?！?9】法律規(guī)定的各種由檢察機(jī)構(gòu)加以保護(hù)的公共利益通常與公共政策有關(guān)，法院受理公益訴訟案件，不可避免地將有關(guān)公共政策的爭(zhēng)議帶入司法審判。在審理環(huán)境案件時(shí)，法

44、官經(jīng)常需要判斷行政機(jī)構(gòu)作為或者不作為的合法性，對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為進(jìn)行一定程度的干預(yù)，使司法機(jī)構(gòu)有能力影響政府的政策。由于審理公益訴訟會(huì)影響公共政策，檢察機(jī)構(gòu)和法院可能在自覺(jué)或者不自覺(jué)中成為行政、立法機(jī)構(gòu)的替代者。檢察機(jī)構(gòu)是一個(gè)非民選機(jī)構(gòu)，卻有可能影響了民選機(jī)構(gòu)和官員的決策，這有可能導(dǎo)致憲政危機(jī)。由此，一些法律界和政界人士質(zhì)疑司法機(jī)構(gòu)是否能夠提供一個(gè)合適及有效的場(chǎng)所來(lái)解決此類糾紛，擔(dān)憂司法介入到憲法規(guī)定屬于行政和立法的領(lǐng)域會(huì)導(dǎo)致“管制危機(jī)”

45、?！?0】以上障礙也顯示出檢察機(jī)構(gòu)介入環(huán)境司法的局限性。</p><p>　　首先，檢察機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性受到諸多因素影響。檢察機(jī)構(gòu)同樣難免受地方政府的影響，檢察機(jī)構(gòu)的介入會(huì)影響行政機(jī)關(guān)的工作效率，引起行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)構(gòu)的關(guān)系緊張。檢察機(jī)構(gòu)的環(huán)境司法受制于法院的體制和運(yùn)作機(jī)制，檢察機(jī)構(gòu)的工作需要法院和行政機(jī)構(gòu)的大力配合，但是來(lái)自于兩大領(lǐng)域的阻力仍然相當(dāng)大，使檢察機(jī)構(gòu)的作用和權(quán)威受到不同程度的影響。</p>

46、<p>　　其次，檢察機(jī)構(gòu)難以形成統(tǒng)一的司法。檢察機(jī)構(gòu)的法庭外措施確實(shí)有助于高效地解決環(huán)境糾紛，避免司法的低效率，但是有可能導(dǎo)致檢察機(jī)構(gòu)濫用自由裁量權(quán)，破壞環(huán)境司法的統(tǒng)一性。受制于各地不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境意識(shí)水平，檢察機(jī)構(gòu)的環(huán)境司法在各地出現(xiàn)明顯的差異，使得的法律執(zhí)行尺度不統(tǒng)一而導(dǎo)致區(qū)域間環(huán)境成本不均和競(jìng)爭(zhēng)的不公平。</p><p>　　第三，對(duì)檢察機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和制衡仍然缺乏有效的制度。檢察機(jī)構(gòu)權(quán)力如此

47、強(qiáng)大，誰(shuí)來(lái)監(jiān)督“監(jiān)督者”，對(duì)檢察機(jī)構(gòu)的違法或者不適當(dāng)?shù)男袨檫M(jìn)行問(wèn)責(zé)是一個(gè)難題。檢察機(jī)關(guān)太強(qiáng)勢(shì)，也會(huì)阻礙其它社會(huì)力量的發(fā)展。巴西的環(huán)境組織在環(huán)境公益訴訟中長(zhǎng)期不能發(fā)揮應(yīng)有的作用，與檢察機(jī)關(guān)的強(qiáng)勢(shì)地位不無(wú)關(guān)聯(lián)。</p><p><b>　　五、結(jié)論</b></p><p>　　環(huán)境法執(zhí)行難是發(fā)展中國(guó)家的普遍難題，各國(guó)都在尋找破解的辦法。巴西的經(jīng)驗(yàn)是通過(guò)修改憲法，在憲法中明

48、確公民的環(huán)境權(quán)，特別是強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的地位和權(quán)力，并使其有能力成為環(huán)境公共利益代言人的方式來(lái)化解環(huán)境法執(zhí)行薄弱和不到位的難題。檢察機(jī)構(gòu)通過(guò)行使環(huán)境民事調(diào)查、法庭外的調(diào)解、提起環(huán)境公益訴訟和檢控環(huán)境犯罪等權(quán)力大大加強(qiáng)了環(huán)境法的權(quán)威性和約束力。但是，這一做法同樣有其局限性，如導(dǎo)致環(huán)境司法不統(tǒng)一和對(duì)檢察機(jī)構(gòu)缺乏有效監(jiān)督，其作用也由于法院和行政機(jī)關(guān)的限制而大受影響。巴西的檢察機(jī)構(gòu)環(huán)境司法是破解環(huán)境法執(zhí)行難的一種探索。目前，我國(guó)正在熱議檢察機(jī)關(guān)介入

