政府治理效率：當(dāng)代中國公共管理研究中的大問題

1、一、引言 一、引言效率是公共行政的核心價(jià)值，政府治理效率是公共管理領(lǐng)域經(jīng)久不衰的重大研究議題。作為一門學(xué)科，公共行政學(xué)形成于 19 世紀(jì)末 20 世紀(jì)初的美國。當(dāng)時(shí)，工業(yè)化、城市化進(jìn)程的推進(jìn)極大增加了政府職能的數(shù)量，社會(huì)結(jié)構(gòu)的快速變化則加大了政府履行職能的難度。然而，政黨分肥制下的美國政府體量龐大卻行動(dòng)遲緩。它既無力回應(yīng)工業(yè)化、城市化的要求，高效履行城市管理、市場監(jiān)管等必要職能，也難以提高行政能力，積極應(yīng)對日益嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)壟斷和腐敗問題[

2、1]。針對這些挑戰(zhàn)，威爾遜在 1887 年發(fā)表《行政之研究》（The Study of Administration）一文，認(rèn)為行政學(xué)應(yīng)當(dāng)從政治學(xué)中獨(dú)立出來成為一個(gè)專門學(xué)科，回答“政府能夠適當(dāng)和成功地做些什么”，以及“政府怎樣以盡可能高的效率和盡可能少的資源來完成這些事情”兩個(gè)核心問題[2]。此后，公共行政逐漸獨(dú)立成為一個(gè)以理性、效率為導(dǎo)向的專業(yè)領(lǐng)域，政府則通過不斷探索優(yōu)化體制、組織和運(yùn)行的方式方法提高行政效率。一百多年來，公共行政逐漸

3、向公共管理甚至公共治理轉(zhuǎn)變，泰勒主義的機(jī)械效率觀也遭遇到了沃爾多民主行政理論等的猛烈抨擊，但政府作為公共事務(wù)治理中最重要主體的角色沒有發(fā)生根本變化，對效率的追求也仍然構(gòu)成了公共管理實(shí)踐進(jìn)步與理論發(fā)展的關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)力。當(dāng)前，政府治理效率更加應(yīng)當(dāng)成為中國公共管理研究中的重大問題。這一“重大”來源于中國公共治理中的兩個(gè)基本特點(diǎn)，一是有為政府的客觀事實(shí)，二是資源稀缺的外部約束。就有為政府來看，中國政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生福祉方面都扮演了極其重要的積極角

4、色。一方面，各級政府仍然延續(xù)了地方發(fā)展型政府的基本形態(tài)。改革開放后，各級政府盡管不斷在推進(jìn)簡政放權(quán)，著力發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，但它們?nèi)匀槐Ａ袅溯^多經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，深刻影響了土地、勞動(dòng)力等要素資源的配置方式。另一方面，各級地方政府正在逐步型構(gòu)服務(wù)型政府的新形態(tài)。進(jìn)入 21 世紀(jì)后，各級地方政府順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新要求，積極響應(yīng)中央號召，不斷強(qiáng)化自身的公共服務(wù)、社會(huì)治理職能，用于民生的公共財(cái)政支出也在持續(xù)攀升。發(fā)展型政府與服務(wù)

5、型政府的角色特征使得中國政府不僅需要關(guān)注政府作為一個(gè)組織的運(yùn)行效率，也需要考察自身職能履行方式對于全社會(huì)資源配置效率的長遠(yuǎn)影響。從資源來看，中國的資源總量不少，政府財(cái)政收入也較高，但這些資源相對于中國的人口規(guī)模和政府所面臨的公共治理挑戰(zhàn)仍然較為稀缺。提高政府治理效率是運(yùn)用有限資源不斷滿足人民群眾日益增長美好生活需要的必然要求。效率在公共管理領(lǐng)域也是一種飽受誤解，并且在實(shí)踐中極易被遺忘、忽視的價(jià)值。無論是在治理實(shí)踐還是在學(xué)術(shù)討論中，效率都

6、非常容易被理解為投入產(chǎn)出比衡量的機(jī)械效率，被認(rèn)為是與民主、平等、公正等相對立的價(jià)值。但是，假如我們放棄投入產(chǎn)出比的量化測度方式，效率作為一種準(zhǔn)則又似乎缺乏實(shí)質(zhì)性的指導(dǎo)意義。在當(dāng)代中國的公共管理研究中，我們該如何理解、研究政府治理效率呢？二、國家治理能力現(xiàn)代化視閾中的政府治理效率 二、國家治理能力現(xiàn)代化視閾中的政府治理效率改革開放后的較長時(shí)間內(nèi)，中國在治理中都更加重視效益而不是效率。這一選擇有其發(fā)展階段的合理性，即在初始生產(chǎn)力較低且資源較

