基于國(guó)際視野與科學(xué)發(fā)展的我國(guó)內(nèi)部控制框架體系研究.pdf

1、本文的題目確定為《基于國(guó)際視野與科學(xué)發(fā)展的我國(guó)內(nèi)部控制框架體系研究》。鉆研國(guó)際做法，是筆者思考命題的專業(yè)基礎(chǔ)；堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展，是筆者形成論點(diǎn)的指導(dǎo)思想。通過(guò)對(duì)世界主要經(jīng)濟(jì)體內(nèi)部控制發(fā)展歷史與現(xiàn)狀的國(guó)際比較，并通過(guò)總結(jié)、分析其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，結(jié)合轉(zhuǎn)型時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際與內(nèi)部控制建設(shè)現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為：在當(dāng)前及今后一段時(shí)間內(nèi)，應(yīng)當(dāng)著力推進(jìn)以財(cái)務(wù)報(bào)告內(nèi)部控制為基礎(chǔ)和主線的我國(guó)內(nèi)部控制框架體系建設(shè)；我國(guó)內(nèi)部控制框架體系，應(yīng)當(dāng)包括標(biāo)準(zhǔn)體系與實(shí)施體系；其

2、中，標(biāo)準(zhǔn)體系根據(jù)企業(yè)、政府部門與非營(yíng)利組織的需求和特征分步推進(jìn)，在現(xiàn)階段重點(diǎn)建立健全以大中型企業(yè)為藍(lán)本的企業(yè)內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)體系，逐步引導(dǎo)中小企業(yè)和其他單位健全內(nèi)控機(jī)制；實(shí)施體系應(yīng)以評(píng)價(jià)為抓手、以配套實(shí)施機(jī)制為保證，在探索首先對(duì)大型上市公司開展財(cái)務(wù)報(bào)告內(nèi)部控制評(píng)價(jià)，協(xié)調(diào)監(jiān)管部門評(píng)價(jià)、管理層評(píng)估與中介機(jī)構(gòu)審計(jì)的同時(shí)，切實(shí)抓好立法推動(dòng)、宣傳學(xué)習(xí)、教育培訓(xùn)、理論研究和人才培養(yǎng)等配套工作，并且高度重視信息技術(shù)條件下實(shí)施內(nèi)部控制和深化內(nèi)部控制國(guó)際交流

3、與合作問(wèn)題，推動(dòng)我國(guó)內(nèi)部控制框架體系建設(shè)健康蓬勃發(fā)展，樹立中國(guó)內(nèi)部控制的品牌，展示中國(guó)內(nèi)部控制的魅力。筆者感到，站在較為宏觀的角度，通過(guò)國(guó)際與國(guó)內(nèi)、歷史與現(xiàn)實(shí)的對(duì)比分析，比較全面、系統(tǒng)地提出關(guān)于我國(guó)內(nèi)控框架體系建設(shè)的觀點(diǎn)，在當(dāng)前我國(guó)內(nèi)控研究領(lǐng)域是較為獨(dú)到和居前的。 圍繞本文的基本命題，筆者分六章進(jìn)行了論述，各章要點(diǎn)如下： 第一章：內(nèi)部控制基本概念的國(guó)際比較及其發(fā)展歷程與啟示。 通過(guò)比較可以發(fā)現(xiàn)，學(xué)術(shù)界、實(shí)務(wù)界、國(guó)

4、外權(quán)威組織與經(jīng)典文獻(xiàn)，以及我國(guó)有關(guān)方面對(duì)內(nèi)部控制目標(biāo)、要素和責(zé)任主體等基本概念的認(rèn)識(shí)正逐步趨于一致，這為我們正確認(rèn)識(shí)內(nèi)部控制并在此基礎(chǔ)上研究我國(guó)內(nèi)控框架體系提供了有利條件。與此同時(shí)，筆者認(rèn)為，經(jīng)過(guò)內(nèi)部牽制、內(nèi)部控制制度、內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)、內(nèi)部控制整體框架四個(gè)階段的發(fā)展之后，當(dāng)前內(nèi)部控制正處于在單位內(nèi)部管理需求與外部監(jiān)管要求之間尋求平衡的雙軌制運(yùn)行階段。內(nèi)部控制的發(fā)展歷程啟示我們：內(nèi)部控制與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展從來(lái)都是相伴相隨的，“伴生性”與“服務(wù)性

