事業(yè)單位人事管理條例釋義

1、導論導論2014年4月25日，國務(wù)院總理李克強簽署第652號國務(wù)院令，公布《事業(yè)單位人事管理條例》(以下簡稱《條例》)。作為事業(yè)單位人事管理的第一部行政法規(guī)，《條例》對事業(yè)單位人事管理的主要環(huán)節(jié)進行了全面系統(tǒng)的規(guī)范。其中，既包括對聘用制、公開招聘、崗位設(shè)置、紀律處分等既有改革成果的承認，也包括考核、獎勵、申訴、監(jiān)督等管理問題的創(chuàng)新性、原則性的規(guī)定。《條例》的出臺，填補了事業(yè)單位人事管理的法律法規(guī)空白，推進事業(yè)單位人事管理進入了法制化的軌

2、道。一、《條例》的立法背景改革開放以來，隨著干部人事制度的改革，我國事業(yè)單位人事制度的改革也不斷創(chuàng)新推進。20世紀80年代，中央提出了實行干部分類管理的目標，打破按照黨政干部管理方式來管理事業(yè)單位干部的傳統(tǒng)模式成為重要的改革導向。1986年《民法通則》將事業(yè)單位作為我國四大單位法人之一?？萍?、教育、文化、衛(wèi)生管理體制的改革開始啟動，事業(yè)單位行政首長負責制全面實施，事業(yè)單位人事管理、收入分配的自主權(quán)逐步擴大。國務(wù)院先后印發(fā)了《事業(yè)單位獎金

3、稅暫行規(guī)定》和《關(guān)于實行專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制度的規(guī)定》等規(guī)范性政策文件，對事業(yè)單位收入分配、職稱評審等重點管理環(huán)節(jié)進行了初步規(guī)范。其中，《關(guān)于實行專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制度的規(guī)定》提出，專業(yè)技術(shù)職務(wù)是根據(jù)實際工作需要設(shè)置的有明確職責、任職條件和任期，并需要具備專門的業(yè)務(wù)知識和技術(shù)水平才能擔負的工作崗位，不同于一次獲得而終身擁有的學位、學銜等各種學術(shù)、技術(shù)稱號，建立專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制度，應(yīng)當根據(jù)實際需要設(shè)置專業(yè)技術(shù)工作崗位，規(guī)定明確的職責和合理和

4、任職條件；在定編定員的基礎(chǔ)上，確定高、中、初級專業(yè)技術(shù)職務(wù)的合理結(jié)構(gòu)比例；由行政領(lǐng)導在經(jīng)過評審委員會評定的、符合相應(yīng)條件的專業(yè)技術(shù)人員中聘任；有一定的任期，在任職期間領(lǐng)取專業(yè)技術(shù)職務(wù)工資。這些規(guī)定對規(guī)范事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)人員管理具有重要意義，也為以后實施的事業(yè)單位聘用制度進行了先期準備。20世紀90年代，黨的十四大明確了建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟體制的目標，同時提出，要逐步建立健全符合機關(guān)、企業(yè)和事業(yè)單位不同特點的科學的分類管理體制和有效的激勵

5、機制。1996年，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《中央機構(gòu)編制委員會關(guān)于事業(yè)單位改革若干問題的意見》，對事業(yè)單位改革的目標和推進業(yè)單位人事管堡壘型壁鑒方式作出了規(guī)定。1998年11月，國務(wù)院公布了《事業(yè)單位登記管理暫行條例》，指出，事業(yè)單位是國家為了社會公益目的，由國家機關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織，明確了事業(yè)單位的概念和性質(zhì)，并確定在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一對事業(yè)單位進行登記管理，事業(yè)

6、單位管理體制機制改革進一步深化。事業(yè)單位人事制度改革的基本思路逐步形成，比如要改變用管理黨政干部的模式來管理事業(yè)單位工作人員的辦法，事業(yè)單位管理人員不再明確行政級別，逐步使事業(yè)單位的人事制度與黨政機關(guān)的人事管理制度脫鉤；對不同類型的事業(yè)單位實行不同的人事管理辦法，對管理人員建立職員制度，對專業(yè)技術(shù)人員實行技術(shù)職務(wù)聘任制度，對工勤人員實行以技術(shù)等級考核為主要內(nèi)容的管理制度；在國家的宏觀管理下，賦予不同類型事業(yè)單位相應(yīng)的人事管理自主權(quán)；要逐

7、步引進競爭激勵機制，逐步推進聘用制度，完善工資制度，建立社會保障制度，做到在什么崗位，享受什么待遇，實現(xiàn)人員能進能出，職務(wù)能上能下，待遇能高能低。為搞活事業(yè)單位人事管理機制，促進人才流動，激勵優(yōu)秀人才，原國家人事部先后印發(fā)了《全民所有制事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)人員和管理人員辭職暫行規(guī)定》、《全民所有制事業(yè)單位辭退專業(yè)技術(shù)人員和管理人員暫行規(guī)定》和《事業(yè)單位工作人員考核暫行規(guī)定》等部門規(guī)章，適應(yīng)了人才流動環(huán)境下事業(yè)單位人員管理規(guī)范化的需要。進人新

