我國(guó)城市公債問(wèn)題研究.pdf

1、舉債權(quán)是分稅制賦予城市政府的財(cái)權(quán)之一，一些發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家均允許城市政府通過(guò)發(fā)行城市公債為城市公共支出籌集必要的資金，城市公債主要用于城市公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)了城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。目前，我國(guó)尚不允許城市政府發(fā)行公債。分稅制改革后基本劃清了中央政府和地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)，地方財(cái)力上移，隨著改革的深化和經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國(guó)城鎮(zhèn)化道路的不斷推進(jìn)，各地城市政府需要提供更多的地方性公共物品，為本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，這樣城市政

2、府的支出范圍越來(lái)越大，事權(quán)與財(cái)權(quán)極不相稱。在這種情況下，有的城市政府便不計(jì)后果地把公共物品推向了市場(chǎng)，有的政府則大量變相借款，還有許多政府為了吸引投資賣出了大量的土地使用權(quán)，增加了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。因此，我國(guó)有必要發(fā)行城市公債，同時(shí)，我國(guó)具備了發(fā)行城市公債的理論依據(jù)和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，發(fā)行城市公債在實(shí)踐上具有可行性。本研究分為四個(gè)部分： 第一章闡述了城市公債的基本理念。城市公債是城市政府依據(jù)信用原則，從社會(huì)上吸收資金來(lái)滿足城市公共支出需要的一種

3、形式，是政府公債體系的重要組成部分。城市政府債券與中央政府國(guó)債券一樣，具有安全可靠和固定收益的特點(diǎn)。同時(shí)，它與中央國(guó)債又有區(qū)別：除了信譽(yù)度略低于國(guó)債之外，城市公債由于舉債主體不同等原因，在發(fā)債規(guī)模、債務(wù)用途、發(fā)行品種、期限和推銷方式等方面也有差別；但城市公債在流動(dòng)性和收益率等方面具有一定優(yōu)勢(shì)。特別是由于其建設(shè)項(xiàng)目一般與城市居民的生活、工作環(huán)境密切相關(guān)，因而更能得到本地城市居民和企業(yè)的關(guān)注和認(rèn)同。城市公債具有以下四個(gè)功能：一是促進(jìn)城市基礎(chǔ)

4、設(shè)施建設(shè)；二是有效彌補(bǔ)城市政府財(cái)政缺口和城市財(cái)政赤字；三是調(diào)控城市經(jīng)濟(jì)的有效工具；四是滿足特定投資者的投資需要。 第二章闡述了我國(guó)發(fā)行城市公債的理論依據(jù)和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。首先根據(jù)公共物品理論、財(cái)政分權(quán)理論和分稅制的現(xiàn)實(shí)論證了我國(guó)發(fā)行城市公債的理論依據(jù)。其次，闡述了我國(guó)發(fā)行城市公債的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。陳述了我國(guó)地方公債制度的運(yùn)行軌跡，我國(guó)歷史上曾發(fā)行過(guò)地方公債，但目前我國(guó)《預(yù)算法》禁止地方政府發(fā)行公債，更不允許城市政府發(fā)債。但是，這并不意味著我

5、國(guó)目前不存在城市政府債務(wù)。特殊的國(guó)情決定我國(guó)有發(fā)行城市公債的需要，中央國(guó)債和財(cái)政融資不能滿足和適應(yīng)城市公共設(shè)施建設(shè)，完善分稅制、落實(shí)城市政府應(yīng)有財(cái)權(quán)需要發(fā)行城市公債，城市債務(wù)實(shí)際上的存在，強(qiáng)化財(cái)政職能、緩解城市政府困境也需要發(fā)行城市公債，為了防范地方政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)更需要發(fā)行城市公債。城市政府面臨巨大的支出壓力，有發(fā)行公債的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)，也具有一定的債務(wù)償還能力，同時(shí)，居民可支配收入水平不斷提高，以及對(duì)未來(lái)支出增加的預(yù)期等因素使城市公債具有巨

