土地出讓收益,公共品供給及對城市增長影響研究.pdf

1、中國的城市化發(fā)展規(guī)模和增長速度是舉世矚目的，無論是三億多人口從農(nóng)村向城市的轉(zhuǎn)移，還是年均超過1％的城市化速度，中國用了不到三十年時間完成了發(fā)達國家需一百年才能實現(xiàn)的城市化進程。與其他國家相比，中國城市化進程中最重要的一個特點就是政府主導，地方政府的政策不僅對城市化決策制定具有決定性的影響，而且政府還通過參與到城市建設中直接拉動城市化進程。以“經(jīng)營城市”為代表的城市運營理念和“土地財政”為主體的財政基礎在很大程度上被認為是1994年分稅制

2、改革后地方政府推動經(jīng)濟增長和城市化的主要動力。然而相對于在宏觀制度層面對地方政府土地財政活動的大量規(guī)范分析和經(jīng)驗提煉研究相比，從區(qū)域差異視角關注政府相關土地財政活動的研究還有待進一步深入，考慮到各地區(qū)面臨著不同的自然稟賦、經(jīng)濟發(fā)展水平以及由此產(chǎn)生的異質(zhì)性，中國的地方政府在獲取土地出讓收益、用于公共品投入的實踐中并不必然遵循同質(zhì)化的發(fā)展路徑，而很可能是一系列政策意圖考量后的差異化選擇，但是目前從區(qū)域差異關注土地出讓金和相關公共品投入的實證

3、研究尚顯缺乏，許多規(guī)范分析的結(jié)論缺乏足夠的經(jīng)驗證據(jù)支持。
　　 中國城市土地制度賦予了地方政府實現(xiàn)土地資產(chǎn)開發(fā)和市場化運作的現(xiàn)實條件，而財政制度和政治制度為地方政府主導城市經(jīng)濟發(fā)展提供了制度保障和雙重激勵，通過推動房地產(chǎn)市場發(fā)展獲得以出讓金為主的土地出讓收益，然后投入到公共基礎設施建設、公共產(chǎn)品供給從而促進地方經(jīng)濟增長和城市增長，成為了現(xiàn)行制度背景下地方政府不約而同的選擇目標。然而之前的研究過多在政府財政行為和公共品偏好一致的強

4、假設下分析問題，卻忽視了以下現(xiàn)實情境的影響:一方面地方政府面臨著相同的制度背景，財政分權和考核體系將所有地方政府置于同樣的晉升激勵系統(tǒng)中;另一方面，各地區(qū)面臨不同的自然稟賦和經(jīng)濟發(fā)展水平，地方政府在土地出讓收益的目標選擇、公共品投入方向及結(jié)構(gòu)上具有相當大的自主權，那么在制度約束和個體差異條件下，不同的政府獲取土地出讓收益和實現(xiàn)公共品財政投入時很可能不是千篇一律的，而有可能在過程和結(jié)果中存在很多差別。因此加強在區(qū)域?qū)用孀R別政府獲取土地出讓

5、收益和公共品投入的整體差異分析是十分必要的。而當把目光從對政府在不同區(qū)域土地財政活動的過程關注轉(zhuǎn)移到對實際結(jié)果關注時，經(jīng)營城市實踐模式中實現(xiàn)的各種城市特征要素產(chǎn)出或結(jié)果，對城市增長會產(chǎn)生怎樣的影響也是一個值得深入探討的問題。
　　 相對于該領域大量的宏觀制度層面規(guī)范分析和經(jīng)驗提煉，從區(qū)域或城市層面關注土地出讓收益獲取和公共品投入選擇的差異分析還有待深入挖掘，深入理解相關問題又對識別不同地方政府土地財政活動的政策目標和選擇思路具有

6、重要的研究價值，因此本文希望提出相對獨立但邏輯上卻有聯(lián)系的三組細分問題來進一步拓展:(1)政府在土地出讓收益獲取中體現(xiàn)出怎樣的區(qū)域差異？(2)地方政府把土地出讓金用于公共品投入的實踐中體現(xiàn)了怎樣的結(jié)構(gòu)和區(qū)域差異？(3)在政府土地財政運作模式下，房價水平和公共品產(chǎn)出水平對城市增長會產(chǎn)生怎樣的影響？
　　 以對這三組問題的分析解答為主線，本研究的主要內(nèi)容與結(jié)論包括:
　　 (1)從省級層面展開對土地收益獲取區(qū)域差異的分析研究

