政府應急管理中信息孤島問題及對策研究

1、<p>　　政府應急管理中信息孤島問題及對策研究</p><p>　　〔摘要〕信息孤島問題已經(jīng)成為制約政府應急信息資源整合與共享的一個重要瓶頸。論文在分析政府應急管理中信息孤島問題具體表現(xiàn)及成因的基礎(chǔ)上，從應急信息管理機構(gòu)、管理機制、信息平臺、信息技術(shù)等方面提出了解決政府應急管理中信息孤島問題的基本對策。 </p><p>　　〔關(guān)鍵詞〕政府應急管理；應急信息；信息孤島 <

2、/p><p>　　DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2013.10.001 </p><p>　　〔中圖分類號〕C9316〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1008-0821（2013）10-0003-03 </p><p>　　“信息孤島”[1]是指在社會信息化過程中，由于信息系統(tǒng)、軟件系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫之間關(guān)聯(lián)性差，難于互聯(lián)、互通和互操作的弊端，造成數(shù)據(jù)

3、共享性差，信息難以融合貫通，無法實現(xiàn)業(yè)務(wù)協(xié)作，系統(tǒng)效率低，而無法真正實現(xiàn)信息化的問題。在政府應急管理過程中，同樣存在著不可忽視的“信息孤島”現(xiàn)象，應急信息分散在不同地域、部門和機構(gòu)，彼此不互聯(lián)互通、資源共享。特別是在近些年的突發(fā)公共衛(wèi)生事件和生產(chǎn)事故的應急管理工作中，信息孤島問題越來越突出，嚴重制約著政府應急管理工作的有效開展，嚴重影響著政府應急管理能力與水平的提高，也嚴重損害了公眾的知情權(quán)。因此，打破信息孤島，實現(xiàn)應急信息的有效整合與

4、充分共享，已經(jīng)成為政府應急管理工作亟待解決的一個重要問題。 </p><p>　　1政府應急管理中信息孤島問題的主要表現(xiàn)及成因分析1.1信息孤島問題的主要表現(xiàn) </p><p>　　信息孤島問題普遍存在于政府應急信息管理的各個階段以及應急信息系統(tǒng)的建設(shè)過程中，給應急信息資源的整合與共享帶來了很大障礙，是制約政府應急管理工作有效開展的一個重要瓶頸。 </p><p>

5、　　1.1.1應急信息管理過程中的信息孤島問題 </p><p>　　信息孤島實際上是一種“資源孤島”。在整個應急信息管理全過程中，包括信息搜集、加工處理、信息上報、信息發(fā)布等環(huán)節(jié)，不少部門為了各自的利益或以“維穩(wěn)”為由而將信息有意封鎖，造成信息不對稱，形成一個個信息孤島，無法實現(xiàn)應急信息的實時獲取與充分共享。2012年12月31日，長治市發(fā)生苯胺泄漏事故，泄漏在山西境內(nèi)輻射流域約80公里，波及約2萬人。這是繼2

6、005年松花江水污染事件后又一起苯胺泄漏的重大生產(chǎn)事故。根據(jù)《環(huán)境保護行政主管部門突發(fā)環(huán)境事件信息報告辦法》的有關(guān)規(guī)定，長治市環(huán)境保護行政主管部門應當在發(fā)現(xiàn)或得知突發(fā)環(huán)境事件后1小時內(nèi)，報告同級人民政府和省級環(huán)境保護行政主管部門。然而，事故發(fā)生5天之后，山西省政府和環(huán)保部門才接到報告，直到1月6日晚，長治市才向公眾通報有關(guān)情況。事故信息瞞了5天，禍及3個省。 </p><p>　　1.1.2應急信息系統(tǒng)建設(shè)中的信

7、息孤島問題 </p><p>　　應急信息系統(tǒng)建設(shè)是應急管理工作的重要內(nèi)容，也是當今電子政務(wù)環(huán)境下提升應急信息管理工作效能的重要手段。然而，在應急信息系統(tǒng)建設(shè)方面也存在比較嚴重的信息孤島現(xiàn)象，由于部門自我利益的保護以及信息標準的不統(tǒng)一，應急信息系統(tǒng)建設(shè)各自為政，每個信息系統(tǒng)都有自己的數(shù)據(jù)庫、操作系統(tǒng)、應用軟件，相互之間是完全獨立的體系，彼此缺乏有效的信息溝通與共享。例如，目前，除了三大運營商、中國衛(wèi)通以外，包括公

