從新公共管理理論視角看土地行政管理

1、從新公共管理理論視角看土地行政管理從新公共管理理論視角看土地行政管理20世紀(jì)60年代、70年代以來(lái)，西方國(guó)家在韋伯的傳統(tǒng)官僚行政體制的引導(dǎo)下，逐漸陷入了許多困境，包括財(cái)政赤字、政府規(guī)模持續(xù)增長(zhǎng)、公共服務(wù)水平和質(zhì)量下降以及由此而來(lái)的政府信任危機(jī)等。政府為了應(yīng)對(duì)這些困境和危機(jī)，必須推行改革。因此，西方國(guó)家開(kāi)始推行這樣一種改革思路，即必須突破傳統(tǒng)公共行政模式，尋求政府管理上的創(chuàng)新。以1979年撒切爾夫人執(zhí)政為時(shí)間標(biāo)志，西方國(guó)家開(kāi)始創(chuàng)新探索，到

2、上世紀(jì)80年代、90年代逐步形成全球性的改革浪潮，“重塑政府”、“企業(yè)型政府”、“國(guó)家空洞化”、“市場(chǎng)化政府”、“再造公共部門”、“政府重組”等不同的改革口號(hào)在各國(guó)相繼出現(xiàn)。這些改革由于在理論基礎(chǔ)和具體措施上存在共同點(diǎn)而被冠以“新公共管理”運(yùn)動(dòng)的名稱?！靶鹿补芾怼笔且环N不同于傳統(tǒng)公共行政的新模式，它強(qiáng)調(diào)運(yùn)用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)制與原理和商業(yè)企業(yè)的管理技術(shù)來(lái)改造政府管理，改善政府績(jī)效，而不再依靠改良和完善官僚制式的行政組織來(lái)達(dá)到目的?！靶鹿补?/p>

3、理”旨在追求建立一種新的公共管理體制，使政府能高效、低成本地運(yùn)行，提高公共服務(wù)質(zhì)量，體現(xiàn)了對(duì)市場(chǎng)機(jī)制和私營(yíng)企業(yè)管理方法的借鑒以及對(duì)傳統(tǒng)公共行政的超越。新公共管理理論的管理理念第一，以效益為主要的價(jià)值取向。新公共管理理論根據(jù)交易成本理論，認(rèn)為政府重視的不是管理中嚴(yán)格的程序、過(guò)程、規(guī)章制度等的投入，而是管理活動(dòng)的產(chǎn)出與效績(jī)，應(yīng)關(guān)心公共部門直接提供服務(wù)的效率與質(zhì)量，能夠主動(dòng)、靈活、低成本地對(duì)外界情況的變化以及不同的利益需求作出富有成效的反應(yīng)。

4、因此，新公共管理理論主張?jiān)谡芾碇匈Y源配置應(yīng)與管理人員的業(yè)績(jī)和效果相聯(lián)系；在酬金上。強(qiáng)調(diào)按業(yè)績(jī)而不是按傳統(tǒng)的任務(wù)來(lái)付酬；在對(duì)財(cái)力和物力的控制上，強(qiáng)調(diào)采用根據(jù)效果而不是根據(jù)投入多少來(lái)?yè)芸畹念A(yù)算制度，最終體現(xiàn)對(duì)管理效益的關(guān)注。第二，對(duì)產(chǎn)出控制的重視。在這方面，最顯著的變化是用績(jī)效和計(jì)劃預(yù)算取代原有的預(yù)算制度。計(jì)劃預(yù)算是根據(jù)機(jī)構(gòu)特定項(xiàng)目來(lái)進(jìn)行資金分配，而且員工也變成了計(jì)劃預(yù)算的一部分。同時(shí)，戰(zhàn)略管理受到政府重視。這就意味著要明確組織使命，并

5、對(duì)其能否實(shí)現(xiàn)目標(biāo)有所預(yù)期，還要了解組織與環(huán)境相適應(yīng)的程度，組織在該環(huán)境中的優(yōu)勢(shì)與不足，以及環(huán)境帶來(lái)的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。第三。政府管理中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。我們通常都會(huì)講，市場(chǎng)失靈使政府不得不介入到市場(chǎng)規(guī)則中，同樣，政府也有失靈的時(shí)候。而新公共管理就主張用市場(chǎng)的力量來(lái)改造政府。在公共部門中引入市場(chǎng)機(jī)制，在公共部門和私人部門之間、公共部門機(jī)構(gòu)之間展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。提高公共物品及服務(wù)供給的效率。政府的職能是“掌舵”而不是“劃槳”，政府應(yīng)該嚴(yán)格將管理與具體操作分開(kāi)

6、，有效的政府并不只是一個(gè)會(huì)實(shí)干的政府，一個(gè)會(huì)執(zhí)行的政府，更重要的是一個(gè)能夠站在更高的位置上“治理”的政府。第四，政府以顧客為目標(biāo)導(dǎo)向。對(duì)政府機(jī)關(guān)而言，顧客是指受公共政策和公共管理行為影響的人，他們對(duì)公共管理的滿意與否，決定政府的品質(zhì)與命運(yùn)。新公共管理強(qiáng)調(diào)政府對(duì)顧客的應(yīng)答性，由此，一個(gè)政府官員相應(yīng)地應(yīng)成為一個(gè)負(fù)責(zé)任的“企業(yè)家”，社會(huì)公眾則是因向政府納稅而享受政府服價(jià)買進(jìn)、高價(jià)賣出，這是“權(quán)”“錢”得以勾結(jié)的基礎(chǔ)，因此產(chǎn)生腐敗、分配不公等眾

