基于國際視野與科學發(fā)展的我國內部控制框架體系研究.pdf

1、本文的題目確定為《基于國際視野與科學發(fā)展的我國內部控制框架體系研究》。鉆研國際做法，是筆者思考命題的專業(yè)基礎；堅持科學發(fā)展，是筆者形成論點的指導思想。通過對世界主要經(jīng)濟體內部控制發(fā)展歷史與現(xiàn)狀的國際比較，并通過總結、分析其經(jīng)驗教訓，結合轉型時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展實際與內部控制建設現(xiàn)狀，筆者認為：在當前及今后一段時間內，應當著力推進以財務報告內部控制為基礎和主線的我國內部控制框架體系建設；我國內部控制框架體系，應當包括標準體系與實施體系；其

2、中，標準體系根據(jù)企業(yè)、政府部門與非營利組織的需求和特征分步推進，在現(xiàn)階段重點建立健全以大中型企業(yè)為藍本的企業(yè)內部控制標準體系，逐步引導中小企業(yè)和其他單位健全內控機制；實施體系應以評價為抓手、以配套實施機制為保證，在探索首先對大型上市公司開展財務報告內部控制評價，協(xié)調監(jiān)管部門評價、管理層評估與中介機構審計的同時，切實抓好立法推動、宣傳學習、教育培訓、理論研究和人才培養(yǎng)等配套工作，并且高度重視信息技術條件下實施內部控制和深化內部控制國際交流

3、與合作問題，推動我國內部控制框架體系建設健康蓬勃發(fā)展，樹立中國內部控制的品牌，展示中國內部控制的魅力。筆者感到，站在較為宏觀的角度，通過國際與國內、歷史與現(xiàn)實的對比分析，比較全面、系統(tǒng)地提出關于我國內控框架體系建設的觀點，在當前我國內控研究領域是較為獨到和居前的。 圍繞本文的基本命題，筆者分六章進行了論述，各章要點如下： 第一章：內部控制基本概念的國際比較及其發(fā)展歷程與啟示。 通過比較可以發(fā)現(xiàn)，學術界、實務界、國

4、外權威組織與經(jīng)典文獻，以及我國有關方面對內部控制目標、要素和責任主體等基本概念的認識正逐步趨于一致，這為我們正確認識內部控制并在此基礎上研究我國內控框架體系提供了有利條件。與此同時，筆者認為，經(jīng)過內部牽制、內部控制制度、內部控制結構、內部控制整體框架四個階段的發(fā)展之后，當前內部控制正處于在單位內部管理需求與外部監(jiān)管要求之間尋求平衡的雙軌制運行階段。內部控制的發(fā)展歷程啟示我們：內部控制與經(jīng)濟社會發(fā)展從來都是相伴相隨的，“伴生性”與“服務性

5、”是內部控制最基本的本職屬性；內部控制促進經(jīng)濟社會發(fā)展的功能作用的發(fā)揮，在于其適應性；內部控制首先具有內在服務性；實施內部控制的單位所具有的公眾性，決定了其內部控制同時具有公共性的一面：如何協(xié)調內部控制的內在服務性與公眾監(jiān)督權，從來都是一個重大而敏感的問題；內部控制基本理念和方法技術的發(fā)展具有國際趨同性，但內部控制的具體要求和實施機制具有本土化性質；內部控制與風險管理、公司治理、信息技術等越來越融合交織，使得現(xiàn)代內部控制越發(fā)具有復雜性和

6、開放性；內部控制的實施是一個復雜的系統(tǒng)工程；會計審計行業(yè)與內部控制具有緊密聯(lián)系性，但在復雜多維的新形勢下，會計審計行業(yè)既要保持對推進內部控制的積極性與主動性，又要保持適度的謹慎性；內部控制的建立與實施，處于社會宏觀環(huán)境的制約之下。 第二章：對我國內部控制框架體系建設的總體構想。 我國內控框架體系建設走過了不平凡的道路，取得了重要探索性、階段性成果，這些成果以及十個方面的寶貴經(jīng)驗，為我們構建中國內控框架體系奠定了扎實基礎。

7、當前，應當本著立足國情、促進發(fā)展的原則，借鑒國際、基本趨同的原則，突出重點、分類推進的原則，統(tǒng)籌協(xié)調、合力實施的原則，重在引導、區(qū)別對待的原則，依托財會、穩(wěn)步推進的原則，原則導向、詳略得當?shù)脑瓌t，兼容并包、開放互動的原則，著力構建企業(yè)、行政機關與非營利組織內部控制標準相結合，內部控制自我評估、注冊會計師審計評價與政府監(jiān)督檢查相結合，立法推動、宣傳學習、教育培訓、理論研究與人才培養(yǎng)相結合，人工控制與信息技術控制相結合，貫徹實施與國際趨同相

8、結合，控制標準基本健全、科學合理，實施機制跟進到位、執(zhí)行有力，方法技術較為先進、相互補充，國際趨同不斷深化、影響擴大，適應我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求、符合內部控制國際發(fā)展潮流，具有中國特色與魅力、并在世界范圍內產(chǎn)生良好影響的我國內部控制框架體系。 第三章：對我國企業(yè)內部控制標準建設的現(xiàn)狀與思考。 我國企業(yè)內部控制建設表現(xiàn)出較大的差異性和不平衡性，部分境內外上市公司全面加強內部控制，取得較好成效；部分優(yōu)秀骨干企業(yè)突出重點

