國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的憲法保障析論

1、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的憲法保障析論中圖分類號：文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1002740809002303作者簡介：陳宇博，男，陜西咸陽人，中國社會科學(xué)院研究生院博士生，研究方向：憲法和行政法。黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出了“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的要求。這充分體現(xiàn)了推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要性，也明確了

2、黨在政治體制改革探索中的總目標(biāo)。推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化涉及經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化和生態(tài)建設(shè)等諸多方面，需要依靠各種社會力量的幫助方可實現(xiàn)。同時，也必須得到法律的保障，特別是憲法的保障。一、憲法為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供理念保障現(xiàn)代化的國家治理體系以法治體系的建立為基礎(chǔ)，國家治理的現(xiàn)代化有賴于各個領(lǐng)域的法治化，故依法治國是國家治理的基本理念。1999年，九屆全國人大二次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》，把“中華人民

3、共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”寫入了憲法第5條。自此，依法治國上升為憲法規(guī)范，具有了最高的法律效力，為中國的法治建設(shè)道路提供了堅實的憲法基礎(chǔ)和依據(jù)。推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，必須保證國家治理在法治的軌道上進(jìn)行。憲法中的依法治國理念從多個方面促進(jìn)法治中國的建設(shè)并推進(jìn)國家治理在規(guī)范化道路上行進(jìn)，其中主要體現(xiàn)在對國家權(quán)力的限制和對公民權(quán)利的保障上?！叭魏畏Q為民主的國家都承認(rèn)，國家權(quán)力來自該社會成員，即由人民賦予的。人民把

4、權(quán)力賦予國家的最基本的方式是，人民通過選出的代表機(jī)關(guān)進(jìn)行立法，用法律確定國家機(jī)關(guān)的職權(quán)，使國家權(quán)力取得合法性。據(jù)此，可以得出確立國家權(quán)力限度的第一條基本原則，即國家權(quán)力只限于法律明確賦予的范圍，法律無明確規(guī)定的權(quán)力，國家機(jī)關(guān)不得行使。”[1]在限制國家權(quán)力方面，“憲法既起著授權(quán)作用，也就包括限制權(quán)力的作用在內(nèi)了?！盵2]34憲法第58條規(guī)定：“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會行使國家立法權(quán)?！钡?7條則對立法權(quán)的行使進(jìn)行了細(xì)

5、化。憲法以及依據(jù)憲法制定的立法法中對立法權(quán)的設(shè)定和規(guī)范，為我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化奠定了牢固的基礎(chǔ)。在司法和執(zhí)法方面，鑒于國家治理主體多元，在治理過程中，人民群眾依法管理國家與社會的各項事務(wù)，最重要的是保證司法機(jī)關(guān)公正司法、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法行政。對此憲法第三章第七節(jié)專門對作為國家審判、檢察機(jī)關(guān)的人民法院和人民檢察院的性質(zhì)、設(shè)置和職能作了規(guī)定。這些都為促進(jìn)司法公正、保障公民的合法權(quán)益提供了有效保障。行政執(zhí)法的關(guān)鍵是依法行政，這也是

6、推進(jìn)國家治理的肯綮所在。依法行政要求行政機(jī)關(guān)必須依法行使職權(quán)，所依據(jù)的法律是包括憲法在內(nèi)的大量的行政法，憲法作為國家根本大法，也是行政法的根本表現(xiàn)形式。憲法中對于行政權(quán)力的取得、行使及其監(jiān)督等根本性問題都做了規(guī)定。憲法中關(guān)于國家行政權(quán)力的來源和行使權(quán)力的基本原則，行政機(jī)關(guān)在國家機(jī)構(gòu)中的法律地位和行政體制，行政機(jī)關(guān)的設(shè)立、權(quán)限和職責(zé)，公民基本權(quán)利及其保障，都是依法行政的最重要、最根本的制度規(guī)定?！熬S護(hù)和擴(kuò)大公民權(quán)利，是一個人民當(dāng)家作主的國

7、家最重要的任務(wù)。”[2]129在保障公民權(quán)利方面，我國憲法不但在第二章專門規(guī)定了公民的基本權(quán)利和義務(wù)，還在第十屆人大二次會議通過的憲法修正案里，首次將“人權(quán)”概念引入憲法，明確規(guī)定“國家尊重和保障人權(quán)”。這是中國民主憲政和政治文明建設(shè)的一件大事，是中國人權(quán)發(fā)展的一個重要里程碑。人權(quán)理念入憲對于國家治理意義重大。人權(quán)保障與國家治理具有很大程度的關(guān)聯(lián)性?！皣抑卫怼眳^(qū)別于以前經(jīng)常提到的國家管理，國家治理的主體更為多元，所以國家治理具有更強(qiáng)的

8、公共性。我國公民的權(quán)利，尤其是一些基本政治權(quán)利都屬于人權(quán)范疇，只有通過在經(jīng)濟(jì)層面，憲法第6條到13條確認(rèn)了全民所有制經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)地位，發(fā)展多種經(jīng)濟(jì)形式、多種經(jīng)營方式。憲法第6條規(guī)定：“國家在社會主義初級階段，堅持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，堅持按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度?！钡?條規(guī)定：“國有經(jīng)濟(jì)，即社會主義全民所有制經(jīng)濟(jì)，是國民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)力量。國家保障國有經(jīng)濟(jì)的鞏固和發(fā)展?！北砻鲊以谥卫磉^程中，

