城市規(guī)劃與房地產(chǎn)開發(fā)

1、22摘要 : 本文就城市規(guī)劃、 房地產(chǎn)開發(fā)的內(nèi)涵和性質(zhì)進行了闡述 , 指出二者之間是宏觀與微觀、 整體與局部、 長期與短期的關(guān)系。對近年來國內(nèi)房地產(chǎn)開發(fā)中涉及到與城市規(guī)劃有關(guān)的問題進行了檢討 , 指出傳統(tǒng)的以物質(zhì)形體規(guī)劃為主的指導思想已不適應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制下城市規(guī)劃的要求 ; 并就城市規(guī)劃與房地產(chǎn)開發(fā)方面反映出來的問題和矛盾提出了具體的對策措施和建議。關(guān)鍵詞 :城市規(guī)劃 房地產(chǎn)開發(fā) 城市用地結(jié)構(gòu) 土地開發(fā)強度城市規(guī)劃城市發(fā)展與研究 晨

2、新文/ 馮長春 楊志威城市規(guī)劃與房地產(chǎn)開發(fā)一、 城市規(guī)劃、 房地產(chǎn)開發(fā)之內(nèi)涵、 性質(zhì)及其相互關(guān)系城市規(guī)劃學在 1974 年聯(lián)合國編制的學科分類目錄中 ,被列為 29 個獨立學科之一 , 在中國也已被正式確定為一級(獨立) 學科。 這是一門開放性很強的學科 ,它是在吸納兼容自然科學、 社會科學、 工程技術(shù)和人文科學的理論和方法的基礎(chǔ)上形成的一門綜合科學。城市規(guī)劃是為實現(xiàn)一定時期內(nèi)城市發(fā)展的目標和各項建設(shè)而預先進行的綜合部署和具體安排行動步

3、驟 ,并不斷付諸實施的過程。 城市總體規(guī)劃是從宏觀上明確城市的性質(zhì)、 規(guī)模和發(fā)展方向 , 從空間上確定城市布局結(jié)構(gòu)和土地使用功能以及道路交通和市政基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò) , 是城市發(fā)展的總框架、 總藍圖。詳細規(guī)劃是總體規(guī)劃的深入 , 是對各項建設(shè)的綜合部署和具體安排 , 是指導城市中某一區(qū)域進行當前開發(fā)建設(shè)的依據(jù)和藍圖。與房地產(chǎn)開發(fā)關(guān)系密切的是城市總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃 (包括控制性詳細規(guī)劃和修建性詳細規(guī)劃) 。所謂房地產(chǎn)開發(fā) , 是指按照城市規(guī)劃和

4、社會經(jīng)濟發(fā)展的需要 , 對土地和地上建筑物、 構(gòu)筑物及城市基礎(chǔ)設(shè)施等進行開發(fā)建設(shè)和經(jīng)營管理的一項綜合性社會經(jīng)濟活動。其內(nèi)容包括 :從立項、 規(guī)劃設(shè)計、 征地拆遷、 土地開發(fā)、 房屋建造、工程峻工驗收、經(jīng)營銷售、交付使用直至物業(yè)管理的全過程。房地產(chǎn)開發(fā)的形式有多種 : 按開發(fā)的對象 (客體) 而言 ,可分為土地開發(fā)、 房屋開發(fā)和房地產(chǎn)綜合開發(fā) ; 按開發(fā)的主體而言 ,有獨資、 合資、 個人三種開發(fā)形式 ;按開發(fā)的區(qū)域劃分 ,有新區(qū)開發(fā)和舊

5、區(qū) (舊城區(qū)更新改造) 開發(fā) ;按開發(fā)的規(guī)模劃分 , 有單項開發(fā)和成片集中開發(fā)。無論哪種開發(fā)形式 ,房地產(chǎn)開發(fā)都是具有高投入、 高風險、 高回報的行業(yè)。城市規(guī)劃的編制、實施和管理一般由規(guī)劃設(shè)計院和規(guī)劃管理局完成 , 它們是政府的職能部門 , 所以 , 就其性質(zhì)而言 ,城市規(guī)劃是政府行為。 這一行為結(jié)果要求能反映城市中全體公眾的意志 , 維護公共利益 , 保障公民和法人的合法權(quán)益 ,促進城市的全面發(fā)展。 房地產(chǎn)開發(fā)主要是由房地產(chǎn)開發(fā)公司來

