政府支出效益實(shí)現(xiàn)機(jī)制研究——基于預(yù)算管理的視角.pdf

1、2002年11月，中共十六大報(bào)告明確指出：“發(fā)展社會(huì)主義民主政治，建設(shè)社會(huì)主義政治文明，是全面建設(shè)小康社會(huì)的重要目標(biāo)”，“健全民主制度，豐富民主形式，擴(kuò)大公民有序的政治參與。保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督”，“完善預(yù)算決策和管理制度，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政收支的監(jiān)督”。①黨的十六大把建設(shè)社會(huì)主義政治文明確定為全面建設(shè)小康社會(huì)的一個(gè)重要目標(biāo)。這是我們黨對(duì)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)努力探索的成果，標(biāo)志著中國(guó)特色社會(huì)主義理論和實(shí)踐日臻成熟

2、和完善。建設(shè)社會(huì)主義政治文明是全黨面臨的一項(xiàng)重要任務(wù)，政府公共管理部門落實(shí)這一重大任務(wù)的選擇之一就是通過(guò)改革政府預(yù)算管理制度，提高政府支出透明度，提高政府支出效益，把建設(shè)社會(huì)主義政治文明的要求落到實(shí)處。 我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，特別是確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)后，政府預(yù)算管理改革逐步深化，20世紀(jì)最后幾年開(kāi)始的由以收入為核心的制度安排向以支出改革為重心的模式轉(zhuǎn)型，標(biāo)志著中國(guó)政府預(yù)算管理新一輪改革正式拉開(kāi)了序幕。隨著政府支出規(guī)模

3、的不斷擴(kuò)大，政府支出效益的矛盾日益突出。就政府理財(cái)?shù)默F(xiàn)實(shí)來(lái)看，政府預(yù)算管理中的責(zé)任不清、透明度不夠、重收入輕支出、更輕視支出效益等問(wèn)題始終沒(méi)有得到根本解決。在實(shí)踐中，公眾對(duì)于預(yù)算的公開(kāi)化、透明化呼聲很高，對(duì)預(yù)算安排中“黑箱”操作日益不滿，對(duì)于政府支出中的鋪張浪費(fèi)、無(wú)效支出意見(jiàn)很大，對(duì)貪污腐敗、掠取國(guó)家資財(cái)?shù)姆缸镄袨楦呛拗牍恰ＵС鲂б媾c社會(huì)公眾利益密切相關(guān)，政府支出的“低效”甚至“無(wú)效”現(xiàn)象也時(shí)常成為公眾抱怨的主要話題之一。如何通

4、過(guò)管理理念的突破、管理制度的創(chuàng)新和管理機(jī)制的構(gòu)建尋求解決政府支出效益低下的途徑，并借以改進(jìn)、衡量和評(píng)價(jià)政府支出績(jī)效，成為政府預(yù)算管理研究的核心問(wèn)題。 筆者認(rèn)為，政府預(yù)算制度與政治行為之間存在著內(nèi)在的互動(dòng)關(guān)系，現(xiàn)代民主法治國(guó)家無(wú)一例外都將政府預(yù)算制度作為管理政府公共事務(wù)的重要手段。事實(shí)上，現(xiàn)代民主政治要求國(guó)家直接或間接地從民眾手中獲取的資源，應(yīng)該以最密切地反映人們偏好的方式加以使用。建立什么樣的制度安排和實(shí)施機(jī)制以揭示人們的偏好，

5、實(shí)現(xiàn)公共受托責(zé)任？可以肯定地說(shuō)，良好的預(yù)算管理扮演著關(guān)鍵性的角色。政府不僅要對(duì)公共資源的使用負(fù)責(zé)，同時(shí)也應(yīng)該對(duì)這些資源使用所產(chǎn)生的結(jié)果負(fù)責(zé)。 本文以履行政府公共受托責(zé)任為主線，從預(yù)算管理的視角切入來(lái)研究政府支出效益實(shí)現(xiàn)問(wèn)題，通過(guò)對(duì)支出效益影響因素的考察，嘗試建立一個(gè)政府支出效益融入預(yù)算管理機(jī)制的分析框架，在力求客觀、公正地評(píng)介西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府預(yù)算管理理論與實(shí)踐的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)具體國(guó)情和政府預(yù)算管理的實(shí)際需要，通過(guò)一系列制度安排