9、善用權(quán)力保障經(jīng)濟(jì)體制沿著社會主義方向發(fā)展，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展。憲法第6條第2款規(guī)定：“社會主義公有制消滅人剝削人的制度，實行各盡所能，按勞分配的原則?！边@一規(guī)定表明，我們的生活資料分配原則是按照勞動者的勞動數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)行合理的分配。憲法第15條明確規(guī)定國家實行社會主義市場經(jīng)濟(jì)，通過加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法，完善宏觀調(diào)控。憲法確認(rèn)了自然資源國家所有制度、自然資源及公共財產(chǎn)的國家保障制度、國家調(diào)控下的市場配置制度。在發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)的過程中，必然會對國家治理

10、模式的轉(zhuǎn)變產(chǎn)生影響，憲法對于經(jīng)濟(jì)制度的基本規(guī)定恰是保證這種轉(zhuǎn)變處于一種理性的進(jìn)路，使其在軌道上運行。憲法對于基本經(jīng)濟(jì)制度以及分配制度的規(guī)定，能確保在國家治理過程中避免因紛繁復(fù)雜的國際局勢、全球經(jīng)濟(jì)蕭條導(dǎo)致部分制度失靈而出現(xiàn)的國家治理失敗的風(fēng)險，為了經(jīng)濟(jì)的長期繁榮打下穩(wěn)定的基礎(chǔ)。在政治建設(shè)層面，憲法第1條規(guī)定：“社會主義制度是中華人民共和國的根本制度。禁止任何組織或者個人破壞社會主義制度?！泵鞔_了中國社會的階級基礎(chǔ)及領(lǐng)導(dǎo)力量，區(qū)別于西方資

11、本主義國家的社會階級構(gòu)成，也確立了中國特色社會主義建設(shè)的主導(dǎo)力量。全球化時代，改革開放條件下，在國家治理過程中，外部錯誤思潮難免涌進(jìn)，出現(xiàn)腐蝕和企圖瓦解社會主義思想和制度的萌芽。憲法通過確立社會主義思想和制度的重要地位，確立國家治理體系的方向。憲法第2條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會?！边@一條規(guī)定體現(xiàn)了國體和政體的政治屬性和政權(quán)的階級屬性，表明了我國國家政權(quán)的權(quán)力

12、來源和組織形式。我國是人民民主專政的國家，國家的一切權(quán)力屬于人民，人民代表大會制度這種政權(quán)組織形式能夠充分體現(xiàn)我國一切權(quán)力屬于人民這一根本國家權(quán)力屬性特點。在文化建設(shè)方面，憲法第47條規(guī)定：“中華人民共和國公民有進(jìn)行科學(xué)研究、文學(xué)藝術(shù)創(chuàng)作和其他文化活動的自由。國家對于從事教育、科學(xué)、技術(shù)、文學(xué)、藝術(shù)和其他文化事業(yè)的公民的有益于人民的創(chuàng)造性工作，給以鼓勵和幫助。”應(yīng)該看到，多年來我國缺乏對憲法文化權(quán)利的理論研究，一定程度上導(dǎo)致立法對文化權(quán)

13、利的忽視。公民所應(yīng)享有的文化權(quán)利在憲法文本中應(yīng)當(dāng)被視為一種法定權(quán)利，但是由于憲法文本的缺陷，保障機(jī)制及配套制度還不夠完善，文化權(quán)利在實際生活中還無法完全實現(xiàn)。但是憲法的宏觀規(guī)定是充分保障公民科學(xué)研究和文化活動等學(xué)術(shù)自由的根本原則，有利于文化事業(yè)發(fā)展，是促進(jìn)文化體制建設(shè)的根基。在社會建設(shè)方面，作為我國具有最高效力位階的規(guī)范體系，現(xiàn)行憲法對社會建設(shè)提供一定的指引，保障社會建設(shè)平穩(wěn)有序地進(jìn)行。憲法所調(diào)整的社會關(guān)系是國家生活中最基本的社會關(guān)系，

14、其他法律所調(diào)整的則只是一般社會關(guān)系。我國現(xiàn)行憲法對社會保障權(quán)、勞動權(quán)、受教育權(quán)、文化權(quán)等社會權(quán)作了原則性的規(guī)定，一些尚未規(guī)定的社會權(quán)利還可以通過憲法解釋的方法使它們成為憲法上的基本權(quán)利。憲法上的社會權(quán)具有特別的價值，它是普通的社會法上的社會權(quán)的立法依據(jù)、審查依據(jù)和解釋依據(jù)。這是推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化的客觀要求，更是社會穩(wěn)定和國家長治久安的重要保證。隨著人類活動對自然界影響的不斷加深，環(huán)境問題日益顯現(xiàn)出全球化、整體化的特點，并演變?yōu)樯鷳B(tài)危