7、多土地利益糾紛問(wèn)題。這種政府單方主導(dǎo)的土地管理模式，使政府擁有輕易的征地權(quán)，征地獲得的好處大于違規(guī)可能承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)?？梢?jiàn)，土地缺乏市場(chǎng)因素的介入，已成為現(xiàn)今土地行政改革中的一個(gè)關(guān)鍵性拐點(diǎn)，一旦把這個(gè)問(wèn)題解決好了，就會(huì)向良性循環(huán)發(fā)展。城市土地管理制度的重新設(shè)計(jì)應(yīng)該明確。政府的角色是市場(chǎng)的監(jiān)管者，而不是市場(chǎng)直接的參與主體。這就要求政府退出對(duì)土地的直接經(jīng)營(yíng)，而將此責(zé)任交由具有企業(yè)性質(zhì)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。以征地為例，將市場(chǎng)的元素引入土地行政中具體可采取的

8、措施有：(1)依法征用，采用市場(chǎng)價(jià)格。修改《土地管理法》，廢除“按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償”的條款，改按土地資源一級(jí)市場(chǎng)的基準(zhǔn)價(jià)格給予農(nóng)民補(bǔ)償，或按地方政府可以行使優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的價(jià)格給予補(bǔ)償。即在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府征用農(nóng)民依法承包的土地，應(yīng)在土地資源一級(jí)市場(chǎng)以市場(chǎng)化方式購(gòu)買取得。與普通投資者的區(qū)別是，政府征用優(yōu)先，價(jià)格范圍基本固定，免除隨行就市義務(wù)。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，制定土地(或土地使用權(quán))交易價(jià)格條例，規(guī)范土地的商業(yè)性交

9、易和公共部門的征用行為。新的條例要保證土地開(kāi)發(fā)商按照競(jìng)爭(zhēng)性價(jià)格獲得土地使用權(quán)。(2)要將“征地”制度依目的不同改革為“購(gòu)地”和“征購(gòu)”制度。耕地一旦為耕者所有，其他人或組織(即使是政府)要擁有之，就必須按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)則去“購(gòu)買”。從操作層面上看，“征地”補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)基本上是政府說(shuō)了算，農(nóng)民哪怕明知被剝奪也只有服從。而“購(gòu)地”則是按市場(chǎng)規(guī)則辦事，這只“看不見(jiàn)的手”會(huì)作出公正的裁決。對(duì)于“公共利益”目標(biāo)的耕地用途轉(zhuǎn)換，可采用“征購(gòu)”的方式，它

10、與“征地”的不同在于：耕地征購(gòu)應(yīng)該讓農(nóng)民有知情權(quán)、談判權(quán)，耕地征購(gòu)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該服從市場(chǎng)規(guī)則。(3)設(shè)立土地法庭作為土地交易糾紛尤其是交易價(jià)格糾紛的最后裁決機(jī)構(gòu)，使市場(chǎng)失靈現(xiàn)象在司法的體制內(nèi)進(jìn)行解決，比直接用行政手段進(jìn)行干預(yù)，具有更多的保障性和公正性。第三，土地行政評(píng)價(jià)指標(biāo)以“顧客”為本。我國(guó)對(duì)地方政府官員的評(píng)價(jià)主要以地方完成的總產(chǎn)值和GDP等為指標(biāo)，往往需要依靠企業(yè)的稅收才得以實(shí)現(xiàn)，因此，以損害土地所有者收益為成本，換取城市經(jīng)濟(jì)總量的

11、高速增長(zhǎng)，成為地方政府的選擇。雖然地方政府在追求自身利益的時(shí)候要冒風(fēng)險(xiǎn)，但是由于中央的監(jiān)督成本極高，地方政府面臨的風(fēng)險(xiǎn)其實(shí)并不高。受制于自身的精力有限和土地管理中大量的信息不對(duì)稱，中央政府不可能有效監(jiān)督所有的土地管理活動(dòng)，因此地方政府敢于隨意變更土地的用途，敢于大搞形象工程和政績(jī)工程，敢于違法征用土地。在這種狀況下，中央政府為了有效監(jiān)督地方政府的行為，相應(yīng)地成立了統(tǒng)一管理城鄉(xiāng)土地的機(jī)構(gòu)，但這些機(jī)構(gòu)人員的人事安排權(quán)卻屬于地方政府，導(dǎo)致中央

12、政府對(duì)這些部門的實(shí)際影響非常小。同樣，中央政府還期望通過(guò)土地價(jià)格來(lái)監(jiān)督地方政府行為。但對(duì)這類土地價(jià)格的評(píng)估一般都由地方政府委托土地評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行。而這些評(píng)估機(jī)構(gòu)在改制前就是政府的一個(gè)部門。改制后和政府依舊有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，土地評(píng)估價(jià)格往往體現(xiàn)了地方政府的利益。所以，中央政府對(duì)地方政府的監(jiān)督是相當(dāng)有限的。造成中央政府如此無(wú)力的重要原因就是中央在用人方面的價(jià)值導(dǎo)向出了問(wèn)題，以GDP為評(píng)價(jià)指標(biāo)必然會(huì)導(dǎo)致對(duì)土地的監(jiān)督不善。在新公共管理的啟發(fā)下，政