社保私有化改革

1、社保私有化改革：拉美四分之一個(gè)世紀(jì)以來(lái)的發(fā)展歷程解析社保私有化改革：拉美四分之一個(gè)世紀(jì)以來(lái)的發(fā)展歷程解析時(shí)間：20070311鄭秉文房連泉自20世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著人口老齡化趨勢(shì)的加快以及經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展進(jìn)程，全球范圍內(nèi)掀起了一股養(yǎng)老金制度改革的浪潮。在改革進(jìn)程申，最為引人注目的地區(qū)之一就是拉丁美洲。以1981年智利養(yǎng)老金私有化改革為起點(diǎn)，在過(guò)去25年內(nèi)，拉美已先后有12個(gè)國(guó)家進(jìn)行了結(jié)構(gòu)性的養(yǎng)老保障制度變革，這些國(guó)家的改革經(jīng)驗(yàn)己對(duì)推進(jìn)

2、世界社保改革進(jìn)程產(chǎn)生了重要影響。本文在掌握第一手資料的基礎(chǔ)上，對(duì)拉美國(guó)家25年來(lái)的改革歷程進(jìn)行實(shí)證考察，總結(jié)改革已取得的基本成效，并分析目前制度運(yùn)行中仍存在的問(wèn)題和未來(lái)的改革趨勢(shì)。一、傳統(tǒng)養(yǎng)老金制度的改革背景一、傳統(tǒng)養(yǎng)老金制度的改革背景拉美是西半球最早建立養(yǎng)老金制度的地區(qū)之一，始于20世紀(jì)二、三十年代，烏拉圭、智利、阿根廷和巴西等南美國(guó)家就開(kāi)始實(shí)施社會(huì)保險(xiǎn)政策，以后逐漸向中北美地區(qū)擴(kuò)展，到80年代中期，幾乎所有的拉美和加勒比地區(qū)國(guó)家都已

3、建立起社會(huì)養(yǎng)老金計(jì)劃。受歐洲大陸社會(huì)保險(xiǎn)模式的影響，拉美國(guó)家傳統(tǒng)養(yǎng)老金制度采用的都是現(xiàn)收現(xiàn)付制的社會(huì)統(tǒng)籌保險(xiǎn)模式。早期的退休金制度給付條件十分慷慨，隨著養(yǎng)老金計(jì)劃逐步擴(kuò)展到社會(huì)各個(gè)階層，養(yǎng)老金計(jì)劃的財(cái)政狀況日益惡化。從20世紀(jì)下半葉開(kāi)始，傳統(tǒng)現(xiàn)收現(xiàn)付體制的種種弊端開(kāi)始顯露出來(lái)，許多國(guó)家的養(yǎng)老金制度越來(lái)越難以維持運(yùn)營(yíng)，面臨的問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下幾方面：第一，財(cái)務(wù)收支失衡。養(yǎng)老金財(cái)務(wù)入不敷出的直接原因來(lái)自兩方面：一是人口老齡化趨勢(shì)的加快；二是

4、嚴(yán)重的逃繳費(fèi)現(xiàn)象。從70年代開(kāi)始，阿根廷、智利和烏拉圭等國(guó)家已開(kāi)始出現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)赤字。進(jìn)入80年代后，隨著債務(wù)危機(jī)的爆發(fā)，社會(huì)保險(xiǎn)債務(wù)日益成為各國(guó)政府的沉重財(cái)政負(fù)擔(dān)。以智利改革之前的社保財(cái)務(wù)收支情況為例，到1974年各項(xiàng)社保項(xiàng)目繳費(fèi)率己平均高達(dá)工資的61.9%，其中，養(yǎng)老金繳費(fèi)率平均為22.8%。為了維持社保體制的運(yùn)營(yíng)，政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支出越來(lái)越高，從1975到1980年改革以前的6年內(nèi)，退休金支出的40%要靠政府來(lái)補(bǔ)貼，平均每年占到CDP

