日本的城市規(guī)劃體系——規(guī)劃運(yùn)作體系

1、日本的城市規(guī)劃體系日本的城市規(guī)劃體系——規(guī)劃運(yùn)作體系規(guī)劃運(yùn)作體系日本城市規(guī)劃的運(yùn)作過程包括三個(gè)方面，分別是土地使用規(guī)劃、城市公共設(shè)施規(guī)劃和城市開發(fā)計(jì)劃。一、城市土地使用規(guī)劃城市土地使用規(guī)劃分為地域劃分、分區(qū)制度和街區(qū)規(guī)劃三個(gè)基本層面。每個(gè)層面的土地使用規(guī)劃都包括發(fā)展政策和土地使用管制規(guī)定二個(gè)部分。發(fā)展政策制定發(fā)展目標(biāo)及其實(shí)施策略，不具有直接管制開發(fā)活動(dòng)的法律效力，但作為制定管制規(guī)定的依據(jù)。1、地域劃分城市規(guī)劃區(qū)的發(fā)展政策制定未來10～2

2、0年的發(fā)展目標(biāo)以及實(shí)施策略，包括人口和產(chǎn)業(yè)的分布、土地使用配置、城市開發(fā)、交通體系、公共設(shè)施、環(huán)境保護(hù)和城市防災(zāi)等方面。城市規(guī)劃區(qū)包括城市建成區(qū)以及周邊的農(nóng)業(yè)和森林區(qū)域。因此，城市規(guī)劃區(qū)的范圍往往是城市建成區(qū)的4～5倍。根據(jù)1968年的城市規(guī)劃法，城市規(guī)劃區(qū)劃分為城市化促進(jìn)地域和城市化控制地域。地域劃分的依據(jù)是未來10年的城市化趨勢和人口分布預(yù)測。都道府縣政府每隔5年進(jìn)行城市規(guī)劃區(qū)的基本狀況調(diào)查，涉及到人口、產(chǎn)業(yè)、土地和交通等方面。地域

3、劃分與城市規(guī)劃區(qū)的交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃、公共設(shè)施規(guī)劃和土地調(diào)整計(jì)劃相結(jié)合，目的是防止城市無序蔓延、控制城市形態(tài)和土地配置、提高公共設(shè)施的投資效益、確保城市的協(xié)調(diào)發(fā)展。城市化促進(jìn)地域包括現(xiàn)狀的建成區(qū)未來10年內(nèi)將要優(yōu)先發(fā)展的地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的政府投資將會集中在這類地區(qū)，區(qū)內(nèi)農(nóng)田可以轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘杏玫兀_發(fā)活動(dòng)受到土地使用區(qū)劃的管制。在城市化控制地域，一般不允許與農(nóng)業(yè)無關(guān)的開發(fā)活動(dòng)，基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的政府投資也不會集中在這類地域。2、區(qū)劃制度

4、土地使用區(qū)劃是日本城市土地使用規(guī)劃體系的核心部分。城市化促進(jìn)地域劃分為12類土地使用分區(qū)，包括7類居住地區(qū)、2類商業(yè)地區(qū)和3類工業(yè)地區(qū)(見表1)。在不同的土地使用分區(qū)，依據(jù)城市規(guī)劃法和建筑標(biāo)準(zhǔn)法，對于建筑物的用途、容量、高度和形態(tài)等方面進(jìn)行相應(yīng)的管制。土地使用分區(qū)是為了避免用地混雜所造成的相互干擾、維護(hù)地區(qū)形態(tài)特征和確保城市環(huán)境質(zhì)量。早在1919年，日本的城市規(guī)劃法和城市建筑法就引入了土地使用區(qū)劃制度，僅分為居住區(qū)、商業(yè)區(qū)和工業(yè)區(qū)三種類

5、型，以確保私人部門的開發(fā)活動(dòng)與公共部門的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計(jì)劃之間相互協(xié)調(diào)。在1950年，增設(shè)了準(zhǔn)工業(yè)區(qū)類型。1968年的城市規(guī)劃法對于居住區(qū)、商業(yè)區(qū)和工業(yè)區(qū)又進(jìn)行了細(xì)劃，土地使用分區(qū)增至8類，以提高城市環(huán)境質(zhì)量。80年代以來，隨著第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，居住區(qū)面臨著商業(yè)建筑和辦公建筑的開發(fā)壓力，導(dǎo)致用地價(jià)格飛漲。到1993年，居住區(qū)又進(jìn)行了細(xì)化，以限制各類居住區(qū)的商業(yè)建筑和辦公建筑，土地使用分區(qū)也從8類增至12類。在1964年，引入了容積率作為建筑

