孟加拉國(guó)ppp模式現(xiàn)狀分析研究

1、孟加拉國(guó)屬于南亞國(guó)家，雖然近 9 年保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)，但仍然處于中低收入國(guó)家水平，相對(duì)落后的基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)嚴(yán)重影響了經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。孟加拉國(guó)政府希望通過(guò)持續(xù)加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的公共投資來(lái)改善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。隨著政府在基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域投入的持續(xù)增加，公共債務(wù)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大。為了改善這種困境，孟加拉國(guó)政府不斷改善政策環(huán)境，通過(guò)PPP 等方式不斷加大力度吸引外商投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。同時(shí)，孟加拉國(guó)政府積極參與“一帶一路”和“孟中印緬經(jīng)濟(jì)走廊”建設(shè)，通過(guò)

2、簽署國(guó)與國(guó)之間框架協(xié)議或備忘錄，吸引外國(guó)投資者運(yùn)用 PPP 模式參與孟加拉國(guó)的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。政策 政策導(dǎo)向一、 一、PPP 政府機(jī)構(gòu) 政府機(jī)構(gòu)孟加拉國(guó)政府于 2010 年 8 月在總理辦公室下成立了 PPP 管理委員會(huì)。同時(shí)，孟加拉國(guó)政府還在財(cái)政部下設(shè)立了 PPP Unit，專門負(fù)責(zé)監(jiān)管 PPP 項(xiàng)目的可行性，協(xié)助落實(shí)促成 PPP 項(xiàng)目落地的三個(gè)關(guān)鍵資金——前期技術(shù)支持資金、缺口資金、孟加拉國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施融資基金。二、政策和法律保障 二

3、、政策和法律保障孟加拉國(guó)最早有關(guān) PPP 項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的政府文件為《Policy and Strategy for PPP，2010》，該文件指出了以 PPP 模式進(jìn)行項(xiàng)目開(kāi)發(fā)對(duì)孟加拉國(guó)的重要性，并將 PPP 項(xiàng)目推動(dòng)作為 2021 年藍(lán)圖及愿景。針對(duì) PPP 機(jī)制下可行性缺口補(bǔ)貼（Viability Gap Funding，簡(jiǎn)稱“VGF”），孟加拉國(guó)政府于 2012 年出臺(tái)了《Guideline for VGF for PPP Proje

4、ct 2012》，該文件的出臺(tái)為 PPP 付費(fèi)方式提供了參考依據(jù)。2015 年 9 月，孟加拉國(guó)議會(huì)通過(guò)了 PPP 法案，該法案為 PPP 模式運(yùn)行提供了明確和透明的法律及程序框架。2016 年 5 月，孟加拉國(guó)政府頒布了 PPP 項(xiàng)目指南《Procurement Guideline for PPP Projects，2016 and Guideline for Unsolicited Proposals，2016》，綜合性地闡述了 P

5、PP 項(xiàng)目文件準(zhǔn)備、開(kāi)發(fā)等流程。2018 年，孟加拉國(guó)政府將該指南拆分為項(xiàng)目采購(gòu)指南《Procurement Guideline for PPP Projects，2018》和非邀約建議書指南《Guideline for Unsolicited Proposals，2018》，進(jìn)一步明確細(xì)化了 PPP 項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)流程。實(shí)施現(xiàn)狀目前，孟加拉國(guó) PPP 模式還處于初期階段，其招投標(biāo)流程、合同談判、擔(dān)保機(jī)制等都存在一定的可商議空間。截至 20

6、18 年底，孟加拉國(guó)政府原則上審批通過(guò)了 45 個(gè)項(xiàng)目采用 PPP 模式進(jìn)行開(kāi)發(fā)，其中 12 個(gè)項(xiàng)目已經(jīng)簽署合同，16 個(gè)項(xiàng)目處在招標(biāo)階段，通過(guò)審批的 PPP 項(xiàng)目以交通項(xiàng)目最多（詳見(jiàn)下表）。書，邀請(qǐng)中標(biāo)單位與采購(gòu)委員會(huì)簽署審批的 PPP 合同。目前，孟加拉國(guó) PPP 項(xiàng)目擔(dān)保機(jī)制通常采用適應(yīng)性補(bǔ)償金和政府擔(dān)保（最低車流量、利潤(rùn)擔(dān)保等）作為政府支持形式，付款機(jī)制采用政府支付協(xié)議（政府收費(fèi)模式）和使用者支付協(xié)議（開(kāi)發(fā)商收費(fèi)模式）兩種形式。