5、”是內(nèi)部控制最基本的本職屬性；內(nèi)部控制促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的功能作用的發(fā)揮，在于其適應(yīng)性；內(nèi)部控制首先具有內(nèi)在服務(wù)性；實(shí)施內(nèi)部控制的單位所具有的公眾性，決定了其內(nèi)部控制同時(shí)具有公共性的一面：如何協(xié)調(diào)內(nèi)部控制的內(nèi)在服務(wù)性與公眾監(jiān)督權(quán)，從來(lái)都是一個(gè)重大而敏感的問(wèn)題；內(nèi)部控制基本理念和方法技術(shù)的發(fā)展具有國(guó)際趨同性，但內(nèi)部控制的具體要求和實(shí)施機(jī)制具有本土化性質(zhì)；內(nèi)部控制與風(fēng)險(xiǎn)管理、公司治理、信息技術(shù)等越來(lái)越融合交織，使得現(xiàn)代內(nèi)部控制越發(fā)具有復(fù)雜性和

6、開放性；內(nèi)部控制的實(shí)施是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程；會(huì)計(jì)審計(jì)行業(yè)與內(nèi)部控制具有緊密聯(lián)系性，但在復(fù)雜多維的新形勢(shì)下，會(huì)計(jì)審計(jì)行業(yè)既要保持對(duì)推進(jìn)內(nèi)部控制的積極性與主動(dòng)性，又要保持適度的謹(jǐn)慎性；內(nèi)部控制的建立與實(shí)施，處于社會(huì)宏觀環(huán)境的制約之下。 第二章：對(duì)我國(guó)內(nèi)部控制框架體系建設(shè)的總體構(gòu)想。 我國(guó)內(nèi)控框架體系建設(shè)走過(guò)了不平凡的道路，取得了重要探索性、階段性成果，這些成果以及十個(gè)方面的寶貴經(jīng)驗(yàn)，為我們構(gòu)建中國(guó)內(nèi)控框架體系奠定了扎實(shí)基礎(chǔ)。

7、當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)本著立足國(guó)情、促進(jìn)發(fā)展的原則，借鑒國(guó)際、基本趨同的原則，突出重點(diǎn)、分類推進(jìn)的原則，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、合力實(shí)施的原則，重在引導(dǎo)、區(qū)別對(duì)待的原則，依托財(cái)會(huì)、穩(wěn)步推進(jìn)的原則，原則導(dǎo)向、詳略得當(dāng)?shù)脑瓌t，兼容并包、開放互動(dòng)的原則，著力構(gòu)建企業(yè)、行政機(jī)關(guān)與非營(yíng)利組織內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合，內(nèi)部控制自我評(píng)估、注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)評(píng)價(jià)與政府監(jiān)督檢查相結(jié)合，立法推動(dòng)、宣傳學(xué)習(xí)、教育培訓(xùn)、理論研究與人才培養(yǎng)相結(jié)合，人工控制與信息技術(shù)控制相結(jié)合，貫徹實(shí)施與國(guó)際趨同相

8、結(jié)合，控制標(biāo)準(zhǔn)基本健全、科學(xué)合理，實(shí)施機(jī)制跟進(jìn)到位、執(zhí)行有力，方法技術(shù)較為先進(jìn)、相互補(bǔ)充，國(guó)際趨同不斷深化、影響擴(kuò)大，適應(yīng)我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求、符合內(nèi)部控制國(guó)際發(fā)展潮流，具有中國(guó)特色與魅力、并在世界范圍內(nèi)產(chǎn)生良好影響的我國(guó)內(nèi)部控制框架體系。 第三章：對(duì)我國(guó)企業(yè)內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的現(xiàn)狀與思考。 我國(guó)企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)表現(xiàn)出較大的差異性和不平衡性，部分境內(nèi)外上市公司全面加強(qiáng)內(nèi)部控制，取得較好成效；部分優(yōu)秀骨干企業(yè)突出重點(diǎn)