6、如中長(zhǎng)期預(yù)算管理籌劃、年度部門預(yù)算制度框架、政府集中采購(gòu)制度設(shè)計(jì)、國(guó)庫(kù)管理制度構(gòu)架等和實(shí)施機(jī)制（如預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算監(jiān)督制衡等），以制度的科學(xué)性和完善性來(lái)保證政府支出效益實(shí)現(xiàn)，并通過(guò)績(jī)效檢驗(yàn)來(lái)加以判斷和衡量。 論文由七章內(nèi)容構(gòu)成，全文結(jié)構(gòu)如下： （1）第一章導(dǎo)論。主要闡述選題研究背景及意義，國(guó)內(nèi)外相關(guān)研究綜述，研究視角、框架結(jié)構(gòu)和研究方法以及創(chuàng)新點(diǎn)。 （2）第二章為政府支出效益概述。本章通過(guò)考察市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件

7、下市場(chǎng)失靈的表現(xiàn)及其領(lǐng)域，界定了政府職能，指出政府支出的主要方向是提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，并就政府支出結(jié)構(gòu)和規(guī)模進(jìn)行了分析。本章重點(diǎn)探討了政府支出效益內(nèi)涵、特征及一般分析方法，指出政府支出效益是政府預(yù)算分配活動(dòng)中所費(fèi)與所得的對(duì)比關(guān)系，是經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益、宏觀效益與微觀效益、直接效益與間接效益、即期效益與長(zhǎng)遠(yuǎn)效益的統(tǒng)一，并從宏觀和微觀兩個(gè)層面探討了政府支出效益的分析方法。提出政府預(yù)算管理是以履行公共受托責(zé)任為主旨，通過(guò)一系列管理機(jī)制設(shè)置

8、和實(shí)施，實(shí)現(xiàn)政府支出效益的。 （3）第三章為政府支出效益研究的理論基礎(chǔ)。本章從馬克思主義相關(guān)經(jīng)典理論分析入手，通過(guò)分析公共財(cái)政理論、公共選擇理論、新公共管理理論和委托代理理論與研究?jī)?nèi)容之間的關(guān)系，進(jìn)一步闡明以上理論對(duì)基于預(yù)算管理視角研究政府支出效益實(shí)現(xiàn)機(jī)制的重要指導(dǎo)意義。特別是在預(yù)算中引入新公共管理理念，將績(jī)效管理作為預(yù)算管理的重要手段是十分必要的。比如，強(qiáng)調(diào)顧客取向，以產(chǎn)出結(jié)果為導(dǎo)向等。基于委托一代理理論分析，在政府預(yù)算管理中

9、，為了保證代理人（政府）實(shí)現(xiàn)資金使用的高效安全運(yùn)行，建立政府支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度，引入監(jiān)督制衡機(jī)制等也是十分必要的。 （4）第四章為政府支出效益實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)：預(yù)算編制。首先，本章分析了預(yù)算編制作為支出效益實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)環(huán)節(jié)的意義，指出預(yù)算編制應(yīng)使資源流向最有效益的地方。其次，分析了發(fā)達(dá)國(guó)家在良好的公共管理背景下預(yù)算管理方面的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而提出針對(duì)提高政府支出效益，我國(guó)在預(yù)算編制環(huán)節(jié)采取的必要措施：①加強(qiáng)預(yù)算支出統(tǒng)籌力度，深化部門預(yù)算改革

10、。在考察了部門預(yù)算對(duì)提升政府支出效益的必要性之后，對(duì)部門預(yù)算改革成效和存在問(wèn)題進(jìn)行了較深刻的剖析，進(jìn)而闡述了進(jìn)一步完善部門預(yù)算改革的對(duì)策。②建立基于結(jié)果導(dǎo)向的預(yù)算模式，實(shí)行績(jī)效預(yù)算。由于績(jī)效預(yù)算實(shí)現(xiàn)了預(yù)算管理重心由控制投入向重視結(jié)果的轉(zhuǎn)化，有助于政府支出效益提高，因此，績(jī)效預(yù)算應(yīng)成為我國(guó)預(yù)算管理改革的必然選擇。③復(fù)合型預(yù)算編制技術(shù)組織措施的配套改革。主要包括：調(diào)整預(yù)算年度，實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算周期管理，試編多年期滾動(dòng)預(yù)算，實(shí)行零基預(yù)算，細(xì)化預(yù)算