7、，采用多元統(tǒng)計技術的聚類分析和相關文獻參考識別了中國存在著四種獲取土地出讓收益構(gòu)成的差異區(qū)域，分別是:
　　 特大都市區(qū):以北京、上海為代表;
　　 沿海發(fā)達區(qū):以廣東、天津、江蘇、浙江、福建、海南、山東為代表
　　 中部發(fā)展區(qū):以山西、內(nèi)蒙、黑龍江、吉林、遼寧、安徽、河南、重慶、湖北、湖南、河北為代表
　　 西部后起區(qū).以寧夏、江西、廣西、四川、云南、貴州、西藏、陜西、甘肅、青海、新疆為代表
　　

8、 政府的財政意圖和政策目標決定了政府追求土地出讓收益方式的結(jié)構(gòu)差異，不同地方政府土地出讓收益獲取過程中體現(xiàn)了不同的選擇思路和側(cè)重方向。
　　 特大都市區(qū):該地區(qū)政府主要目標是獲得高額的土地出讓金，因此為了土地出讓價格維持在較高水平需要控制土地的出讓規(guī)模，導致了政府在土地出讓過程中減少出讓規(guī)模的選擇。
　　 沿海發(fā)達區(qū):該地區(qū)政府主要目標是獲取不斷增長的房地產(chǎn)和建筑稅收收入，追求建設規(guī)模帶來的稅收收入則需要加大土地的出讓

9、數(shù)量，因此地方政府在此激勵下通過擴大土地出讓規(guī)模來實現(xiàn)稅收收入增長，同時上期土地出讓規(guī)模也會影響當期土地出讓數(shù)量的決策制定。
　　 中部發(fā)展區(qū):該地區(qū)同時追求土地出讓金及房地產(chǎn)和建筑業(yè)稅收收入，然而，抬高土地價格水平和擴大房地產(chǎn)建筑規(guī)模對土地出讓有著相反的影響，前者需要抑制土地出讓規(guī)模，后者需要擴大土地出讓規(guī)模，因此，該地區(qū)政府的土地出讓數(shù)量是綜合考慮上述目標所進行的選擇。
　　 西部后起區(qū):引資競爭態(tài)勢使該地區(qū)不具維持

10、高地價來壓低土地出讓規(guī)模的條件，因此地方政府主要目標是獲得建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的稅收收入，追求建設規(guī)模擴張帶來的稅收收入導致了土地出讓的加大，產(chǎn)生了政府追求土地出讓擴張的選擇。
　　 (2)地方政府土地出讓金擴張對公共品供給產(chǎn)生了促進作用，但是存在著顯著的結(jié)構(gòu)性和區(qū)域性差異。在結(jié)構(gòu)方面，全國層面的計量分析結(jié)果表明，土地出讓金的確顯著的促進了人均基礎建設支出和人均教科文衛(wèi)社保支出水平，實證結(jié)果并沒有支持以往財政投入只向基礎設施建設傾斜

11、的研究觀點。土地出讓金有可能在一定程度上彌補了預算內(nèi)收支缺口，填補了預算內(nèi)公共支出的不足，使得財政對公共品投入增加，而這一增加無論是對市政建設工程為代表的基礎設施類公共品，還是教科文衛(wèi)社保為代表的公共服務類公共品，都是起到了積極有效的促進作用。在區(qū)域?qū)用婢唧w體現(xiàn)為:
　　 特大都市區(qū):土地出讓金更多的體現(xiàn)為“重服務輕基建”，地方政府有意識得將土地出讓金向公共服務類公共品投入傾斜，而不是用來加大對基礎設施建設的資金投入。
　