5、的3%。第二，養(yǎng)老金收入分配上的不平等。許多國(guó)家的養(yǎng)老金計(jì)劃在不同部門(mén)和行業(yè)之間條塊分割，在籌資方式、養(yǎng)老金給付上缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，造成養(yǎng)老金收入分配上的不公。1980年改革前，智利傳統(tǒng)的養(yǎng)老金體制共有32個(gè)獨(dú)立的社會(huì)保障機(jī)構(gòu)(稱(chēng)為Cajas)，管理著上百種不同的養(yǎng)老金計(jì)劃安排，其中一些制度安排使某些群體享有特權(quán)，如撚胄澆鴯夜車(chē)難轄鷸啤salarylinkedpensions)，它規(guī)定在職人員的養(yǎng)老金與其薪金同步調(diào)整，而且根據(jù)就業(yè)年限可

6、以提前退休，最早的提前退休起始年齡為42歲。然而，養(yǎng)老金計(jì)劃針對(duì)貧窮工人的給付資格要求卻十分苛刻。由于養(yǎng)老金缺乏與通貨指數(shù)相掛鉤的調(diào)整機(jī)制，從1962到1980年期間，智利支付給藍(lán)領(lǐng)工人的平均養(yǎng)老金下降了41%。第三，養(yǎng)老金計(jì)劃參保覆蓋面低。大多數(shù)拉美國(guó)家的養(yǎng)老保險(xiǎn)只覆蓋城市的正式部門(mén)雇員，大量自雇者，失業(yè)人口以及低收入貧困階層排除在養(yǎng)老保障計(jì)劃之外。在傳統(tǒng)公共養(yǎng)老金計(jì)劃下，參保情況最好的拉美國(guó)家覆蓋面大約為70%左右，如烏拉圭為73%

7、，智利為64%；大部分中等國(guó)家參保率在30—50%之間，而最差的國(guó)家低于20%。拉瓜和厄瓜多爾2004年(這兩個(gè)國(guó)家仍處于改革過(guò)程中)?？傮w上劃分，拉美國(guó)家的改革模式可以大致分為替代式、并行式和混合式三種類(lèi)型。實(shí)行替代模式的國(guó)家有智利、玻利維亞、墨西哥、薩爾瓦多、多米尼加共和國(guó)以及尼加拉瓜。這種模式的特點(diǎn)是停止原現(xiàn)收現(xiàn)付體制運(yùn)行(有一段過(guò)渡時(shí)期)，改革后，所有新就業(yè)的參保成員都要加入私營(yíng)的積累制養(yǎng)老金計(jì)劃。替代模式是一種改革最為徹底、最

8、為激進(jìn)的方式，在全世界22個(gè)進(jìn)行養(yǎng)老保障制度結(jié)構(gòu)性變革的國(guó)家，在拉美之外，僅有亞洲的香港采取了這種模式。實(shí)行并行模式的僅有秘魯和哥倫比亞兩個(gè)國(guó)家。這種改革方式繼續(xù)保留了原現(xiàn)收現(xiàn)付體制，但縮小了它的規(guī)模，同時(shí)，建立一個(gè)新的私營(yíng)管理的積累制養(yǎng)老金計(jì)劃，新參保的雇員可以在這新舊制度之間進(jìn)行選擇加入一個(gè)制度，兩個(gè)制度并行運(yùn)轉(zhuǎn)，相互競(jìng)爭(zhēng)。由于這種改革模式的復(fù)雜性，拉美之外還沒(méi)有其它國(guó)家采用這種方式。實(shí)行混合制模式的有阿根廷，烏拉圭、哥斯達(dá)黎加和厄

9、瓜多爾四個(gè)國(guó)家。這種模式的特點(diǎn)是原現(xiàn)收現(xiàn)付體制保留下來(lái)作為養(yǎng)老金計(jì)劃的第一支柱，由它提供一個(gè)基礎(chǔ)養(yǎng)老金；同時(shí)，建立起一個(gè)私營(yíng)管理的積累制計(jì)劃作為第二支柱，提供輔助性的養(yǎng)老金。與并行模式不同的是，混合制模式的第二支柱私營(yíng)養(yǎng)老計(jì)劃是強(qiáng)制性的。在混合制模式中，阿根廷的改革又有特殊之處，它的第一支柱為統(tǒng)一的基礎(chǔ)性養(yǎng)老金，第二支柱由輔助性的現(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老金計(jì)劃和積累制養(yǎng)老金計(jì)劃兩部分組成，參保雇員可以在兩者中進(jìn)行選擇。也就是說(shuō)，它的第二支柱是并行式