6、承擔 ,就其性質(zhì)是企業(yè)行為。 這一行為目標主要是追逐利潤最大化 , 即克服房地產(chǎn)開發(fā)項目周期長、 投資大、 風險高的不利因素 ,以期獲得最大的收益。由于城市規(guī)劃和房地產(chǎn)開發(fā)內(nèi)涵、 性質(zhì)不同 , 在編制城市規(guī)劃和進行房地產(chǎn)項目開發(fā)的過程中 , 各自考慮問題的側(cè)重點也不同 : 從發(fā)展戰(zhàn)略方面看 , 城市規(guī)劃側(cè)重于從宏觀的角度分析城市的發(fā)展條件 , 確定城市的發(fā)展方向 , 而房地產(chǎn)開發(fā)則多從微觀的角度考慮企業(yè)的發(fā)展 ; 從時間上看 , 城市規(guī)

7、劃側(cè)重考慮長遠的和遠景的效果 , 并兼顧近期的發(fā)展建設(shè) , 而房地產(chǎn)開發(fā)更注重近期的效果 ; 從空間上看 , 城市規(guī)劃注重整體的空間結(jié)構(gòu)組織和各類用地功能的配置 , 而房地產(chǎn)開發(fā)則多從局部考慮項目的區(qū)位選擇 ; 從效益看 , 城市規(guī)劃注重研究經(jīng)濟效益、 社會效益和環(huán)境生態(tài)效益的相互統(tǒng)一 , 側(cè)重研究降低社會邊際成本 , 提高整體綜合效益 , 而房地產(chǎn)開發(fā)更關(guān)心開發(fā)項目、 開發(fā)宗地或企業(yè)的經(jīng)濟效益 ; 從信息反饋角度看 , 城市規(guī)劃側(cè)重聽

8、取市民的反饋意見 , 滿足大多數(shù)市民的需要 , 而房地產(chǎn)開發(fā)側(cè)重搜集市場信息 ,適應(yīng)市場的需要。歸納以上分析 , 城市規(guī)劃與房地產(chǎn)開發(fā)是宏觀與微觀、 整體與局部、 長期與短期的關(guān)系 , 是后者應(yīng)服從前者、 前者應(yīng)兼顧后者的相輔相成承的關(guān)系 ; 但是 , 不能否認 , 因兩者的側(cè)重點不同 , 必然會產(chǎn)生矛盾的一面 , 若處理不當 , 就會給城市建設(shè)與發(fā)展帶來問題。二、 城市規(guī)劃和房地產(chǎn)開發(fā)過程中曾出現(xiàn)的問題檢討1. 新區(qū)開發(fā)規(guī)模過大、 舊

9、城更新改造舉步艱難。前幾年全國城市房地產(chǎn)開發(fā)出現(xiàn)過兩種情況 : 一方面是新區(qū)開發(fā)規(guī)模過大 , 特別是過度的開發(fā)區(qū)熱 , 在短短一兩年中全國設(shè)立開發(fā)區(qū) 9000 個 ,開發(fā)區(qū)總面積達 1. 5 萬平方公里 ,相當于我國 600 多個設(shè)市城市建成區(qū)面積的總和 ,商品房開工面積過大 ,造成供求失衡 ,致使商品房滯銷面積達 6000 多萬平方米 ,積壓資金 1400 多億元 ;另一方面是舊城更新改造(再開發(fā))零零散散 , 舉步艱難。以上嚴重情況

10、的出現(xiàn) , 除了與某些政策失控、 長官主觀臆斷、 開發(fā)商投機行為以及新區(qū)開發(fā)成本低和舊城區(qū)拆遷安置難、 投資成本高等原因有關(guān)外 , 也與未能強化24城市規(guī)劃城市發(fā)展與研究 晨新殊的建筑景觀 , 不僅沒有起到保護古都風貌的作用 , 反而在城市設(shè)計上留下了令人遺憾的 “敗筆” 。 吳良鏞先生提出要保護古都風貌必須從城市設(shè)計和新建筑創(chuàng)作兩方面加以引導 ,這才是根本之道。近兩年 , 北京的城市主管部門已認識到了這點 , 最近市建委正在組織有關(guān)院

