完善我國審計(jì)監(jiān)督的法律思考

1、完善我國審計(jì)監(jiān)督的法律思考「內(nèi)容提要」審計(jì)是對(duì)權(quán)力的制約，審計(jì)風(fēng)暴是一場(chǎng)廉政風(fēng)暴。如何使審計(jì)監(jiān)督真正發(fā)揮職能，公開性是其前提和基礎(chǔ)，獨(dú)立性是其保證，完善審計(jì)制度、確立審計(jì)問責(zé)機(jī)制是其關(guān)鍵。「關(guān)鍵詞」審計(jì)風(fēng)暴國家審計(jì)審計(jì)監(jiān)督2003年6月，一批違規(guī)大案在審計(jì)署向全國人大常委會(huì)所作的審計(jì)報(bào)告中曝光。這是審計(jì)署首次全文公布審計(jì)報(bào)告。其后的每年年中，國家審計(jì)署都會(huì)向全國人大常委會(huì)做年度審計(jì)報(bào)告，而這份報(bào)告每次都刮起一場(chǎng)席卷全國的超級(jí)風(fēng)暴。媒體稱

2、之為“審計(jì)風(fēng)暴”。我們可以看到，所謂的“審計(jì)風(fēng)暴”實(shí)質(zhì)是一場(chǎng)廉政風(fēng)暴。準(zhǔn)確地說，是一場(chǎng)以財(cái)政監(jiān)督與公開為重點(diǎn)的廉政風(fēng)暴，這在中國財(cái)政法治發(fā)展史上具有非常重要的意義。然而，風(fēng)暴過后也給我們留下了不少需要深思的問題。審計(jì)監(jiān)督作為我國法律規(guī)定的財(cái)政收支的主要監(jiān)督途徑，是否僅僅是一場(chǎng)風(fēng)暴過去就行了？其審計(jì)出來的結(jié)果是否能夠落到實(shí)處？又如何能夠落到實(shí)處？如何加強(qiáng)、完善審計(jì)監(jiān)督等等，都是我們要研究和完善的地方。一、審計(jì)是對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督一、審計(jì)是

3、對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督審計(jì)，根據(jù)實(shí)施的主體和作用的范圍，可以分為國家審計(jì)（或稱政府審計(jì)、財(cái)政審計(jì)）、內(nèi)部審計(jì)（企業(yè)內(nèi)部審計(jì)）、社會(huì)審計(jì)（或稱民間審計(jì)、注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)）。三者之間雖有聯(lián)系和相似之處，但有著本質(zhì)區(qū)別，并且互相獨(dú)立地作用于不同的領(lǐng)域。國家審計(jì)從根本上說是國家權(quán)力的體現(xiàn)；內(nèi)部審計(jì)是一種機(jī)構(gòu)內(nèi)部的自律控制；社會(huì)審計(jì)是一種中介服務(wù)。本文所研究的審計(jì)主要是國家審計(jì)。古今中外盡管對(duì)國家審計(jì)所下的定義不盡一致關(guān)于國家審計(jì)的概念，有以下幾種代表

4、性的觀念，即“財(cái)政財(cái)務(wù)監(jiān)督說”、“會(huì)計(jì)檢查說”、“經(jīng)濟(jì)監(jiān)督說”、“合規(guī)效益評(píng)價(jià)說”、“過程監(jiān)督說”等等。因?yàn)楸疚牡闹攸c(diǎn)不在研究國家審計(jì)的概念，因此此處不再詳述，可參見：李季澤：“論國家審計(jì)之界定”，載《中國社會(huì)科學(xué)院研究生院學(xué)報(bào)》2002年第3期。，具體的制度也千差萬別，但都脫離不了以下幾點(diǎn)：（一）國家審計(jì)是一種國家權(quán)力（一）國家審計(jì)是一種國家權(quán)力國家審計(jì)首先是一種國家權(quán)力，是由審計(jì)機(jī)關(guān)代表國家行使的。在現(xiàn)代國家，國家的各種權(quán)力由憲法和

5、法律確認(rèn)并劃分。大多數(shù)國家都設(shè)置了審計(jì)權(quán)，只是這種審計(jì)權(quán)往往并不是獨(dú)立的，而是隸屬于立法權(quán)、行政權(quán)或司法權(quán)，由此也相應(yīng)地形成了下文所述的不同的審計(jì)體制，即立法型、行政型或司法型模式。有個(gè)別國家實(shí)行了獨(dú)立型審計(jì)，由此確立了審計(jì)權(quán)的獨(dú)立地位。在我國臺(tái)灣地區(qū)，審計(jì)權(quán)屬于監(jiān)察權(quán)的范疇，“監(jiān)察院”設(shè)審公開性是民主社會(huì)對(duì)政府透明度的要求，它直接產(chǎn)生于公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。審計(jì)公開是政府透明度、尤其是財(cái)政透明度的重要組成內(nèi)容之一。政府透明度要求政府將