8、安、交通、民航、林業(yè)、漁業(yè)等在內(nèi)的各個部門和行業(yè)也建立了各自的應急通信系統(tǒng)。以公安部為例，目前，公安部擁有80多個固定地球站、4 000余個無線通信專用基站、1萬余個總信道。中國電信和中國聯(lián)通還不斷創(chuàng)新應急通信系統(tǒng)，分別推出了高空平臺應急通信系統(tǒng)和區(qū)域空間應急通信系統(tǒng)。不過，在國家發(fā)改委經(jīng)濟體制與管理研究所研究員史煒[2]看來，各個應急通信系統(tǒng)之間，以及應急通信和其它部門之間缺乏有效的信息共享，以及應急通信和其它部門之間缺乏有效的信息共

9、享，成為當前我國應急通信系統(tǒng)建設(shè)的最大障礙。 </p><p>　　2013年10月1第33卷第10期1現(xiàn)？代？情？報1Journal of Modern Information1Oct.，20131Vol.33No.102013年10月1第33卷第10期1政府應急管理中信息孤島問題及對策研究1Oct.，20131Vol.33No.101.2信息孤島產(chǎn)生的原因 </p><p>　　信息孤

10、島產(chǎn)生的原因有很多、很復雜，既有主觀因素，也有客觀因素。筆者認為，信息孤島產(chǎn)生的原因主要可以歸納為以下3個方面： </p><p>　　1.2.1體制因素 </p><p>　　（1）政府應急信息縱向難以共享 </p><p>　　經(jīng)過多年的應急管理實踐，我國逐步形成了統(tǒng)一領(lǐng)導、分級管理的應急管理體制，從中央到地方，上下分級明確有序，結(jié)構(gòu)等級化，而且各級政府均擁有眾

11、多職能部門。以突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理為例，雖然《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件總體應急預案》等法律法規(guī)明確規(guī)定了應急信息上報制度，但由于長期存在的“官僚主義”和“本位主義”的影響，各部門在遇到突發(fā)事件時，習慣于報喜不報憂，或者有意地隱瞞突發(fā)事件信息，或者把重災報成輕災，大難報成小難，或者拖延上報的時間，這就使得上級政府無法及時、迅速地了解突發(fā)事件發(fā)生的具體狀況，及時做出有效的處理決策，從而造成信息的結(jié)構(gòu)性斷層，形成信息孤島[3]。 </p

12、><p>　　（2）政府應急信息橫向難以共享 </p><p>　　政府應急管理工作的開展需要各職能部門通力合作。經(jīng)過多年的信息化建設(shè)，政府各職能部門均擁有大量的信息資源。然而，在政府應急管理過程中，一些部門出于利益、觀念的驅(qū)動，為了維護本部門利益，不愿將自己掌握的應急信息與其他部門共享，將信息資源獨占，應急信息的橫向交流互通受阻，從而導致了信息孤島的形成。工信部電信管理局長張迎憲副局長認為，

13、現(xiàn)在的政府管理采取垂直的方式，其行政理念是對上負責。而應急通信信息共享、快速反應機制的建立需要以事件為核心，其運作理念是對指揮機構(gòu)和事件直接負責，如果不統(tǒng)一，會出現(xiàn)權(quán)職劃分的問題，影響快速反應[2]。 </p><p>　　1.2.2人為因素 </p><p>　　人為因素也是導致信息孤島形成的一個重要原因。主要表現(xiàn)在：第一，觀念陳舊，信息共享意識缺乏。共享性是信息的重要特性，只有將信息傳