9、、以點(diǎn)帶面推進(jìn)內(nèi)控建設(shè)，收到良好效果；一些大中型國(guó)有企業(yè)、股份有限公司和中外合資企業(yè)等以預(yù)算管理、財(cái)務(wù)控制為紐帶穩(wěn)步推進(jìn)內(nèi)部控制，取得積極進(jìn)展；但是，其他相當(dāng)一部分企業(yè)控制弱化、管理松弛等問(wèn)題還比較突出，推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)任重道遠(yuǎn)。結(jié)合“四大”國(guó)際會(huì)計(jì)公司對(duì)我國(guó)公司內(nèi)部控制狀況提出的意見(jiàn)，以及國(guó)外上市公司在實(shí)施內(nèi)部控制中暴露出來(lái)的各種問(wèn)題，筆者認(rèn)為，對(duì)我國(guó)企業(yè)實(shí)施內(nèi)部控制的總體水平，不宜估計(jì)過(guò)高。我國(guó)企業(yè)內(nèi)控標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，應(yīng)當(dāng)合理借鑒美國(guó)

10、科索理論框架，應(yīng)當(dāng)樹立以財(cái)務(wù)報(bào)告目標(biāo)為基礎(chǔ)和主線的理念。在此基礎(chǔ)上，努力搭建以基本規(guī)范為綱、以具體規(guī)范和應(yīng)用指引為目的企業(yè)內(nèi)控標(biāo)準(zhǔn)體系，并重點(diǎn)關(guān)注董事會(huì)建設(shè)、內(nèi)部審計(jì)建設(shè)等問(wèn)題。同時(shí)，對(duì)小企業(yè)實(shí)施內(nèi)部控制保持清醒頭腦，采取務(wù)實(shí)措施。 第四章：關(guān)于我國(guó)政府及非營(yíng)利組織內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的有關(guān)問(wèn)題。 美國(guó)和有關(guān)國(guó)際組織加強(qiáng)政府機(jī)構(gòu)及非營(yíng)利組織內(nèi)部控制建設(shè)的情況和經(jīng)驗(yàn)啟示我們：加強(qiáng)政府及非營(yíng)利組織內(nèi)控建設(shè)是一個(gè)循序漸進(jìn)、逐步發(fā)展

11、完善的過(guò)程；政府行為的合法性、財(cái)務(wù)報(bào)告的真實(shí)性與資源調(diào)配的適當(dāng)性是美國(guó)政府內(nèi)部控制的核心關(guān)注點(diǎn)：政府及非營(yíng)利組織內(nèi)部控制的發(fā)展，與企業(yè)內(nèi)部控制的發(fā)展相互影響和促進(jìn)；加強(qiáng)政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則建設(shè)是推進(jìn)政府內(nèi)部控制建設(shè)的重要基礎(chǔ)和內(nèi)容；政府部門內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，在加強(qiáng)政府內(nèi)部控制建設(shè)中發(fā)揮著重要作用。加強(qiáng)政府與非營(yíng)利組織內(nèi)控建設(shè)，在我國(guó)具有重要現(xiàn)實(shí)意義。筆者認(rèn)為，我國(guó)政府內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)的基本框架結(jié)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)與企業(yè)內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)框架結(jié)構(gòu)保持協(xié)調(diào)；政府內(nèi)部控制標(biāo)

12、準(zhǔn)的組成項(xiàng)目和內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)有利于降低行政風(fēng)險(xiǎn)的中心工作；應(yīng)當(dāng)逐步探索將建立健全并有效執(zhí)行內(nèi)控制度情況作為政府部門負(fù)責(zé)人的法定責(zé)任；應(yīng)當(dāng)逐步引入國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府部門預(yù)算執(zhí)行與財(cái)務(wù)報(bào)告內(nèi)部控制的評(píng)價(jià)制度；應(yīng)當(dāng)逐步引導(dǎo)政府部門內(nèi)部審計(jì)由重財(cái)務(wù)審計(jì)向財(cái)務(wù)與內(nèi)控并重轉(zhuǎn)變。關(guān)于非營(yíng)利組織內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)問(wèn)題，筆者認(rèn)為在抓好宣傳教育的同時(shí)，應(yīng)以加強(qiáng)非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)報(bào)告內(nèi)部控制為重點(diǎn)環(huán)節(jié)和突破口逐步推進(jìn)。 第五章：我國(guó)內(nèi)部控制制度實(shí)施體系的構(gòu)

