論農業(yè)保險基層服務體系建設中地方政府與市場的關系基于

1、論農業(yè)保險基層服務體系建設中地方政府與市場的關系：基于對云南省玉溪市實踐的調查,錢振偉,一、提出問題,要貫徹落實黨中央國務院支農惠農的農業(yè)保險政策，實現“應保盡?！钡暮陚ツ繕?，需要實施一系列的戰(zhàn)略舉措，其中最重要的有兩條：一是加大地方財政配套能力，填補制度缺失，使重要農產品都覆蓋在農業(yè)保險制度之內；二是提高基層服務體系的制度執(zhí)行能力，使農業(yè)保險政策得到有效貫徹和實施,,從調研來看，當前我國農業(yè)保險基層服務體系建設中地方政府，尤其是鄉(xiāng)

2、（鎮(zhèn)）政府和保險公司關系問題，已經成為農業(yè)保險經營中的重要基礎理論和實踐問題。,二、基層服務體系建設中地方政府與市場：基于集體行動邏輯理論,農業(yè)保險屬于“準公共品”，帶有很強的“公益性”?；鶎臃阵w系作為農業(yè)保險制度一個有機組成部分，也具有“準公共品”特性，存在外部性。公共產品的“囚徒困境”博弈模型表明市場微觀主體（如保險公司、農戶等）與社會利益之間存在著沖突。由于市場微觀主體的有限理性和機會主義傾向，它對自身利益追求的選擇將會導致低效

3、率的“占優(yōu)均衡策略”。市場微觀主體的自由必須以效率的損失為代價，導致市場微觀主體有限理性與社會低效率的困境，即理性有界的市場微觀主體會陷入“社會陷阱”中去。為了能走出囚徒困境，就必須采取集體行動。然而奧爾森（Olson.M.）的集體行動的邏輯理論告訴我們“有限理性的、尋求自身利益最大化的微觀主體不會采取行動以實現社會共同利益”。這就是造成農業(yè)保險基層服務體系建設的“市場失靈”的基本原因,,面對農業(yè)保險基層服務體系建設中可能遇見的“雙

4、”失靈，需要正確處理好農業(yè)保險基層服務體系建設中地方政府與市場關系，既要發(fā)揮地方政府這只“看得見的手”對農業(yè)保險服務體系建設進行資源配置的積極作用，同時也要通過市場這只“看不見的手”，促進保險公司對農業(yè)保險的積極性，發(fā)揮市場配置資源的作用，以減少市場和政府的雙失靈，提高農業(yè)保險資源配置效率，實現帕累托改進，降低農業(yè)保險服務體系建設的交易成本。,三、農業(yè)保險服務體系建設現狀及存在困難：基于對云南玉溪的調查,表1 2011年玉溪市種植業(yè)

5、農業(yè)保險總況,數據來源于中國人保財險云南省玉溪市分公司,,[1]玉米的實際承保面積之所以比計劃承保面積多是因為紅塔區(qū)大春旱情嚴重，為確保中心城區(qū)人畜飲水安全，水稻承保面積完不成，改為承保玉米所致。,（一）玉溪農業(yè)保險基層服務體系建設的基本現狀與特色,1、建立了較為完善的基層服務網絡目前，玉溪市的大部分農業(yè)保險由人保財險玉溪市分公司承保。該公司下設9個縣區(qū)支公司，并在經濟較發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)營銷服務站51個，保險機構全轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)覆蓋率達7

6、0%。初步形成由營銷服務部、服務站、服務點構成的三級“立體化”的農業(yè)保險服務網絡。,,2、建立了較為完善的服務流程,圖2 黃草壩油菜花遭受冰凍春和鎮(zhèn)農業(yè)保險服務站點對其處理的流程圖,,圖3 高倉鎮(zhèn)營銷服務部對能繁母豬保險服務流程圖,,3、建立了基層服務體系的評比激勵機制為充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)農險服務站點和村級農險兼職負責人的主觀能動性，人保財險玉溪市分公司出臺了《農業(yè)保險基層服務體系管理考核辦法》（以下簡稱“辦法”）。“辦法”設置了考核指

7、標體系，主要從保費規(guī)模、理賠情況、優(yōu)質服務三個指標對相關人員進行考核。并面向所有服務站點設立年度一次的“保險先進鄉(xiāng)”評比活動，對年度保費收繳工作特別突出、業(yè)務效益良好和服務落實到位的相關人員給予物質和精神獎勵。,4、與農業(yè)專家一起科學設定保險賠償標準,表4 根據水稻生產期分類賠償方案,數據來源于玉溪市紅塔區(qū)高倉鎮(zhèn)的PICC保險站點調查交流,（二）農業(yè)保險基層服務體系建設中面臨的困難,1、基層服務體系中的部門聯動機制不暢云南農業(yè)保險基

8、層服務體系存在地方政府與市場邊界不清，部門聯動機制不暢，在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府農業(yè)綜合服務中心沒有設立“農險站”。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）基層政府應在農業(yè)保險基層服務體系這個準公共品的建設中承擔起“引導作用”甚至是“主導作用”，與承保農險的保險公司建立聯動機制，形成合力，一起完善基層服務體系建設工作，否則容易導致農業(yè)保險資源配置的“市場失靈”和“政府失靈”，例如由于查勘定損的農業(yè)技術比較高，能繁母豬死亡原因鑒定專業(yè)性強，當地鄉(xiāng)鎮(zhèn)農業(yè)綜合服務中心人員把關不嚴，存