8、世紀，事業(yè)單位人事制度改革開始了全新的布局。2000年，中央印發(fā)《深化干部人事制度改革綱要》，提出要適應(yīng)事業(yè)單位管理體制改革的要求，以推行聘用制和崗位管共服務(wù)關(guān)系的一部分。在聘用關(guān)系中，相對于單位利益、個人利益，公共利益的維護和保障處于優(yōu)先地位，具有優(yōu)先性質(zhì)。即與一般勞動關(guān)系僅直接涉及平等雙方利益不同，事業(yè)單位人員聘用還直接關(guān)系到公共利益，并遵循公益優(yōu)先原則。因此，《勞動合同法》所規(guī)定的勞動者利益的優(yōu)先性與事業(yè)單位應(yīng)遵循的公共利益的優(yōu)先

9、性，在法律關(guān)系調(diào)整的原則上存在根本的差異，勞動關(guān)系與人事關(guān)系雙方的權(quán)利義務(wù)也有較大不同，通過專門立法對事業(yè)單位人事關(guān)系和人事管理進行專門規(guī)定，十分必要。三、《條例》擬解決的主要實踐問題隨著事業(yè)單位人事制度改革的深化發(fā)展，聘用制作為事業(yè)單位基本用人制度得以全面推行，與聘用制相配套的《事業(yè)單位公開招聘人員暫行規(guī)定》、《事業(yè)單位崗位設(shè)置管理試行辦法》、《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》等重要規(guī)章制度相繼制定實施，以聘用制度、崗位管理制度和公開招

10、聘制度為主要內(nèi)容的人事管理制度初步建立。但事業(yè)單位人事管理還存在一些問題：一是能進能出、能上能下的用人機制尚未真正建立；二是聘用合同的訂立、履行、解除、終止，各地做法不統(tǒng)一；三是獎懲等激勵保障機制不夠健全；四是人事爭議處理依據(jù)不夠明確。這些問題都需要通過專門的立法加以解決，這是《條例》立法的直接目的。四、《條例》的重要意義《條例》總體較為簡略，只有10章44條，而《公務(wù)員法》有18章107條?！秳趧雍贤ā酚?章98條，作為《條例》前身

11、的《條例》公開征求意見稿也有l(wèi)O章68條，但簡略的背后并不簡單。《條例》的出臺和實施，對我國行政體制改革和事業(yè)單位人事管理具有多重意義；與以往的改革相比，也不乏創(chuàng)新之處。首先，以法規(guī)形式對事業(yè)單位人事管理進行專門規(guī)定是公共人事管理的重大創(chuàng)新。在世界多數(shù)國家，類似我國事業(yè)單位的公共科研機構(gòu)、公立學校、公立醫(yī)院等，在行政法上被界定為行政組織的一種類型，其工作人員作為政府雇員，需遵守行政雇員道德準則和義務(wù)，一般實行統(tǒng)一的公務(wù)員制度，適用公務(wù)員

12、法，而不適用勞動法。在我國，出于分類管理和激活事業(yè)單位服務(wù)效率的需要，根據(jù)事業(yè)單位作為非監(jiān)管性公共服務(wù)機構(gòu)的特點，借鑒企業(yè)管理制度，實行與公務(wù)員不同的人事制度，是我國干部人事制度改革的重大創(chuàng)新。在全球范圍內(nèi)，我國實際已成為規(guī)模最大的對公職人員實行聘用制度國家?！稐l例》的出臺，也使我國成為率先對公共服務(wù)機構(gòu)人事管理進行專門規(guī)定的國家。其次，《條例》為事業(yè)單位人事管理提供了明確的法規(guī)依據(jù)。改革開放以來，建立適應(yīng)機關(guān)、事業(yè)、企業(yè)不同特點的人事

13、制度是改革的重要目標，《公務(wù)員法》和《勞動合同法》的頒布實施為公務(wù)員管理和企業(yè)勞動關(guān)系的調(diào)節(jié)提供了充分法律依據(jù)。由于事業(yè)單位管理的特殊性和對事業(yè)單位人事管理性質(zhì)的不同理解，導致事業(yè)單位人事管理立法相對滯后，管理的法律、法規(guī)嚴重缺失，一方面影響了我國人事法規(guī)體系的完整性，另一方面也不利于事業(yè)單位人事管理的規(guī)范化。特別是聘用制作為對公職人員職務(wù)常任制度的重大改革，涉及事業(yè)單位人事法律關(guān)系的重大調(diào)整，關(guān)系3000多萬事業(yè)單位職工的切身利益，僅

14、僅以政策意見為基礎(chǔ)，成為事業(yè)單位人事制度深化改革的制約因素之一，也不符合依法治國和依法行政的要求?！稐l例》的出臺，對聘用制、公開招聘制度、崗位設(shè)置管理制度、紀律處分制度等先期改革成果進行了法律確認，使其實現(xiàn)了“合法化”。同時，提高了事業(yè)單位人事立法的層次和效力，使事業(yè)單位人事管理實現(xiàn)了有法可依、有章可循，成為我國人事法規(guī)體系的重要而有機的組成部分。在深化事業(yè)單位分類改革的背景下，《條例》的頒布實施，意味著事業(yè)單位人事管理進入了法制化的新