11、支出科目，重構(gòu)復(fù)式預(yù)算模式，建立專業(yè)論證和公眾聽(tīng)證制度等。 （5）第五章為政府支出效益實(shí)現(xiàn)的保證機(jī)制：預(yù)算執(zhí)行。本章從國(guó)庫(kù)管理制度改革是對(duì)政府支出效益實(shí)現(xiàn)的程序控制要求出發(fā)，首先分析了國(guó)庫(kù)分散支付的弊端對(duì)政府支出效益實(shí)現(xiàn)的制約影響，闡明國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的必要性，并以經(jīng)濟(jì)與合作發(fā)展組織（OECD）等國(guó)家的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)為參照，提出我國(guó)國(guó)庫(kù)管理中要“創(chuàng)新理念，健全法制，賦予國(guó)庫(kù)財(cái)政管理職能”的理念，并就全面推進(jìn)國(guó)庫(kù)管理制度改革闡述了建

12、設(shè)性對(duì)策。其次，將進(jìn)一步完善政府采購(gòu)制度改革作為提高政府支出效益的必然選擇展開(kāi)探討，針對(duì)現(xiàn)行政府采購(gòu)中存在的制約支出效益實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題，在完善法制建設(shè)、健全運(yùn)行機(jī)制、擴(kuò)大采購(gòu)規(guī)模、提高公開(kāi)招標(biāo)比例等方面闡發(fā)了建設(shè)性思路。再次，揭示了國(guó)庫(kù)集中支付制度與政府采購(gòu)、部門預(yù)算之間相互促進(jìn)、聯(lián)動(dòng)發(fā)展的辯證關(guān)系，并指明幾項(xiàng)改革目的都旨在規(guī)范預(yù)算管理，提高政府資金的使用效益。最后，在借鑒西方國(guó)家政府會(huì)計(jì)模式基礎(chǔ)上，就我國(guó)政府會(huì)計(jì)改革的體系設(shè)計(jì)、核算系統(tǒng)、

13、會(huì)計(jì)基礎(chǔ)和信息披露制度等提出總體改革框架。 （6）第六章為政府支出效益實(shí)現(xiàn)的制約機(jī)制：預(yù)算監(jiān)督。本章分析了委托代理框架下預(yù)算監(jiān)督的必要性，指出：委托人為了捍衛(wèi)自己正當(dāng)?shù)睦?，必須設(shè)計(jì)有效的激勵(lì)和監(jiān)督機(jī)制。本章剖析了我國(guó)預(yù)算監(jiān)督方面存在的問(wèn)題，在借鑒國(guó)外預(yù)算監(jiān)督模式的前提下，就完善我國(guó)預(yù)算監(jiān)督機(jī)制路徑提出了較開(kāi)創(chuàng)性的選擇，架構(gòu)了“大監(jiān)督”框架；還就轉(zhuǎn)換預(yù)算監(jiān)督重心，創(chuàng)新監(jiān)督技術(shù)手段，提升預(yù)算監(jiān)督效果進(jìn)行了全面闡述。 （7）

14、第七章為政府支出效益實(shí)現(xiàn)的檢驗(yàn)機(jī)制：績(jī)效評(píng)價(jià)。政府支出績(jī)效評(píng)價(jià)是計(jì)量、檢驗(yàn)、考察、落實(shí)政府公共財(cái)政受托責(zé)任的最有效的實(shí)施機(jī)制。公共資源的有效利用，來(lái)源于對(duì)政府支出的有效安排，而政府支出的有效安排無(wú)疑要取決于政府支出的效益評(píng)價(jià)。對(duì)政府預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行評(píng)估也就成了現(xiàn)代預(yù)算管理中的一個(gè)關(guān)鍵性步驟。把政府績(jī)效的高低與政府部門預(yù)算掛起鉤來(lái)，建立政府支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度，通過(guò)對(duì)不同部門政府投入的規(guī)模與結(jié)構(gòu)、投入與產(chǎn)出、過(guò)程與結(jié)果、預(yù)算與實(shí)效、配置與使用

15、、決策與管理等進(jìn)行全面、科學(xué)、客觀的計(jì)量、檢驗(yàn)和評(píng)價(jià)，并根據(jù)其績(jī)效的高低來(lái)調(diào)整其預(yù)算的規(guī)模，才能真正從根本上達(dá)到改善和提高政府支出效益的目的。建立政府支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度，意味著政府支出行為主體必須對(duì)支出的效益承擔(dān)責(zé)任，實(shí)際上就是要?jiǎng)?chuàng)建一種公共資源再配置機(jī)制和直接的利益制約機(jī)制，通過(guò)績(jī)效信息來(lái)引導(dǎo)公共資源的流向和流量，切實(shí)解決公共資源的損失和浪費(fèi)問(wèn)題。本章在公共治理的理念下，以產(chǎn)出和結(jié)果為導(dǎo)向，首先探討了政府支出績(jī)效評(píng)價(jià)的重要意義，構(gòu)建了基