當(dāng)前我國(guó)中央與地方關(guān)系存在的主要問(wèn)題及對(duì)策性思路探討

1、1當(dāng)前我國(guó)中央與地方關(guān)系存在的主要問(wèn)題及對(duì)策性思路探討當(dāng)前我國(guó)中央與地方關(guān)系存在的主要問(wèn)題及對(duì)策性思路探討摘要摘要:我國(guó)自建立以來(lái)是一個(gè)單一制中央集權(quán)國(guó)家，中央與地方存在的主要問(wèn)題就是中央集權(quán)與地方分權(quán)的矛盾。針對(duì)存在的這些問(wèn)題，本文在近年來(lái)理論界研究的成果的基礎(chǔ)上提出一些對(duì)策性思路:首先，推進(jìn)政治體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能。其次，加強(qiáng)中央與地方關(guān)系的法制化建設(shè)。第三，建立中央與地方糾紛解決機(jī)制。通過(guò)這三方面的改革，建立起面向21世紀(jì)的新型

2、中央與地方關(guān)系，在建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義大業(yè)力求實(shí)現(xiàn)“強(qiáng)中央與強(qiáng)地方”格局。關(guān)鍵詞關(guān)鍵詞：中央與地方關(guān)系中央政府地方政府法制化如何處理中央與地方的關(guān)系可以說(shuō)是世界各國(guó)尤其是一些大國(guó)普遍研究的重大課題。中國(guó)也不例外。早在1956年毛澤東在《論十大關(guān)系》中就專門(mén)談到“中央和地方的關(guān)系”。他說(shuō):“處理好中央和地方的關(guān)系這對(duì)于我們這樣的大國(guó)大黨是一個(gè)十分重要的問(wèn)題。”[1]建國(guó)60年來(lái)中央與地方關(guān)系經(jīng)歷了多次重大變化。中央集權(quán)與地方分權(quán)這對(duì)矛盾始

3、終未能解決好不是過(guò)于集中就是過(guò)于分散反復(fù)變化頻繁變動(dòng)。江澤民在中國(guó)共產(chǎn)黨十四屆五中全會(huì)閉幕時(shí)的講話中把中央和地方的關(guān)系列為在推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)過(guò)程中必須處理好的帶有全局性的重大關(guān)系之一。本文是對(duì)現(xiàn)階段我國(guó)中央與地方關(guān)系問(wèn)題的進(jìn)一步探索。一、我國(guó)中央與地方關(guān)系的現(xiàn)狀與問(wèn)題我國(guó)是一個(gè)單一制國(guó)家長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行的是中央高度集權(quán)的行政管理體制。[2]憲法和法律賦予中央政府——國(guó)務(wù)院廣泛的、幾乎是無(wú)所不包的職權(quán)。在中央與地方關(guān)系結(jié)構(gòu)中中央政府一直

4、居于十分重要的“托管人”地位。地方政府從屬于中央政府受中央政府的直接控制。地方行政機(jī)關(guān)既是地方權(quán)力的執(zhí)行機(jī)關(guān)又是國(guó)家行政機(jī)關(guān)的下級(jí)機(jī)關(guān)。地方政府的權(quán)限源于中央政府的授予和劃定中央政府可以根據(jù)需要予以擴(kuò)大或削減。地方政府作出的許多決定都須得到中央政府的批準(zhǔn)。建國(guó)后我國(guó)政府雖然在中央與地方的關(guān)系方面進(jìn)行了多次大的調(diào)整和改革但由于種種原因改革調(diào)整后的管理體制表現(xiàn)出很大的不適應(yīng)性出現(xiàn)了混亂和分散的局面削弱了中央的權(quán)威影響了全國(guó)的整體利益和社會(huì)經(jīng)

5、濟(jì)的發(fā)展于是政府又立即予以糾正狠抓整頓強(qiáng)調(diào)集中上收權(quán)力實(shí)行緊縮。[3]由此可見(jiàn)我國(guó)中央與地方的關(guān)系從整體上說(shuō)仍屬集權(quán)型。建國(guó)以來(lái)我國(guó)中央與地方的關(guān)系一直沒(méi)有走出集權(quán)——分權(quán)——再集權(quán)——再分權(quán)權(quán)力一收就死、一死就放、一放就亂、一亂就收的惡性循環(huán)。集權(quán)時(shí)地方完全依附于中央失去了活力和積極性放權(quán)時(shí)中央權(quán)威被削弱宏觀調(diào)控乏力形成“弱中央強(qiáng)地方”的不協(xié)調(diào)的格局。這種單純收放權(quán)力的徘徊循環(huán)給我國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展帶來(lái)了極大的消極影響。造成這一局

6、面的原因主要有以下幾個(gè)方面:1.中央政府與地方政府之間職責(zé)權(quán)限劃分不科學(xué)不合理。我國(guó)的法律沒(méi)有對(duì)中央政府和地方政府各自的職責(zé)范圍作出有明確區(qū)分的規(guī)定。職權(quán)的劃分不是以分工式為主而是以總量分割式為主。[4]除外交、國(guó)防等少數(shù)專屬中央的權(quán)限外法律賦予中央政府與地方政府的權(quán)限幾乎是一致的、對(duì)等的地方政府擁有的權(quán)限可以說(shuō)是中央政府的翻版。同樣法律也沒(méi)有對(duì)各級(jí)地方政府之間的權(quán)限3令規(guī)定屬于企業(yè)行使的職權(quán)，各級(jí)政府都不要干預(yù)，下放給企業(yè)的權(quán)利，中央