12、　 沿海發(fā)達區(qū):沿海發(fā)達區(qū)的土地出讓金表現(xiàn)出對基礎建設類和公共服務類公共品投入同步提升的趨勢，雖然基礎建設投入仍受青睞，但是本區(qū)域所處階段特征促使了公共服務類公共品在政府公共品投入中地位穩(wěn)定上升。
　　 中部發(fā)展區(qū):從整體層面上土地出讓金對兩類公共品支出都有促進，但是考慮到具體省份差異后，土地出讓金展現(xiàn)出明顯的向基礎設施類傾斜趨勢，而與公共服務類的投入關系不顯著。
　　 西部后起區(qū):土地出讓金展現(xiàn)出向基礎設施類傾斜趨勢

13、，但是影響程度弱于中部發(fā)展區(qū);土地出讓金對公共服務類公共品投入基本上沒有影響，該地區(qū)的土地出讓對公共品投入存在明顯的結(jié)構(gòu)扭曲。
　　 (3)公共品產(chǎn)出和房價水平分別以集聚力和分散力的作用方向?qū)Τ鞘性鲩L產(chǎn)生重要影響。通過采用Gleaser模型對中國263個地級城市研究發(fā)現(xiàn)，在城市空間擴張層面，以房地產(chǎn)價格水平為代表的土地要素價格的提升對城市增長起到了負向分散作用，公共品產(chǎn)出對城市空間延伸產(chǎn)生了有效影響，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、交通和基礎設

14、施是城區(qū)拓展的有效推動力，文化設施和通訊類公共品會制約城市空間拓展，在城市非空間增長方面，房地產(chǎn)價格的上升顯著抑制了人口在城市的集聚態(tài)勢，和城市經(jīng)濟水平增長顯著性不明顯;城市道路、通訊設施、文化、教育和衛(wèi)生醫(yī)療的改善會顯著降低人口增速，交通類公共品的增加則可以較大程度提高城市人口的增長態(tài)勢。公共品產(chǎn)出對經(jīng)濟發(fā)展的促進表現(xiàn)并不理想。
　　 目前土地財政模式下的城市增長進程中明顯存在經(jīng)濟增長和人口增長的背離，導致了人口和經(jīng)濟增長的不

15、協(xié)調(diào)性發(fā)展，這種現(xiàn)實下城市增長并沒有實現(xiàn)理性增長的最優(yōu)化狀態(tài)。
　　 (4)以錢江新城為代表的案例研究呈現(xiàn)出沿海發(fā)達地區(qū)地方政府土地經(jīng)營行為的典型思路。通過對新城管委會在土地出讓收益獲取過程中分析各種經(jīng)營手段，建設投入資金流向和城市增長具體內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)在土地出讓收益獲取、公共品投入和城市增長上該案例都能較好的支持了之前實證研究中關于沿海發(fā)達區(qū)的相關結(jié)論。
　　 本研究的學術價值和創(chuàng)新點主要集中在以下四點:
　　 (

16、1)對地方政府獲取土地出讓收益的區(qū)域差異研究表明了土地出讓收益構(gòu)成的類群差異，并發(fā)現(xiàn)了不同類群下政府土地出讓的選擇側(cè)重，豐富了中國情境下土地財政差異化實現(xiàn)的相關理論。
　　 (2)本文對研究區(qū)域公共投入決策的結(jié)構(gòu)和區(qū)域差異提供了一個新穎的視角，聚焦于土地出讓金這一新財源對公共品投入額影響上，通過實證分析，發(fā)現(xiàn)地方政府在采用土地出讓金實現(xiàn)公共品支出的實踐中存在結(jié)構(gòu)和區(qū)域差異，為相關研究提供了可靠的經(jīng)驗證據(jù)。
　　 (3)本

17、文為公共品產(chǎn)出和房價水平影響城市增長的研究提供了一個中國情境下的分析框架，指出了在分析中國城市增長影響因素時房價和公共品共同納入模型的必要性和必然性，為相關的理論和實證研究提供了中國情景研究的匹配思路。
　　 (4)本文對完善GLeaser模型在中國的應用有一定貢獻，本文通過城市建成區(qū)面積來表征城市增長，建立了人口和GDP作用的聯(lián)立方程，得到了更符合中國現(xiàn)實環(huán)境的改進后的GLeaser城市增長模型，改善了模型與中國城市增長情景之