14、播開來為社會共享，才能有效實現(xiàn)其價值。然而，在應急管理工作中，一些政府和部門思想狹隘，一味強調(diào)所謂的“保密性”、“安全性”，不肯將本部門的信息資源無償提供給其他部門。由于利益的問題，各部門之間各自為政，缺少實際協(xié)作，致使信息分布零散，信息共享的難度很大。第二，重硬件建設(shè)輕資源整合。不少部門過分強調(diào)信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，盲目追求硬件的先進性與現(xiàn)代化程度，忽視信息資源的有效整合與開發(fā)利用，使得不少硬件設(shè)施徒有其表、空洞無物。筆者通過在某省政府應

15、急管理辦公室的實地調(diào)研得知，我國現(xiàn)階段不少應急信息平臺的建設(shè)，硬件比較齊全，設(shè)施比較先進，但里面的“軟件”很少，各種數(shù)據(jù)庫基本上還沒有建立起來，平臺應有的功能還遠沒有發(fā)揮出來。 　　1.2.3技術(shù)因素 </p><p>　　由于我國各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展存在著極大的不平衡，不同地區(qū)應急管理的信息技術(shù)條件也各有差異，在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境、硬件設(shè)備、信息技術(shù)等方面的不均衡也是造成信息孤島的一個重要原因。信息化起步早的地區(qū)，政府早在十

16、幾年前就開始進行面向不同職能部門的應急信息資源建設(shè)。我國東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展迅速，信息技術(shù)也相對較為完善，在應對突發(fā)事件時，中西部地區(qū)的政府由于信息技術(shù)條件的限制很難與其實現(xiàn)合作，延緩了應急管理的步伐，從而促使信息孤島的衍生和發(fā)展。 </p><p>　　此外，現(xiàn)階段的通信市場處于數(shù)字程控交換和IP軟交換共存的局面。不同部門的應急通信系統(tǒng)建設(shè)，各自為政，缺乏統(tǒng)一的標準，運行模式眾多，經(jīng)常出現(xiàn)不同制式的通信設(shè)備無法通話

17、的信息孤島現(xiàn)象。由于應急信息建設(shè)標準不統(tǒng)一，政府間各個信息系統(tǒng)的平臺、代碼、格式不一致，進而導致信息建設(shè)層次不齊、混亂復雜，無法實現(xiàn)信息資源的有效共享。 </p><p>　　2解決政府應急管理中信息孤島問題的基本對策 </p><p>　　2.1加強統(tǒng)籌規(guī)劃，建立健全政府應急信息管理機構(gòu)目前，我國各級政府經(jīng)過多年的應急管理實踐，已經(jīng)積累了較為豐富的應急信息。由于信息孤島問題的存在，在應對

18、重大突發(fā)事件時，這種分散孤立的信息管理模式已經(jīng)嚴重制約著政府應急管理工作的有效開展。因此，迫切需要加強統(tǒng)籌規(guī)劃，建立健全政府應急信息管理機構(gòu)。 </p><p>　　首先，可以構(gòu)建一個全國性的應急信息管理機構(gòu)。該機構(gòu)從整體上統(tǒng)籌規(guī)劃全國的應急信息管理工作，負責對政府應急信息管理工作的指導與協(xié)調(diào)，具體包括應急信息的采集、加工、處理、傳遞、存儲等，制定統(tǒng)一的信息管理制度與標準，明確應急信息管理的職責與要求，規(guī)范應急管

19、理管理行為。其次，設(shè)立省、市、縣三級政府應急信息管理機構(gòu)。從我國應急管理實際情況來看，各級應急管理辦公室實際上擔負起應急信息的管理職能，應急管理辦公室作為我國政府應急管理工作的專門、長效機構(gòu)，除了承擔應急信息管理職能以外，還應肩負著更多的應急管理工作職責，因此，筆者認為，完全有必要在其內(nèi)部成立一個專門的應急信息管理機構(gòu)，專門負責本轄區(qū)范圍內(nèi)應急信息的管理工作，實現(xiàn)應急信息的集中統(tǒng)一管理，提升政府應急信息管理效能，為應急管理提供有效的數(shù)據(jù)