7、政府和地方都不得截留。這樣才能克服“集權(quán)”體制和“諸侯經(jīng)濟(jì)”的種種弊端。同時(shí)中央借助經(jīng)濟(jì)杠桿和法律手段以及健全的宏觀調(diào)控體制，實(shí)現(xiàn)地方和企業(yè)的自律，地方政府則主要履行監(jiān)督與服務(wù)的職能，通過(guò)法規(guī)與條例，規(guī)范市場(chǎng)秩序，以保證本地區(qū)經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行。(2)要推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，按照“精簡(jiǎn)、效能、統(tǒng)一”原則，建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求相一致，具有現(xiàn)代公共行政管理基本特征的新型政府。改革后，中國(guó)進(jìn)行1982年、1988年、1993年、1998年、200

8、3年五次機(jī)構(gòu)改革，雖然許多措施難能可貴，但仍有著一定的局限性。各級(jí)政府改革的目標(biāo)設(shè)計(jì)、步驟實(shí)施仍有待規(guī)范，機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)和人員裁減還有待深化。特別是作為機(jī)構(gòu)改革難點(diǎn)的干部分流問(wèn)題，在執(zhí)行中產(chǎn)生了“虛流”現(xiàn)象，即政府職能部門(mén)千部分流在體內(nèi)循環(huán)，或搖身變?yōu)榉乒净驂旱较聦倨笫聵I(yè)單位。這樣政府機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下?tīng)顩r很難得到徹底改變，面對(duì)轉(zhuǎn)型時(shí)期經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的要求仍將是力不從心。(3)要切實(shí)做到黨政分開(kāi)。中央與地方關(guān)系和中國(guó)的黨政結(jié)構(gòu)密切相關(guān)。在

9、改革前的歷史時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨一直在國(guó)家機(jī)構(gòu)之外強(qiáng)化其領(lǐng)導(dǎo)行為，國(guó)家的重大決策主要通過(guò)黨的組織形式來(lái)進(jìn)行，國(guó)家各級(jí)組織機(jī)構(gòu)權(quán)力逐漸向各級(jí)黨委集中，黨委決定一切。改革后迄今，黨的組織生活和國(guó)家組織體制己逐步走上了正規(guī)化道路，但是黨政不分和以黨代政現(xiàn)象仍是中國(guó)政治生活中一大缺陷。在黨政不分的現(xiàn)象下，中央與地方關(guān)系也就變成中央與地方黨組織關(guān)系，因此要調(diào)整中央與地方關(guān)系，首先就必須要糾正這一不正常狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)黨政職能分開(kāi)，黨應(yīng)該從直接管理

10、復(fù)雜紛繁的國(guó)家與社會(huì)事務(wù)中退出。黨的政治主張則需通過(guò)法律程序變成國(guó)家意志。(4)應(yīng)改革地方政府組成和運(yùn)行方式。地方政府領(lǐng)導(dǎo)群體的組成方式，一般分為上級(jí)任命和地方民選兩種。傳統(tǒng)政治體制下，中國(guó)地方政府主要干部多通過(guò)中央任命方式組成，以保證中央意志在各地得到貫徹，實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政治、經(jīng)濟(jì)的控制。隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展，客觀上要求地方政府領(lǐng)導(dǎo)人實(shí)行民選制，這既符合民主政治的基本要求，也有利于提高地方政府的工作效率和加強(qiáng)對(duì)地方的民主監(jiān)督。為此，中央應(yīng)積

11、極改革現(xiàn)行政治與立法體制，下放適度的政治權(quán)力于地方政府，在人事上努力讓民眾參與本地區(qū)干部的選擇，如此可通過(guò)合理調(diào)整地方政府的運(yùn)行方式來(lái)適應(yīng)轉(zhuǎn)型時(shí)期地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展要求。2.中央與地方關(guān)系的法制化從歷史的長(zhǎng)河來(lái)看，中國(guó)對(duì)中央與地方關(guān)系的調(diào)整帶有強(qiáng)烈的人治色彩，導(dǎo)致屢次進(jìn)入惡性怪圈，這固然有其深層的經(jīng)濟(jì)體制原因，但缺乏法制建設(shè)也是重要原因。近現(xiàn)代國(guó)家是由法律構(gòu)成的。它是用規(guī)劃形式建立起來(lái)并依據(jù)規(guī)則管理的一系列機(jī)構(gòu)，其權(quán)威存在于制定從法律

12、上說(shuō)有約束力的規(guī)則。中國(guó)憲法己將市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)確定為目標(biāo)模式，從而奠定了法律分權(quán)制的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。中央與地方應(yīng)在法治基礎(chǔ)上形成新型的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。(l)制定《中央與地方關(guān)系法》。歷史經(jīng)驗(yàn)告訴們:只有法律分權(quán)制才能實(shí)現(xiàn)真正意義上的民主集中制，以法律界定中央與地方各自擁有的權(quán)力并使之互相監(jiān)督才是民主集中制在處理中央與地方關(guān)系問(wèn)題上的真諦所在。法律分權(quán)制不僅排斥民主集中制在集權(quán)制和行政分權(quán)制之下的異化形態(tài)，而且將民主與集中看成是辨證的統(tǒng)一體。中央與地方