11、校對三環(huán)路沿線進行城市設(shè)計 ,相信 ,經(jīng)過統(tǒng)盤考慮所做出的城市景觀規(guī)劃設(shè)計 ,不僅對保護古都風貌 , 而且對指導房地產(chǎn)項目開發(fā)都會起到積極的作用。三、 對策措施與建議要解決前述城市規(guī)劃與房地產(chǎn)開發(fā)過程中出現(xiàn)的問題 ,一是要克服城市規(guī)劃自身的弱點 , 即轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的以物質(zhì)形體規(guī)劃為主的指導思想 , 研究市場經(jīng)濟體制下城市規(guī)劃的理論與方法 ; 二是要理順城市規(guī)劃與房地產(chǎn)開發(fā)的關(guān)系 , 加強兩者的相互結(jié)合 ,即房地產(chǎn)開發(fā)應(yīng)服從城市規(guī)劃的宏觀調(diào)控

12、 與約束 ,城市規(guī)劃應(yīng)從微觀上為房地產(chǎn)開發(fā)創(chuàng)造條件。1. 現(xiàn)行城市規(guī)劃應(yīng)加強經(jīng)濟分析與論證。隨著社會主義市場經(jīng)濟的逐步建立和完善 , 城市土地的有償使用 , 使土地開發(fā)投資主體由單一的城市政府變?yōu)閲摇?集體、 企業(yè)和個人等多元化形式 ,城市開發(fā)建設(shè)的方式也因此多種多樣 , 使城市發(fā)展的風險和不確定因素大大增加。城市規(guī)劃仍以傳統(tǒng)的物質(zhì)形體規(guī)劃為指導思想 , 已遠遠不能適應(yīng)城市發(fā)展的要求 , 必須加強經(jīng)濟分析與論證。這就是根據(jù)城市經(jīng)濟總量

13、的增長和結(jié)構(gòu)的調(diào)整 , 分析城市在人口、 土地和資金三要素投入上的規(guī)模 , 并結(jié)合城市內(nèi)部的現(xiàn)有基礎(chǔ)和外部的區(qū)域環(huán)境 ,論證這些 “人、 地、 錢” 的要素投入能否滿足需要 , 且有無實現(xiàn)的可能 , 從而確定城市開發(fā)建設(shè)的方向、規(guī)模、 時序等 ,最終達到城市發(fā)展的合理目標。具體而言 ,應(yīng)特別強調(diào)城市土地的經(jīng)濟評價 , 即改現(xiàn)行城市規(guī)劃中的城市土地自然評價 (城市用地自然條件評定) 為城市土地綜合評價 ,即從自然條件、 經(jīng)濟條件、 社會環(huán)

14、境和生態(tài)環(huán)境等各種因素入手 , 對城市土地的質(zhì)量優(yōu)劣進行綜合評判 , 劃分城市土地等級 ,在此基礎(chǔ)上 ,結(jié)合土地資源價值和土地市場價格 ,測算城市土地基準地價。最后根據(jù)土地級別和基準地價 , 調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu) , 確定土地使用性質(zhì)和土地開發(fā)強度 , 達到集約利用土地 ,提高土地利用效益之目的。2. 進一步加強城市規(guī)劃對房地產(chǎn)開發(fā)規(guī)模的宏觀調(diào)控。主要是對開發(fā)的區(qū)域和開發(fā)的規(guī)模進行調(diào)控。當前“天女散花” 式的房地產(chǎn)開發(fā)局面 , 不僅在用地上

15、造成很多浪費 ,而且基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入擴大 , 以致社會成本提高 , 生活服務(wù)設(shè)施難以配套 , 既給居民生活帶來不便 , 又影響了總體投資效果和房地產(chǎn)開發(fā)商的收益。 因此城市規(guī)劃要控制建設(shè)項目 , 適當集中于城市基礎(chǔ)設(shè)施條件好、 交通方便的地段進行成片開發(fā) ,做到規(guī)劃一片 ,開發(fā)一片 ,建成一片 ,投產(chǎn)一片 ,收益一片。對城市開發(fā)規(guī)模的控制 , 包括對城市建設(shè)總用地的控制 , 以及各類用地指標和年度開發(fā)規(guī)模的控制。對城市總用地的控制