13、建。 有效實(shí)施是內(nèi)部控制的靈魂。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)抓緊構(gòu)建以評(píng)價(jià)體系為抓手、以配套實(shí)施機(jī)制為促進(jìn)的內(nèi)部控制實(shí)施體系。通過(guò)比較研究可以發(fā)現(xiàn)，多數(shù)國(guó)家和地區(qū)對(duì)上市公司進(jìn)行內(nèi)部控制自我評(píng)估沒(méi)有異議，并且日益傾向于管理層應(yīng)當(dāng)報(bào)告和披露內(nèi)部控制狀況；但在引入中介機(jī)構(gòu)實(shí)施內(nèi)部控制獨(dú)立審計(jì)評(píng)估的問(wèn)題上，存在著明顯分歧；同時(shí)，即使是要求注冊(cè)會(huì)計(jì)師出具內(nèi)控審計(jì)報(bào)告的國(guó)家，也將審計(jì)范圍界定在財(cái)務(wù)報(bào)告內(nèi)部控制上，而不是全面的風(fēng)險(xiǎn)控制。我國(guó)一直在探索上市公

14、司內(nèi)控評(píng)估問(wèn)題，鑒于國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，我國(guó)處于征求意見(jiàn)階段的《上市公司監(jiān)督管理?xiàng)l例》對(duì)內(nèi)控審計(jì)范圍的規(guī)定應(yīng)當(dāng)十分慎重，各有關(guān)部門應(yīng)特別重視溝通協(xié)調(diào)問(wèn)題。關(guān)于配套實(shí)施體系，筆者認(rèn)為美國(guó)有七個(gè)方面的成功經(jīng)驗(yàn)，但同時(shí)有許多值得我們注意汲取的教訓(xùn)，包括應(yīng)當(dāng)努力尋求監(jiān)管目的與手段、強(qiáng)化監(jiān)管的良好愿望與上市公司的承受能力之間的平衡，避免政策實(shí)施出現(xiàn)大的波動(dòng)和起伏；對(duì)影響資本市場(chǎng)的重大監(jiān)管政策的出臺(tái)，應(yīng)當(dāng)在相關(guān)監(jiān)管部門之間充分溝通和協(xié)商；對(duì)上市公司、會(huì)

15、計(jì)師事務(wù)所建立與審計(jì)內(nèi)部控制的知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)的估計(jì)，不宜盲目樂(lè)觀；應(yīng)當(dāng)未雨綢繆，周全考慮不同主體實(shí)施內(nèi)控評(píng)估的執(zhí)行時(shí)間表問(wèn)題；應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)全社會(huì)內(nèi)控理念、知識(shí)等的宣傳引導(dǎo)等。 第六章：加快信息技術(shù)內(nèi)部控制建設(shè)與推進(jìn)內(nèi)部控制國(guó)際趨同。 信息技術(shù)支撐與國(guó)際趨同觀念，是貫穿內(nèi)控框架體系建設(shè)過(guò)程的兩大影響因素。信息技術(shù)條件下內(nèi)部控制表現(xiàn)出來(lái)的新特點(diǎn)，要求我們樹立手段與對(duì)象并重的觀念、財(cái)務(wù)信息化與管理信息化互動(dòng)的觀念、信息技術(shù)內(nèi)控審計(jì)服

16、從并服務(wù)于財(cái)務(wù)報(bào)告內(nèi)控審計(jì)的觀念，正確認(rèn)識(shí)人“機(jī)”關(guān)系、以人為本的觀念。與信息技術(shù)發(fā)展迅猛一樣，經(jīng)濟(jì)規(guī)則領(lǐng)域內(nèi)的國(guó)際趨同趨勢(shì)也在深化。思路對(duì)頭、決策民主、機(jī)制科學(xué)、人才濟(jì)濟(jì)，成就了我國(guó)會(huì)計(jì)國(guó)際趨同與等效事業(yè)，也要求我們?cè)谕七M(jìn)內(nèi)部控制國(guó)際趨同中繼續(xù)加以重視和堅(jiān)持，主要包括：秉持會(huì)計(jì)國(guó)際趨同指導(dǎo)原則，堅(jiān)定不移地推進(jìn)內(nèi)部控制國(guó)際趨同；進(jìn)一步做實(shí)企業(yè)內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)，更好地發(fā)揮其組織協(xié)調(diào)和國(guó)際趨同橋梁作用；全方位加強(qiáng)內(nèi)部控制國(guó)際交流與合作，建