49、環(huán)境事務(wù)，特別是提起環(huán)境公益訴訟的合理性和合法性問(wèn)題，巴西的做法值得我們探討。當(dāng)然，在借鑒巴西檢察機(jī)構(gòu)環(huán)境司法經(jīng)驗(yàn)時(shí)，應(yīng)該全面考察其積極作用和局限性。</p><p><b>　　注釋:</b></p><p>　　【1】 Decree - Law No. 794 /1938.</p><p>　　【2】 FederalLaw No. 4. 1

50、71 /1965.</p><p>　　【3】 FederalDecree No. 24. 643 /1934.</p><p>　　【4】 Decree - Law No. 227 /1967.</p><p>　　【5】 FederalLaw No. 6. 938 /1981</p><p>　　【6】 FederalLaw No. 6.

51、 938 /1981， Art. 9.</p><p>　　【7】 Article 225 of Brazil 1988 Constitution， available at http： / /www. v - brazil. com /government/ laws / titleV III. html， latest visit2009 - 08 - 16.</p><p>　　【8

52、】 Vladimir Passos de Freitas， Brazil： EnvironmentalManagement， available at http： / /www. unep. org/ law /Symposium /Documents/Country_papers /BRAZIL. doc， latest visit 2008 - 12 - 12.</p><p>　　【9】Lesley K.

53、McAllister， Making Law Matter—Environmental Protection and Legal Institutions in Brazil， Stanford University Press， 2008， p. 20.</p><p>　　【10】巴西20世紀(jì)70年代的環(huán)境立法主要受斯德哥爾摩會(huì)議的推動(dòng)， 80年代的環(huán)境立法則受到國(guó)際社會(huì)針對(duì)亞馬遜森林遭到破壞所施加的壓力的

54、影響。</p><p>　　【11】參見(jiàn)前注【9】， [美]LesleyMcAllister書(shū)，第32 - 36頁(yè)。</p><p>　　【12】馬小軍：《巴西1988年憲法的出臺(tái)及其特征》，載《拉丁美洲研究》1997年第6期。</p><p>　　【13】參見(jiàn)董經(jīng)勝：《有關(guān)巴西政治轉(zhuǎn)型進(jìn)程的幾個(gè)問(wèn)題》，載《拉丁美洲研究》2003年第3期。</p>&

55、lt;p>　　【14】參見(jiàn)前注【9】， [美]LesleyMcAllister書(shū)，第76頁(yè)。</p><p>　　【15】一般的英文文獻(xiàn)將這種利益表述為collective or diffused interests，其含義相當(dāng)于我們所熟悉的public interests。</p><p>　　【16】前注【7】，Article 127。</p><p>　

56、　【17】前注【7】，Article 128。</p><p>　　【18】前注【7】，Article 129。</p><p>　　【19】參見(jiàn)前注【9】， [美]LesleyMcAllister書(shū)，第91頁(yè)。</p><p>　　【20】有人持反對(duì)意見(jiàn)，認(rèn)為檢察官應(yīng)該有權(quán)決定將資源用于更重要的事情，因?yàn)楣嬖V訟會(huì)牽涉大量的精力和時(shí)間。</p>&l

57、t;p>　　【21】參見(jiàn)前注【9】， [美]LesleyMcAllister書(shū)，第153頁(yè)。</p><p>　　【22】《巴西環(huán)境犯罪法》第18條。參見(jiàn)郭怡譯：《巴西環(huán)境犯罪法》，中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社2009年版，第5頁(yè)。</p><p>　　【23】《巴西環(huán)境犯罪法》第20條，同前注【22】，第6頁(yè)。</p><p>　　【24】《巴西環(huán)境犯罪法》第8條，同

58、前注【22】，第2頁(yè)。</p><p>　　【25】《巴西環(huán)境犯罪法》第14條，同前注【22】，第4頁(yè)。</p><p>　　【26】參見(jiàn)前注【9】， [美]LesleyMcAllister書(shū)，第165頁(yè)。</p><p>　　【27】參見(jiàn)前注【9】， [美]LesleyMcAllister書(shū)，第172頁(yè)。</p><p>　　【28】參見(jiàn)馮

59、俊揚(yáng)：《巴西遷都推動(dòng)中西部發(fā)展》，載《西部時(shí)報(bào)》2007年12月15日。</p><p>　　【29】Cl’audio G. Couto &amp; Rog’erio B. Arantes， Constitution， Government and Democracy in Brazil， World Political Science Review， Volume 4， Issue 2， 2008， A

60、rticle 3.</p><p>　　【30】Sadek， Maria Tereza， Institutional Fragility and Judicial Problems in Brazil， In Growth and Development in Brazil： Cardoso’s Real Challenge， edited by M. D. A. G. Kinzo and V. Bulmer T