6、容量的限制規(guī)定。在此之前，建筑容量控制的相關(guān)規(guī)定是基地覆蓋率和建筑高度。日本是一個(gè)地震多發(fā)地區(qū)，建筑高度一直受到嚴(yán)格控制。隨著建筑抗震結(jié)構(gòu)的技術(shù)進(jìn)步，建筑高度限制逐漸放寬。容積率規(guī)定在控制建筑容量的同時(shí)使建筑設(shè)計(jì)具有更多的可能性。與此同時(shí)，建筑物的斜面管制界定了建筑物的“外殼”，以確保城市環(huán)境質(zhì)量的最低限度(特別是日照要求)。在斜面管制在城市規(guī)劃中，基礎(chǔ)設(shè)施和土地使用必須進(jìn)行整體考慮，但兩者的目標(biāo)期限往往并不一致。例如，地域劃分考慮未來

7、10年的發(fā)展需求，而道路規(guī)劃則要考慮未來20年的發(fā)展需求。因此，土地使用規(guī)劃必須與道路建設(shè)規(guī)劃相協(xié)調(diào)，特別是主干道路的實(shí)施計(jì)劃，因?yàn)榈缆穬蓚?cè)用地一旦發(fā)展起來是相當(dāng)難以改變的。國家公路和高速公路等全國性基礎(chǔ)設(shè)施則在更高層面上進(jìn)行規(guī)劃布局，以各個(gè)專項(xiàng)法(如道路法)為依據(jù)，而不是納入城市規(guī)劃范疇。三、城市開發(fā)計(jì)劃較大規(guī)模的城市開發(fā)計(jì)劃無法完全依賴土地業(yè)主的開發(fā)意愿，因?yàn)槿毡镜耐恋禺a(chǎn)權(quán)較為零散，地塊規(guī)模較小，使開發(fā)商難以實(shí)施較大規(guī)模的開發(fā)計(jì)劃，

8、需要政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，運(yùn)用各種法定措施(如劃定土地有效利用地區(qū)和城市再開發(fā)地區(qū))，確保城市開發(fā)的整體性和避免城市無序擴(kuò)展。根據(jù)城市更新法，人口規(guī)模較大的城市都要編制城市更新計(jì)劃作為城市發(fā)展政策的組成部分。土地有效利用地區(qū)一般是交通節(jié)點(diǎn)(如火車站)附近的木結(jié)構(gòu)房屋集中地區(qū)。這類地區(qū)不僅容易發(fā)生火災(zāi)，區(qū)位優(yōu)勢也沒有得到充分利用。為此，采取了各種土地使用管制措施，以促進(jìn)土地有效利用，同時(shí)確保城市環(huán)境質(zhì)量，包括降低基地覆蓋率和設(shè)置建筑后退要求，

9、以較高的容積率來鼓勵(lì)開敞空間和人行步道。在土地有效利用地區(qū)中實(shí)施城市開發(fā)項(xiàng)目，可以對于私有產(chǎn)權(quán)進(jìn)行三種方式的公共干預(yù)。(1)土地調(diào)整是在地塊面積基本不變的條件下，根據(jù)街區(qū)規(guī)劃進(jìn)行地塊界線的重新劃分，廣泛應(yīng)用于各類地區(qū)的大規(guī)模開發(fā)項(xiàng)目；(2)產(chǎn)權(quán)置換是將土地產(chǎn)權(quán)置換成為建筑產(chǎn)權(quán)，因?yàn)樵匍_發(fā)增加了建筑容量，使有些土地業(yè)主有可能置換到新增加的樓層，而空置出來的土地可以用于公共設(shè)施和開放空間，適用于城市中心地區(qū)的再開發(fā)；(3)強(qiáng)制征地方式適用于

10、城市外圍的大規(guī)模開發(fā)(如60年代和70年建設(shè)的居住區(qū)和工業(yè)區(qū))以及公共設(shè)施的配套建設(shè)。從80年代后期開始，日本經(jīng)歷了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從制造業(yè)向服務(wù)業(yè)的轉(zhuǎn)型過程，出現(xiàn)了廢棄的工廠、鐵路貨棧和碼頭用地。為了鼓勵(lì)私人部門積極參與這些廢棄用地的再開發(fā)，從而促進(jìn)服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，在城市再開發(fā)地區(qū)采取提高容積率作為獎(jiǎng)勵(lì)措施，但要求開發(fā)商提供公共設(shè)施和開放空間，以確保城市環(huán)境質(zhì)量。因此，城市再開發(fā)的街區(qū)規(guī)劃被認(rèn)為是一種“有條件的區(qū)劃”，對于高強(qiáng)度開發(fā)所帶來的超

11、額利潤進(jìn)行社會再分配。資料來源：《城市規(guī)劃》(唐子來李京生)日本的城市規(guī)劃體系日本的城市規(guī)劃體系——規(guī)劃行政體系規(guī)劃行政體系日本的政府行政體系包括中央政府、都道府縣和區(qū)市町村三級政府。中央政府的行政職能不僅得到各項(xiàng)法律的支持，而且可以運(yùn)用財(cái)政手段，因?yàn)榈胤秸脑S多基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)在相當(dāng)程度上依靠中央政府的財(cái)政資助。至1995年，共有47個(gè)都道府縣政府和3234個(gè)區(qū)市町村政府。12個(gè)人口規(guī)模超過50萬的城市享有直轄市的地位，具有都