9、在“見死即賠”現象。另外，在某些偏遠地區(qū)，保險公司只能委托當地防疫工作人員進行查勘定損，而防疫人員由于收入較低，容易受利益趨動，同農戶合謀，將埋下的病死豬挖起再賣，增加了道德風險。,,2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務站點經營壓力大鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務站點的壓力主要來自于兩方面：一是服務成本的市場壓力大，二是協(xié)助勘察定損的工作壓力大。玉溪市紅塔區(qū)屬于經濟較發(fā)達地區(qū)，其城邊上的服務站點比較好，基本能夠略有盈余。邊遠地區(qū)的服務站點一直處于虧損狀態(tài)，如小石橋鄉(xiāng)的服務站點。另

10、外云南山區(qū)占國土面積的94%，地形地貌復雜，出險地點分散，加之云南種養(yǎng)兩業(yè)以個體農戶經營為主，農業(yè)保險缺乏規(guī)模效應。如云南許多農戶家里只養(yǎng)1——2頭能繁母豬，規(guī)模養(yǎng)殖僅占10%左右，每年七、八月份是豬死亡高峰期，這不僅造成農業(yè)保險服務成本高，而且導致基層服務人員協(xié)助查勘定損的工作壓力大。協(xié)助查勘定損壓力呈季節(jié)性變化，如油菜保險的查勘定損工作主要集中在每年2、3月份，能繁母豬保險的查勘定損主要集中在7、8月份。,四、農業(yè)保險基層服務體系建

11、設的對策建議,要使農業(yè)保險制度得到有效貫徹和實施，提高制度的運行效率，就應理清農業(yè)保險基層服務體系建設中地方政府與市場的邊界。建議地方政府和保險公司著力做好以下方面工作：,（一）以“保險玉溪行動計劃”為推手，推動地方政府參與農業(yè)保險基層服務體系建設,經營農險的保險公司緊緊抓住“保險玉溪行動計劃”契機，推動地方政府，特別是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府在農業(yè)保險基層服務體系建設中發(fā)揮“主導作用”。由相關職能部門，如農業(yè)局、林業(yè)局、財政局、保監(jiān)局、氣象局、保

12、險公司和專家學者等組成農業(yè)保險工作協(xié)調領導小組，由分管農業(yè)的副市長任組長，整合農技部門、農業(yè)病蟲害監(jiān)控防疫機構、氣象預測監(jiān)控機構、地質災害監(jiān)控機構等部門資源，通過天氣預報、災害預測、產量估算和收入估算等手段給予農業(yè)保險經營主體全面的技術支持，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府聯合保險公司共同建立三農保險服務站點，形成基層服務體系聯動機制。,（二）以農業(yè)合作組織為抓手，建立多層次的農業(yè)保險基層服務網絡,地方政府大力發(fā)展當地農業(yè)合作組織，引導產業(yè)合作組織和龍頭企業(yè)

13、開展農業(yè)保險業(yè)務，如紅塔集團、紅塔區(qū)種植協(xié)會與養(yǎng)殖協(xié)會，建立一個多層次的農業(yè)保險基層服務網絡。并通過農業(yè)保險制度建設促進農民組織化程度的提高，在農民自愿的基礎上，鼓勵各區(qū)縣組織分散農戶以村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位整體參保；鼓勵由農業(yè)龍頭企業(yè)帶領基地農戶集中參保；鼓勵由農民專業(yè)合作組織和農產品行業(yè)協(xié)會組織社員（會員）集中參保。這種承保方式有利于提高投保率，降低展業(yè)成本；有利于投保人相互監(jiān)督，減低逆選擇和道德風險；也有利于密切公司與龍頭企業(yè)聯系，開展全

14、方位的深入合作。,（三）進一步夯實基層服務體系“軟實力”，提升服務能力,“軟實力”不僅是農業(yè)保險服務能力的重要體現，而且是基層服務體系“核心”所在。加強農業(yè)保險基層服務體系“軟實力”建設，主要包括以下幾個方面：一是進一步加強培育和樹立服務三農的企業(yè)文化，建設一個充滿社會責任感的現代保險企業(yè)。二是進一步加強基層服務體系基層站點人員的選拔和培訓力度，特別是選拔有親和力、有家族威望的本地人作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務站點的負責人。服務站點工作人員個個都要“知

15、三農”，對“三農”充滿感情，服務到田間地頭。這樣就能和當地農民建立起牢靠的“信任”關系，恢復農民對保險行業(yè)的信任，有效減少理賠糾紛等。三是進一步鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府加強農業(yè)保險的宣傳工作。要充分利用電視、電臺、報刊、網絡、短信等，通過村委會召開學習農業(yè)保險的社員大會、編印、張貼、發(fā)放宣傳資料多種形式，廣泛宣傳農業(yè)保險工作的重要意義和政策內容，做到家喻戶曉，增強廣大農民群眾的保險意識、風險防范意識，引導農民積極主動參加農業(yè)保險。,（四）進一步優(yōu)化

16、農業(yè)保險經營模式，理順基層服務體系的體制機制,農業(yè)保險經營模式影響或決定著基層服務體系的體制機制。云南94%國土面積為山區(qū)，地形地貌復雜，種養(yǎng)殖分散，出險地點較為分散，運營成本居高不下。當前“委托保險公司商業(yè)化經營，自負盈虧的模式”并不太符合云南的復雜的省情民情。玉溪人保財險公司應抓牢“保險玉溪行動計劃”機遇，按照“先行先試”的原則，建立公司與地方政府聯辦模式，經營風險由地方政府和保險經辦機構共擔、專戶儲存、單獨核算、封閉運行、財政監(jiān)督