6、所掌握的個(gè)人與公共信息向社會(huì)公開，這些信息包括財(cái)政信息。而國際貨幣基金組織發(fā)布的《財(cái)政透明度手冊(cè)》，核心就是要求政府定期向公眾提供全面并且真實(shí)的財(cái)政信息，并對(duì)公開財(cái)政信息的內(nèi)容、程序以及確保信息的質(zhì)量進(jìn)行了規(guī)范。手冊(cè)提出了政府財(cái)政透明度的四項(xiàng)基本要求，其中對(duì)真實(shí)性的獨(dú)立保證，特別強(qiáng)調(diào)了財(cái)政信息應(yīng)受到獨(dú)立的檢查，國家審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)向立法當(dāng)局和公眾及時(shí)提供政府賬戶財(cái)務(wù)真實(shí)性的報(bào)告國際貨幣基金組織（編著）：《財(cái)政透明度》，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所整理

7、，人民出版社2001年版，第81頁。.這實(shí)際上就是對(duì)審計(jì)公開提出了要求。從世界范圍來看，積極有效的審計(jì)公告制度已成為國際通行做法，并且已經(jīng)成為審計(jì)先進(jìn)性的標(biāo)志性特征。例如作為立法型審計(jì)模式代表的美國，不僅賦予了公眾查閱審計(jì)報(bào)告的權(quán)利，而且必要時(shí)還由參、眾兩院召開聽眾會(huì)，專題報(bào)告被審計(jì)單位的情況，聽眾會(huì)完全公開，任何人均可參加。作為司法型模式代表的法國，審計(jì)法院通過向新聞界發(fā)布審計(jì)結(jié)果和發(fā)布國家審計(jì)公告的形式，將審計(jì)結(jié)果公之于眾。再如作為

8、獨(dú)立型模式的日本，會(huì)計(jì)監(jiān)察院將審計(jì)報(bào)告提交國會(huì)，抄報(bào)內(nèi)閣和首相，或通過新聞機(jī)構(gòu)公開發(fā)表，并且將審計(jì)報(bào)告改寫成通俗讀物廣為散發(fā)黎四龍：“審計(jì)公告制度的國際比較及借鑒”，載《廣東商學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第6期。.而從中國的情況來看，雖然《審計(jì)法》第36條規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)可以向政府有關(guān)部門通報(bào)或者向社會(huì)公布審計(jì)結(jié)果。但我們從規(guī)定可以看出審計(jì)機(jī)關(guān)的這一義務(wù)并不是強(qiáng)制性的而是選擇性的。而且長期以來在實(shí)際工作中也沒有采取向社會(huì)公布審計(jì)結(jié)果的做法。結(jié)果審

9、計(jì)實(shí)踐中被審計(jì)的問題往往“大事化小，小事化了”，有的甚至不了了之，導(dǎo)致審計(jì)監(jiān)督嚴(yán)重喪失了權(quán)威性和威懾力。在此背景之下，2002年3月審計(jì)署頒布并實(shí)施了《審計(jì)署審計(jì)結(jié)果公告試行辦法》，并從2003年開始正式發(fā)布年度審計(jì)報(bào)告。從2004年開始，審計(jì)署又在審計(jì)報(bào)告公開的基礎(chǔ)上，實(shí)行審計(jì)結(jié)果公告制度，最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)所有重大項(xiàng)目的審計(jì)結(jié)果都向社會(huì)發(fā)布公告。不僅如此，審計(jì)署《2003至2007年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》也明確提出，今后五年中國將積極實(shí)行審

10、計(jì)結(jié)果公告，逐步規(guī)范公告的形式、內(nèi)容和程序，到2007年，力爭(zhēng)做到所有審計(jì)和專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查項(xiàng)目的結(jié)果，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密及其他不宜對(duì)外披露的內(nèi)容外，全部對(duì)社會(huì)公告。而且改進(jìn)現(xiàn)行審計(jì)報(bào)告的形式和內(nèi)容要求，建立適合于對(duì)外公告的審計(jì)報(bào)告制度。從審計(jì)工作實(shí)踐來看，審計(jì)署近年來報(bào)告的透明度越來越高：2002年的審計(jì)報(bào)告有30頁，但點(diǎn)名的案件只有1宗；2003年的報(bào)告減到16頁，但曝光內(nèi)容大大增加；2004年的審計(jì)報(bào)告省略了慣有的綜合統(tǒng)計(jì)說明，