7、為充分的情況下，國家首先需要提高產(chǎn)出以滿足民眾基本生活所需。不過，伴隨著社會(huì)生產(chǎn)力的不斷解放，政府其次，政府是一個(gè)公共組織，它是作為共同體的國家的重要行政機(jī)構(gòu)，為社會(huì)提供必要的公共服務(wù)，因而政府治理效率也是一個(gè)相對公共價(jià)值才能成立的概念。“不存在脫離目標(biāo)（效用函數(shù)）而獨(dú)立存在的效率?！彼馕吨皇且獫M足抽象的投入產(chǎn)出比最大化，而是要落實(shí)“以人民為中心”的發(fā)展思想，研究如何將有限資源用于更好地滿足居民需求偏好這一問題。在實(shí)踐中，公共價(jià)

8、值最大化面臨著一系列難題，它意味著并非政府為民眾所做的一切服務(wù)都符合“最大化”（即效率）的基本要求，也很難找到具體的行為法則來按部就班地實(shí)現(xiàn)最大化。第一，公共價(jià)值是一個(gè)抽象概念，它既不能脫離微觀個(gè)體的需求偏好單獨(dú)存在，也不能只是簡單加總微觀個(gè)體的需求偏好。而且，公共品獨(dú)特的物品屬性也會(huì)使得個(gè)人有動(dòng)機(jī)掩蓋自己的真實(shí)需求偏好。20 世紀(jì) 50 年代以來，薩繆爾森、蒂伯特等經(jīng)濟(jì)學(xué)家的核心工作就在于給公共品定價(jià)，即迫使居民表達(dá)他們對于公共品的真

9、實(shí)偏好，而不只是需要[5-6]。不過，這些機(jī)制的設(shè)計(jì)大多以美國聯(lián)邦制或地方分權(quán)的政治體制為背景，在中國的實(shí)踐運(yùn)用需要考慮基礎(chǔ)制度等現(xiàn)實(shí)條件的匹配。第二，公共價(jià)值是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、長期的概念，它意味著政府不僅要考慮此時(shí)此地的居民需求偏好如何滿足，也要為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展負(fù)責(zé)。第三，公共價(jià)值可以是一個(gè)程序結(jié)果，但也需要政府做出實(shí)質(zhì)判斷。針對政府如何更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)總效用最大化的問題，政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家的經(jīng)典答案是避免政府被特定利益集團(tuán)俘獲，盡可能

10、保持政府相對社會(huì)的獨(dú)立性。盡管有如此多的困難，政府治理的實(shí)踐者仍然可以通過運(yùn)用上述領(lǐng)域的既有知識提高有限資源所產(chǎn)出的公共價(jià)值。最后，政府是一個(gè)組織，它內(nèi)在地要求政府關(guān)注微觀層面的組織運(yùn)行效率，即政府如何通過優(yōu)化治理機(jī)制來降低組織運(yùn)行成本、提高組織運(yùn)行績效。不過，盡管政府作為一個(gè)組織的運(yùn)行效率問題非常重要，實(shí)際的政府治理過程中卻并不總是會(huì)關(guān)注這個(gè)方面。這種忽視大多源自政府龐大體量導(dǎo)致的對于外部環(huán)境變化不敏感。在非競爭性的環(huán)境中，政府特別是

11、各個(gè)部門總是更傾向于實(shí)現(xiàn)目標(biāo)（效益），而較少關(guān)注效率，由此出現(xiàn)內(nèi)卷化的現(xiàn)象。參照杜贊奇的定義，內(nèi)卷化是指行政機(jī)構(gòu)不是靠提高舊有或新增機(jī)構(gòu)的效益，而是靠復(fù)制或擴(kuò)大舊有的國家與社會(huì)關(guān)系來擴(kuò)大其行政職能[7]。這一現(xiàn)象所帶來的后果不僅是行政機(jī)構(gòu)運(yùn)行的成本不斷提高，也會(huì)導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)的壓力變大，進(jìn)而提高民眾、企業(yè)的生產(chǎn)和生活成本，值得引起公共管理領(lǐng)域?qū)嵺`人員與學(xué)術(shù)研究者的關(guān)注。三、政府治理效率：從現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)到公共管理的研究問題 三、政府治理效率：從

12、現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)到公共管理的研究問題選擇源自稀缺，稀缺要求優(yōu)化。在全球范圍內(nèi)，政府治理效率都需要涉及要素資源配置、公共品生產(chǎn)和大型組織運(yùn)行三個(gè)層次的主要內(nèi)容。公共管理是一門高度務(wù)實(shí)的學(xué)科，它既有科學(xué)的屬性，也兼顧工程學(xué)的特征。它不僅需要去描述、解釋現(xiàn)實(shí)世界，也需要基于理論發(fā)現(xiàn)趨利避害，設(shè)計(jì)適應(yīng)特定情境的制度、機(jī)制或政策工具，以更好地達(dá)成治理目標(biāo)。與社會(huì)科學(xué)的其他學(xué)科相比，公共管理的社會(huì)責(zé)任意識更加直接。“公共管理者（包括實(shí)踐人員與研究人員）的任