9、、以點帶面推進內控建設，收到良好效果；一些大中型國有企業(yè)、股份有限公司和中外合資企業(yè)等以預算管理、財務控制為紐帶穩(wěn)步推進內部控制，取得積極進展；但是，其他相當一部分企業(yè)控制弱化、管理松弛等問題還比較突出，推進內部控制建設任重道遠。結合“四大”國際會計公司對我國公司內部控制狀況提出的意見，以及國外上市公司在實施內部控制中暴露出來的各種問題，筆者認為，對我國企業(yè)實施內部控制的總體水平，不宜估計過高。我國企業(yè)內控標準體系建設，應當合理借鑒美國

10、科索理論框架，應當樹立以財務報告目標為基礎和主線的理念。在此基礎上，努力搭建以基本規(guī)范為綱、以具體規(guī)范和應用指引為目的企業(yè)內控標準體系，并重點關注董事會建設、內部審計建設等問題。同時，對小企業(yè)實施內部控制保持清醒頭腦，采取務實措施。 第四章：關于我國政府及非營利組織內部控制標準建設的有關問題。 美國和有關國際組織加強政府機構及非營利組織內部控制建設的情況和經(jīng)驗啟示我們：加強政府及非營利組織內控建設是一個循序漸進、逐步發(fā)展

11、完善的過程；政府行為的合法性、財務報告的真實性與資源調配的適當性是美國政府內部控制的核心關注點：政府及非營利組織內部控制的發(fā)展，與企業(yè)內部控制的發(fā)展相互影響和促進；加強政府會計準則建設是推進政府內部控制建設的重要基礎和內容；政府部門內部審計機構，在加強政府內部控制建設中發(fā)揮著重要作用。加強政府與非營利組織內控建設，在我國具有重要現(xiàn)實意義。筆者認為，我國政府內部控制標準的基本框架結構，應當與企業(yè)內部控制標準框架結構保持協(xié)調；政府內部控制標

12、準的組成項目和內容，應當體現(xiàn)有利于降低行政風險的中心工作；應當逐步探索將建立健全并有效執(zhí)行內控制度情況作為政府部門負責人的法定責任；應當逐步引入國家審計機關對政府部門預算執(zhí)行與財務報告內部控制的評價制度；應當逐步引導政府部門內部審計由重財務審計向財務與內控并重轉變。關于非營利組織內部控制標準建設問題，筆者認為在抓好宣傳教育的同時，應以加強非營利組織財務報告內部控制為重點環(huán)節(jié)和突破口逐步推進。 第五章：我國內部控制制度實施體系的構

13、建。 有效實施是內部控制的靈魂。筆者認為，應當抓緊構建以評價體系為抓手、以配套實施機制為促進的內部控制實施體系。通過比較研究可以發(fā)現(xiàn)，多數(shù)國家和地區(qū)對上市公司進行內部控制自我評估沒有異議，并且日益傾向于管理層應當報告和披露內部控制狀況；但在引入中介機構實施內部控制獨立審計評估的問題上，存在著明顯分歧；同時，即使是要求注冊會計師出具內控審計報告的國家，也將審計范圍界定在財務報告內部控制上，而不是全面的風險控制。我國一直在探索上市公

14、司內控評估問題，鑒于國外的經(jīng)驗教訓，我國處于征求意見階段的《上市公司監(jiān)督管理條例》對內控審計范圍的規(guī)定應當十分慎重，各有關部門應特別重視溝通協(xié)調問題。關于配套實施體系，筆者認為美國有七個方面的成功經(jīng)驗，但同時有許多值得我們注意汲取的教訓，包括應當努力尋求監(jiān)管目的與手段、強化監(jiān)管的良好愿望與上市公司的承受能力之間的平衡，避免政策實施出現(xiàn)大的波動和起伏；對影響資本市場的重大監(jiān)管政策的出臺，應當在相關監(jiān)管部門之間充分溝通和協(xié)商；對上市公司、會

15、計師事務所建立與審計內部控制的知識與經(jīng)驗的估計，不宜盲目樂觀；應當未雨綢繆，周全考慮不同主體實施內控評估的執(zhí)行時間表問題；應當加強對全社會內控理念、知識等的宣傳引導等。 第六章：加快信息技術內部控制建設與推進內部控制國際趨同。 信息技術支撐與國際趨同觀念，是貫穿內控框架體系建設過程的兩大影響因素。信息技術條件下內部控制表現(xiàn)出來的新特點，要求我們樹立手段與對象并重的觀念、財務信息化與管理信息化互動的觀念、信息技術內控審計服

16、從并服務于財務報告內控審計的觀念，正確認識人“機”關系、以人為本的觀念。與信息技術發(fā)展迅猛一樣，經(jīng)濟規(guī)則領域內的國際趨同趨勢也在深化。思路對頭、決策民主、機制科學、人才濟濟，成就了我國會計國際趨同與等效事業(yè)，也要求我們在推進內部控制國際趨同中繼續(xù)加以重視和堅持，主要包括：秉持會計國際趨同指導原則，堅定不移地推進內部控制國際趨同；進一步做實企業(yè)內部控制標準委員會，更好地發(fā)揮其組織協(xié)調和國際趨同橋梁作用；全方位加強內部控制國際交流與合作，建