6、大的發(fā)行空間?，F(xiàn)實(shí)生活中，城市政府借款的大量存在也為地方發(fā)行公債提供了必要的經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐準(zhǔn)備。最后，我國(guó)資本市場(chǎng)的不斷完善為發(fā)行城市公債提供了條件。 第三章分析南非和巴西的地方公債制度，并歸納出對(duì)我國(guó)發(fā)行城市公債的啟示。鑒于我國(guó)對(duì)于發(fā)行城市公債還是處于理論討論的階段中，因此選取了極具借鑒意義的南非和巴西。南非是單一制國(guó)家，由中央、省和市三級(jí)政府組成。各市政府主要負(fù)責(zé)市政管理、住宅基礎(chǔ)設(shè)施和市政道路建設(shè)。省政府的財(cái)政能力較差，自有收

7、入只占4％，96％依靠中央政府轉(zhuǎn)移支付；市政府的財(cái)政能力較強(qiáng)，自有收入達(dá)到95％以上。南非政府對(duì)城市公債的發(fā)行規(guī)定了一系列的措施。嚴(yán)格區(qū)分了短期債務(wù)和長(zhǎng)期債務(wù)，并明確規(guī)定了這兩種債務(wù)的審批程序和用途：明確規(guī)定了各種抵押方式，提供必要的償債保證；制定了嚴(yán)格的擔(dān)保措施；提供高度透明的信息資料；對(duì)于政府不能如期還款，規(guī)定了明細(xì)的債務(wù)危機(jī)處理方法；除此之外，南非政府還規(guī)定了嚴(yán)格的懲罰措施。巴西是聯(lián)邦制國(guó)家，曾經(jīng)發(fā)生過(guò)三次地方政府債務(wù)危機(jī)。199

8、8年，中央政府推行財(cái)政穩(wěn)定計(jì)劃，包括以下內(nèi)容：旨在增加公共部門(mén)盈余的財(cái)政調(diào)整政策；側(cè)重社會(huì)保障與行政體制的體制改革；預(yù)算過(guò)程及包括《財(cái)政責(zé)任法》在內(nèi)的財(cái)政條例的制定；在對(duì)州及市政府進(jìn)行綜合性債務(wù)再融資基礎(chǔ)上重新設(shè)計(jì)的財(cái)政聯(lián)邦制。上述政策導(dǎo)致了財(cái)政政策的激劇變化。調(diào)整后的公共部門(mén)預(yù)算盈余的最新成果體現(xiàn)了改革的成效：從1997年的赤字到1998年的實(shí)際上零赤字，1999年以來(lái)公共部門(mén)的盈余已超過(guò)GDP的3％，2004年該比例高達(dá)GDP 的

9、5％。公共部門(mén)的總體盈余主要得益于兩項(xiàng)重要改革，即與州及市政府簽訂的再融資協(xié)議和在2000年5月通過(guò)的《財(cái)政責(zé)任法》及其相關(guān)財(cái)政法規(guī)的實(shí)施。這些改革是1988年改革憲法以來(lái)巴西最重要的財(cái)政改革，它們持續(xù)性地改變了公共部門(mén)的財(cái)政行為。中央政府發(fā)行中央債券，重新確認(rèn)地方政府債務(wù)，并成為州及市政府的債權(quán)人。 第四章在以上分析的基礎(chǔ)上，立足我國(guó)國(guó)情，系統(tǒng)闡述了我國(guó)建立城市公債制度的基本構(gòu)想。發(fā)行城市公債應(yīng)該遵循償債能力原則、效益原則和謹(jǐn)

10、慎原則、中央政府統(tǒng)籌、制約原則。對(duì)城市政府發(fā)債的各個(gè)環(huán)節(jié)都要依據(jù)這些原則進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，以求有效地防范可能出現(xiàn)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，其中，在城市公債的發(fā)行環(huán)節(jié)，具體研究了發(fā)債主體資格、債券種類、發(fā)行規(guī)模、發(fā)行方式、債券期限、利率和信用評(píng)級(jí)等方面的內(nèi)容，在流通、使用和償還環(huán)節(jié)也分別提出了一系列建議。與此同時(shí)，為了保證我國(guó)城市公債的順利發(fā)行，還需要采取相應(yīng)的配套措施，如完善我國(guó)現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制，建立完善城市公債市場(chǎng)的外部環(huán)境，運(yùn)用需求與供給雙重控制，