稅費改革后農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展研究——基于農(nóng)村基層組織運行的視角.pdf

1、稅費改革本是一場規(guī)范農(nóng)村分配制度，切實減輕農(nóng)民負擔，促使農(nóng)村基層政府職能轉(zhuǎn)變的重大制度變革，但是，由于傳統(tǒng)思維和體制慣性，農(nóng)村基層組織的運行方式并沒有發(fā)生相應的轉(zhuǎn)型。某些基層組織非但沒有轉(zhuǎn)變?yōu)榉辙r(nóng)村的行動主體，反而正在和農(nóng)民脫離其舊有的聯(lián)系，在其行為過程中出現(xiàn)了消極行政、行動迷失等“懸浮化”的趨向。農(nóng)村基層組織運行方式落后導致稅費改革后農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展嚴重滯后，所以，要想實現(xiàn)農(nóng)村公益事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展，我們就必須改變農(nóng)村基層組織的運行

2、方式，構(gòu)建一種新型的農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展模式。
　　 建國以來農(nóng)村基層組織運行和公益事業(yè)發(fā)展的搭配模式大致上經(jīng)歷了以下三個階段：一是計劃經(jīng)濟時期威權(quán)型的農(nóng)村基層組織運行方式和政治動員型的農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展模式，二是改革開放后稅費改革前汲取型的農(nóng)村基層組織運行方式和供給主導型的農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展模式，三是稅費改革后懸浮型的農(nóng)村基層組織運行方式和行動迷失型的農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展模式。在第一種組合模式下，農(nóng)村公益事業(yè)建設雖然取得了重大的成績，但它

3、是在威權(quán)統(tǒng)治和計劃指令的境況下取得的，所以公益事業(yè)的供給效率不高，供給質(zhì)量低下。在第二種組合模式下，農(nóng)村基層組織充當了上級政府的“經(jīng)紀人”而非廣大農(nóng)戶的“代理人”，這就決定了農(nóng)村基層政府在發(fā)展公益事業(yè)時，莊往以自己的意思為主導，符合自身偏好的公共產(chǎn)品供給過剩，而廣大農(nóng)民亟需的公共產(chǎn)品則供給不足。在第三種組合模式下，農(nóng)村基層政府的主要精力在于四處借貸、向上“跑錢”、保持運轉(zhuǎn)，它和農(nóng)戶的關(guān)系更加疏遠，因此在農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展問題上也不知所措、

4、消極行政，陷入一種行動迷失的傾向。由這三個歷史階段和三種組合模式可見，農(nóng)村基層組織是農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展的最重要的主體，農(nóng)村基層的運行方式?jīng)Q定了農(nóng)村公益事業(yè)的發(fā)展模式，“自上而下”型農(nóng)村政治體制的實行必然導致“供給主導”型農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展模式的產(chǎn)生。因此，要想改變稅費改革后農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展嚴重滯后的狀況，我們就必須在農(nóng)村基層政府行為中引入競爭因素，構(gòu)建有效競爭服務型政府，實行農(nóng)民需求主導型公益事業(yè)發(fā)展模式。
　　 稅費改革后農(nóng)村公益

5、事業(yè)發(fā)展的目標模式是農(nóng)民需求主導型，它是指將農(nóng)民對公益事業(yè)需求的基本結(jié)構(gòu)、農(nóng)民對公益事業(yè)的評價、農(nóng)民可以利用的公益事業(yè)的范圍以及農(nóng)民對公益事業(yè)提供過程的民主參與等作為制度運行的核心內(nèi)容，并結(jié)合資源能力確定在何種時候供給何種內(nèi)容和水平的農(nóng)村公益事業(yè)。需求主導型的農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展模式的理念在于以人為本，按多數(shù)農(nóng)民的需求偏好提供適合的公共品，滿足農(nóng)民現(xiàn)實和長遠的需求。要想實現(xiàn)稅費改革后農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展模式從政府供給主導型向農(nóng)民需求主導型的轉(zhuǎn)變

6、，我們就必須在農(nóng)村基層政府周圍營造出一個可競爭性、可選擇性和強激勵性的社會環(huán)境，構(gòu)建有效競爭服務型政府，促使農(nóng)村基層政府運行方式的轉(zhuǎn)型，從經(jīng)濟發(fā)展職能轉(zhuǎn)向社會管理和公共服務職能，從汲取之手和掠奪之手轉(zhuǎn)向服務之手和保護之手。
　　 稅費改革后構(gòu)建有效競爭的服務型政府，促進農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展的途徑有三：在現(xiàn)行階段，以轄區(qū)競爭為主導促進農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展；在過渡階段，以組織競爭為主導促進農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展；在最終階段，以選舉競爭為主導促進農(nóng)