10、的。混合制模式是一種較為緩和的改革方式，已在東歐和西歐的十幾個(gè)國(guó)家得到了廣泛應(yīng)用。(三)各個(gè)國(guó)家養(yǎng)老金制度的基本特點(diǎn)比較從總體上看，在拉美的第二代改革中，各個(gè)國(guó)家在改革舉措上都受到了智利做法的深刻影響，表1和表2對(duì)比了各個(gè)國(guó)家改革的基本內(nèi)容和制度的基本特征，從中我們可以看出：各國(guó)新的養(yǎng)老金體制在很多方面具有類(lèi)似性，但又備具特色：第一，改革模式的不同主要體現(xiàn)在對(duì)待原現(xiàn)收現(xiàn)付體制的保留方式上：實(shí)行替代模式的國(guó)家關(guān)停了原體制；實(shí)行并行模式的國(guó)

11、家允許原體制和新體制并存，參保成員選擇性加入；實(shí)行混合制模式的國(guó)家在保留原體制的基礎(chǔ)上，引入了一個(gè)強(qiáng)制性的私營(yíng)養(yǎng)老金計(jì)劃第二支柱；第二，針對(duì)自雇人員，大部分國(guó)家采取了自愿加入的方式，有不少國(guó)家為公務(wù)部門(mén)職員保留了單獨(dú)的養(yǎng)老金計(jì)劃，這使新制度的覆蓋面受到影響；第三，從私營(yíng)養(yǎng)老金計(jì)劃的管理傭金水平上看，養(yǎng)老金的管理成本是相當(dāng)高的；第四，在養(yǎng)老金的投資管理政策上，大部分國(guó)家采取了智利的做法，如限制賬戶轉(zhuǎn)移頻率、要求養(yǎng)老基金管理公司提供行業(yè)最低

12、投資回報(bào)率等做法；第五，針對(duì)私營(yíng)養(yǎng)老金計(jì)劃，基本上所有國(guó)家都建立了最低養(yǎng)老金保障制度，大部分國(guó)家設(shè)有社會(huì)養(yǎng)老救助金。三、三、2525年來(lái)的改革成效年來(lái)的改革成效相對(duì)于世界其它地區(qū)來(lái)說(shuō)，在過(guò)去20幾年內(nèi)，拉美國(guó)家的社保改革進(jìn)程是相當(dāng)快的，改革幅度也非常大。面對(duì)人口老齡化的壓力，世界上許多國(guó)家傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付公共養(yǎng)老金計(jì)劃面臨著越陷越深的困境。繼拉美之后，90年代后期，原東歐的一些社會(huì)主義轉(zhuǎn)型國(guó)家進(jìn)行了養(yǎng)老金制度變革；一少部分OECD國(guó)家也開(kāi)

13、始引入個(gè)人賬戶式的積累制養(yǎng)老金計(jì)劃，如瑞典、英國(guó)等；就連現(xiàn)收現(xiàn)付社保體制運(yùn)行良好的美國(guó)，在最近幾年內(nèi)也開(kāi)始醞釀社保私有化的改革方案。因此，從一定程度上說(shuō)，拉美的改革引導(dǎo)了一種社保改革的潮流和取向，其改革的開(kāi)創(chuàng)性意義是勿庸置疑的。從私營(yíng)養(yǎng)老金體制的發(fā)展進(jìn)程看，在拉美國(guó)家中，智利己有四分之一個(gè)世紀(jì)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，其它國(guó)家還處于初期發(fā)展階段，還有部分國(guó)家處在改革醞釀過(guò)程中。盡管大多拉美國(guó)家私營(yíng)化的養(yǎng)老金體制還不很成熟，但從實(shí)踐情況看，這些國(guó)家已取