7、從孟加拉國(guó)政府已經(jīng)招標(biāo)的項(xiàng)目來(lái)看，部分項(xiàng)目采用最低車流量擔(dān)保，部分采用年金模式，表明孟加拉國(guó)政府正在嘗試比較適合本國(guó)國(guó)情的擔(dān)保模式。存在的 存在的風(fēng)險(xiǎn) 風(fēng)險(xiǎn)一、政策 一、政策環(huán)境風(fēng)險(xiǎn) 風(fēng)險(xiǎn)雖然孟加拉國(guó)政府陸續(xù)出臺(tái)了支持 PPP 模式的相關(guān)政策及法律文件，但各項(xiàng)文件主要是原則性規(guī)定，內(nèi)容過(guò)于籠統(tǒng)，實(shí)際操作指導(dǎo)性不強(qiáng)。對(duì)項(xiàng)目的擔(dān)保機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、評(píng)標(biāo)內(nèi)容設(shè)置、PPP 合同管理、退出機(jī)制等問(wèn)題沒(méi)有明確細(xì)致的規(guī)定。二、融 二、融資風(fēng)險(xiǎn) 資風(fēng)險(xiǎn)孟

8、加拉國(guó)境內(nèi)本土金融機(jī)構(gòu)大多為中小型機(jī)構(gòu)，資金實(shí)力有限且違約風(fēng)險(xiǎn)大，難以滿足 PPP項(xiàng)目融資的需要。孟加拉國(guó)當(dāng)?shù)貍鶛?quán)市場(chǎng)不成熟，通過(guò)發(fā)行債權(quán)進(jìn)行融資也是困難重重。目前,孟加拉國(guó)政府寄希望于雙邊、多邊開(kāi)發(fā)銀行等國(guó)際金融機(jī)構(gòu)解決融資問(wèn)題，具體采用何種融資方式仍需由 PPP 私人合作機(jī)構(gòu)與孟加拉國(guó)政府結(jié)合孟加拉國(guó)金融體制及項(xiàng)目特點(diǎn)進(jìn)行探索。三、政府信用 三、政府信用風(fēng)險(xiǎn) 風(fēng)險(xiǎn)PPP 模式在孟加拉國(guó)處于起步階段，政府官員對(duì) PPP 模式缺乏認(rèn)識(shí)，

9、政府更迭經(jīng)常導(dǎo)致政策發(fā)生變更，PPP 實(shí)踐過(guò)程中不可避免地出現(xiàn)政府不按合同約定付費(fèi)、配套基礎(chǔ)設(shè)施未按約到位、政府監(jiān)管不力、社會(huì)資本在政府違約時(shí)有效救濟(jì)途徑少等問(wèn)題，都將給 PPP 私人合作機(jī)構(gòu)帶來(lái)極大的損失。四、運(yùn) 四、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn) 營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)孟加拉國(guó)近年來(lái)雖然保持較高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，但整體國(guó)民收入較低，生活環(huán)境較差，對(duì)于PPP 項(xiàng)目大眾付費(fèi)意愿不強(qiáng)，嚴(yán)重影響 PPP 項(xiàng)目的投資回收。因 PPP 項(xiàng)目周期較長(zhǎng)，實(shí)際運(yùn)營(yíng)過(guò)程中國(guó)家安全、宏觀經(jīng)濟(jì)、

10、社會(huì)環(huán)境、法律法規(guī)調(diào)整等都將會(huì)影響運(yùn)營(yíng)收益。同時(shí)，伴隨共建“一帶一路”的推進(jìn)，傳統(tǒng)建筑企業(yè)已成為 PPP 項(xiàng)目的主力，但傳統(tǒng)建筑企業(yè)的優(yōu)勢(shì)在于項(xiàng)目實(shí)施，而非項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理上，專業(yè)運(yùn)營(yíng)管理人員的缺失及運(yùn)營(yíng)管理能力的薄弱也大大影響了項(xiàng)目的有效運(yùn)營(yíng)。五、退出 五、退出風(fēng)險(xiǎn) 風(fēng)險(xiǎn)目前，孟加拉國(guó)尚未有 PPP 項(xiàng)目成功退出的案例，理論上可行的公開(kāi)上市、資產(chǎn)證券化、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、股權(quán)回購(gòu)等退出方式在孟加拉國(guó)實(shí)踐起來(lái)均存在很大的難度。為了確保私人提供的公共