7、村公益事業(yè)發(fā)展。
　　 轄區(qū)競爭是指農(nóng)村基層政府與農(nóng)村基層政府之間，圍繞經(jīng)濟發(fā)展指標、仕途晉升機會、轄區(qū)居民滿意度而展開的競爭。如果農(nóng)村基層政府之間競爭的目標是經(jīng)濟指標和晉升機會，這屬于傳統(tǒng)的“自上而下”型行政監(jiān)督和考核的范疇，如果農(nóng)村基層政府之間競爭的目標是轄區(qū)居民的滿意度，那么這就和國外真正意義上的“標尺競爭”相類似，屬于“自下而上”型民主激勵和約束的范疇。稅費改革后以轄區(qū)競爭為主導來促進農(nóng)村公益事業(yè)的發(fā)展，正是著眼于后者，

8、試圖通過引入農(nóng)村公益事業(yè)券制度，加大農(nóng)村居民流動性等手段，使廣大農(nóng)戶可以運用“以券投票”和“以足投票”的工具，來加大對農(nóng)村基層政府的監(jiān)督、激勵和約束，使其供給更好更多的符合農(nóng)民需求及意愿的公共產(chǎn)品和服務。
　　 組織競爭是指農(nóng)村基層政府、涉農(nóng)公司企業(yè)、農(nóng)民合作組織之間為了履行行政職能、獲取商業(yè)利潤、或者是便利生產(chǎn)生活需要，而競相發(fā)展農(nóng)村公益事業(yè)，并各司其職，各盡其才，各顯其長，在此基礎(chǔ)上形成的農(nóng)村公益事業(yè)多元供給的局面。稅費改革

9、前后，農(nóng)村公益事業(yè)市場化供給和農(nóng)民自組織供給在不少地區(qū)已經(jīng)展開了試點，其中涌現(xiàn)出很多成功的案例，但也不乏失敗的教訓。而農(nóng)村公益事業(yè)市場化供給和農(nóng)民自組織供給不足的根源在于農(nóng)業(yè)的利潤空間不大、農(nóng)村公共品的產(chǎn)權(quán)界定不清和公益事業(yè)使用中的搭便車難題，所以，在稅費改革后新時期，要想促進農(nóng)村公益事業(yè)又好又快地發(fā)展，我們必須以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整促發(fā)組織競爭、以政府購買服務帶動組織競爭、以外部資源輸入扶持組織競爭、以社區(qū)制度創(chuàng)新便利組織競爭、以農(nóng)業(yè)技術(shù)進步

10、誘導組織競爭。
　　 選舉競爭是指農(nóng)村基層干部和鄉(xiāng)村治理精英為了獲取村莊的行政權(quán)力，而在民主選舉前后給予農(nóng)民種種承諾，通過發(fā)展農(nóng)村公益事業(yè)，為村民帶來種種福利，來贏取農(nóng)民手中政治選票的過程。在現(xiàn)階段，選舉競爭通過“正、反”兩種形式發(fā)揮了它在監(jiān)督和約束農(nóng)村基層干部，促進農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展中的作用?！罢钡姆矫婢褪请S著村民委員會選舉制度的建立，農(nóng)村基層的權(quán)威結(jié)構(gòu)由自上而下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)授權(quán)模式轉(zhuǎn)變?yōu)樽韵露系霓r(nóng)民授權(quán)模式，基層干部要想連選連任

11、就必須更多地照顧下面群眾的利益，努力發(fā)展農(nóng)村公益事業(yè)，給農(nóng)民帶來公共品供給的實惠?！胺础钡姆矫媸侵冈诟辉５某墙即寤蚣w收入較多的村莊，鄉(xiāng)村精英為了獲得村莊的行政權(quán)力和壟斷租金，而在選舉競爭中給予農(nóng)民更多的許諾和實惠，甚至通過“賄選”的方式來爭取政治選票的過程，此種競選模式在短期內(nèi)促進了農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展，給農(nóng)民帶來了確定性收益。但是，由于民主觀念和民主意識的制約，在很多地方、不少村莊，村民的政治參與還處于一種“消極”和“逃避”的狀態(tài)，他們

12、認為村委會選舉和自己的切身利益無關(guān)，不能解決什么實際問題，所予對投票選舉退避三舍、敷衍了事。為了克服這一不利局面，我們就必須尋找原因，促進村莊選舉過程中的競爭，加快農(nóng)村公益事業(yè)的發(fā)展。
　　 稅費改革后，農(nóng)村公益事業(yè)要想得到長足的發(fā)展，我們還必須輔之以相應的配套措施，來為農(nóng)村基層組織運行方式轉(zhuǎn)型和農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變提供保證。這些措施包括三類：一是要構(gòu)建民主合作型的政治體制，二是要構(gòu)建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的公共財政體制，三是要構(gòu)建社會主