20、支撐與決策支持。 </p><p>　　2.2協(xié)調(diào)部門利益，完善應急信息管理機制 </p><p>　　政府是全社會信息資源的最大擁有者，也是應急信息資源的最大擁有者，在多年的應急管理實踐中積累了大量的數(shù)據(jù)和信息。要打破政府部門之間的“本位主義”，解決信息孤島問題，還需采取行之有效的措施，執(zhí)行嚴格、統(tǒng)一的工作標準和工作程序，推動應急信息管理規(guī)范化，確保應急信息的質(zhì)量，充分發(fā)揮應急信息在處理

21、突發(fā)事件過程中的積極作用。為此，需要協(xié)調(diào)部門利益，完善應急信息管理機制，緩解各部門因利益不均出現(xiàn)的各種矛盾，實現(xiàn)應急信息的整合與共享。 </p><p>　　筆者認為，一套完善的應急信息管理機制應該包括信息收集機制、信息整理機制、信息溝通機制和信息反饋機制四個基本組成部分。其中，信息搜集機制是整個應急信息管理工作的基石和前提，為防止信息重復采集的現(xiàn)象，有必要建立起專門類型的信息資源庫，各個部門搜集的信息要分門別類

22、地匯總到相應的信息庫，減少資源冗余，節(jié)省存儲空間。建立突發(fā)事件信息整理機制的目的就是要把雜亂無章的信息變?yōu)橄到y(tǒng)有序的信息，為應急決策服務(wù)。為此，要要建立突發(fā)事件信息分析制度，規(guī)范信息分析工作，保證整理工作的科學性、準確性，維護信息的嚴肅性、權(quán)威性與明確性，使公眾及時了解事情的真相以及處理的最新情況[4]。信息溝通是應急信息處理的核心。基于危機溝通的基本原理，建立健全應急信息溝通機制，需要把握好兩個方面的工作：一是信息的上報工作。要根據(jù)《

23、中華人民共和國突發(fā)事件應對法》的要求，建立健全信息報告工作制度，明確信息報告的責任主體，對遲報、漏報甚至瞞報、謊報等行為要依法追究責任。二是信息的公開工作。根據(jù)相關(guān)法律、預案的要求，明確規(guī)定信息公開工作的方式、內(nèi)容、時間、程序及職責要求，及時、準確、全面實現(xiàn)信息公開，保障公眾知情權(quán)。突發(fā)事件信息反饋是</p><p>　　2.3注重資源整合，構(gòu)建統(tǒng)一的應急信息平臺 </p><p>　　長

24、期以來，由于政府各部門條塊分割，各自為政，政府應急信息資源呈現(xiàn)縱向互通、橫向隔離、縱強橫弱的狀態(tài)，從而導致政府各部門積累的信息資源難以共享?？梢哉f，要消除信息孤島，實現(xiàn)資源共享，就必須注重資源整合。所謂資源整合，就是要根據(jù)政府應急信息管理的基本需求，通過組織、規(guī)劃和協(xié)調(diào)，構(gòu)建統(tǒng)一的應急信息共享平臺，將政府內(nèi)部以及各政府之間彼此分散的應急信息集中統(tǒng)一起來，最終形成可供系統(tǒng)利用、高質(zhì)量的應急信息。 </p><p>

25、　　應急信息資源整合是一項長期的系統(tǒng)工作，不可能一蹴而就，需要對政府應急信息管理活動中產(chǎn)生的各種應急信息進行搜集、整理、分類、組織、提煉，將分散在各級政府、各個部門的多種形式、不同來源的應急信息資源，根據(jù)應急管理工作的需要，對其進行有機（下轉(zhuǎn)第17頁）2013年10月1第33卷第10期1現(xiàn)？代？情？報1Journal of Modern Information1Oct.，20131Vol.33No.102013年10月1第33卷第10期

26、1網(wǎng)絡(luò)輿情研判指標體系與理論模型建構(gòu)研究1Oct.，20131Vol.33No.10 </p><p>　　收稿日期：2013-06-06 </p><p>　　基金項目：湖北省社科基金重大項目“網(wǎng)絡(luò)輿情研判體系建設(shè)與實踐”（項目編號：2012WT007）（國信辦委托項目）階段性成果；湖北省教育廳人文社科項目“政務(wù)微博研究”（項目編號：13g461）階段性成果。 </p>&