16、, 有利于節(jié)約用地 , 保持土地總量的動態(tài)平衡 ; 對于各類用地指標的控制 ,有利于城市用地結(jié)構(gòu)比例趨于合理化 ;對于年度開發(fā)規(guī)模控制 , 有利于土地的持續(xù)利用和土地資產(chǎn)的保值、 增值。因此 ,城市用地總規(guī)模和各類用地指標要嚴格按照國家標準 G BJ137 — 90 , 即《城市建設(shè)用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標準》來調(diào)整和控制。對城市年度開發(fā)規(guī)模應(yīng)綜合考慮土地資源數(shù)量、 市場供求狀況、 資金投入及經(jīng)濟發(fā)展速度等因素 , 以近期規(guī)劃建設(shè)為目標

17、 , 每年進行滾動安排和調(diào)整 , 并要把編制的用地計劃落實到地域空間上 ,公布于眾 ,便于公眾參與和監(jiān)督 ,以防止國有土地資源的浪費和土地資產(chǎn)的流失 ,同時 ,保證房地產(chǎn)市場相對平衡與穩(wěn)定。3. 城市控制性詳細規(guī)劃要改變靜態(tài)、 均衡的土地功能配置模式 ,體現(xiàn)一定的靈活性或彈性原則 ,從微觀上為房地產(chǎn)開發(fā)創(chuàng)造條件 ,使其能根據(jù)市場需要調(diào)整開發(fā)方案?？刂菩栽敿氁?guī)劃的靈活性是指在進行 “土地細劃” 時 , 在其土地使用功能配置方面 ,除了對有

18、污染的工業(yè)、 倉儲用地要嚴格在一定的地塊上控制安排外 , 住宅、 商服、 行政辦公等用地可以在同一區(qū)塊上兼容安排 , 即考慮它們的“相容性” 。例如 , 在居住用地中可以安排一定比例的商貿(mào)、 辦公綜合用地 ;又例如 ,同一塊用地既可用于建住宅 ,也可用于建商場。這樣房地產(chǎn)開發(fā)商就可以根據(jù)市場需求來決策開發(fā)方案。這種靈活性或彈性 , 既有利于規(guī)劃的實現(xiàn)與管理 , 又便于吸引投資 ,同時發(fā)揮了市場經(jīng)濟杠桿的作用。否則 , 沒有適度經(jīng)濟效益和

19、沒有一定彈性的規(guī)劃方案 ,面對市場經(jīng)濟機制 ,只能是圖上畫畫 ,墻上掛掛。4. 根據(jù)我國國情 ,合理控制和確定土地開發(fā)強度 。我國土地資源十分稀缺 , 目前僅以占全世界 7 %的耕地養(yǎng)活占全世界 22 %的人口 , 另外隨著今后經(jīng)濟的快速發(fā)展 ,我國城市化的步伐還將加快 , 城市用地規(guī)模也還要不斷隨之擴大 ,必須要占用大量的耕地。這樣 ,保護耕地與城市建設(shè)占地的矛盾會越來越突出。因此 ,提高土地開發(fā)利用的強度 ,是解決此矛盾的一條途徑

20、, 而其中主要是要提高建筑容積率。當然 ,增加建筑容積率 ,會帶來交通和環(huán)境等問題。但我們認為 , 這些問題還可以通過一定政策和現(xiàn)代技術(shù)手段降低或減少 , 可是唯獨土地資源 (除了填海造地外) 是無法通過現(xiàn)代技術(shù)等手段獲取的。所以 , 我們主張在城市規(guī)劃和房地產(chǎn)開發(fā)過程中要適當?shù)靥岣呓ㄖ莘e率等土地開發(fā)強度指標。至于每個城市如何來確定和控制 ,應(yīng)因地制宜 ,綜合考慮。主要參考文獻 :Ο曹連群 ,“北京的房地產(chǎn)開發(fā)與城市規(guī)劃” ,《北京規(guī)