交易費(fèi)用、預(yù)算國(guó)家與中國(guó)預(yù)算管理體制改革研究——以文化部門預(yù)算管理體制改革為例.pdf

1、2014年8月31日，《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》修改方案經(jīng)人大常委會(huì)表決通過，“建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”被寫進(jìn)了總則。這一目標(biāo)與“預(yù)算集中統(tǒng)一”和“預(yù)算監(jiān)督”為特征的預(yù)算國(guó)家的本質(zhì)要求是一致的，即要求公共預(yù)算過程有“較高的確定性”和“對(duì)稱的信息”。然而，中國(guó)現(xiàn)行預(yù)算管理體制中，從預(yù)算支出相關(guān)方面來(lái)看，預(yù)算權(quán)力配置和預(yù)算資金分配過程及預(yù)算環(huán)境中存在大量的不確定性、信息不對(duì)稱及資產(chǎn)專用性問題。預(yù)算交易費(fèi)用理論認(rèn)為，這些預(yù)算特征會(huì)

2、誘發(fā)預(yù)算參與者的機(jī)會(huì)主義行為，并減少有限理性的預(yù)算參與者可以利用的信息。這些情況又會(huì)進(jìn)一步加劇預(yù)算過程中的不確定性、信息不對(duì)稱和資產(chǎn)專用性問題。通過改變預(yù)算交易過程特征變量，從而影響預(yù)算參與者行為，可以減少預(yù)算過程中的交易費(fèi)用，進(jìn)而建立現(xiàn)代預(yù)算制度，實(shí)現(xiàn)我國(guó)向預(yù)算國(guó)家的成功轉(zhuǎn)型。
　　預(yù)算權(quán)力配置過程中存在較多不確定性和機(jī)會(huì)主義行為?？v向預(yù)算權(quán)力配置包括事權(quán)及轉(zhuǎn)移支付制度。事權(quán)不清導(dǎo)致基層政府預(yù)算支出面臨較大的不確定性，財(cái)政壓力和

3、轉(zhuǎn)移支付中的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中存在的較大的自由裁量權(quán)會(huì)引誘預(yù)算支出部門“跑部錢進(jìn)”等機(jī)會(huì)主義行為，在影響財(cái)政部門資金分配的公平性和效率的同時(shí)，也會(huì)增加預(yù)算過程中的交易費(fèi)用。通過界定各級(jí)政府和支出部門預(yù)算支出外部邊界、內(nèi)部結(jié)構(gòu)及完善支出責(zé)任分?jǐn)倷C(jī)制，規(guī)范政府間轉(zhuǎn)移支付制度，通過“因素法”實(shí)現(xiàn)一般性轉(zhuǎn)移支付的透明性，通過對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范和清理改革專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度，有助于減少預(yù)算過程中的不確定性，增強(qiáng)預(yù)算信息透明度，從而減少預(yù)算參與者的機(jī)會(huì)主

4、義行為，降低預(yù)算權(quán)力縱向配置中的交易費(fèi)用。橫向預(yù)算權(quán)力配置包括各預(yù)算參與主體之間的權(quán)力配置。預(yù)算過程中各預(yù)算參與主體之間信息不對(duì)稱所引發(fā)的預(yù)算參與主體的機(jī)會(huì)主義行為會(huì)導(dǎo)致預(yù)算交易費(fèi)用的提高和預(yù)算效率的損失。為減少預(yù)算過程中的立法偏差和行政偏差，即減少預(yù)算權(quán)力橫向配置中預(yù)算參與者的機(jī)會(huì)主義行為，降低預(yù)算交易費(fèi)用，可以通過制定支出標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)項(xiàng)目審計(jì)和績(jī)效評(píng)估等方式硬化支出部門預(yù)算約束;通過實(shí)現(xiàn)各級(jí)財(cái)政部門預(yù)算編制、執(zhí)行與監(jiān)督的分離，加強(qiáng)財(cái)政

5、部門內(nèi)部控制，實(shí)現(xiàn)財(cái)政部門組織制度改革;通過改革人大選舉制度，強(qiáng)化人大預(yù)算審議權(quán)力，增加人大分項(xiàng)審議權(quán)，加強(qiáng)預(yù)算審議專業(yè)隊(duì)伍的建設(shè)和人大預(yù)算審議能力，改革人大預(yù)算審議制度。
　　部門預(yù)算資金分配過程中的不確定性和機(jī)會(huì)主義行為也會(huì)造成預(yù)算交易費(fèi)用過高。這在一定程度上可以通過預(yù)算權(quán)力的規(guī)范來(lái)解決，但是預(yù)算資金分配規(guī)則的缺失也是導(dǎo)致預(yù)算資金分配不確定性的一個(gè)重要因素。通過確定各部門預(yù)算資金最低標(biāo)準(zhǔn)和最高限額，為各部門預(yù)算資金確定明確的分

6、配原則，可以減少由于討價(jià)還價(jià)和自由裁量導(dǎo)致的機(jī)會(huì)主義行為，降低預(yù)算交易費(fèi)用。以文化部門預(yù)算為例，在理論上，根據(jù)道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)可以推演出文化體育與傳媒最優(yōu)預(yù)算支出規(guī)模為占公共財(cái)政預(yù)算支出的2.04％。在實(shí)踐中，依據(jù)財(cái)政目標(biāo)確定支出標(biāo)準(zhǔn)可以成為確定預(yù)算資金分配規(guī)則的方案。根據(jù)“2020年實(shí)現(xiàn)基本公共文化服務(wù)均等化”目標(biāo)，按照省際“全國(guó)范圍均等化”及三大地帶“區(qū)域內(nèi)部均等化”兩種途徑可以分別測(cè)算得到文化體育與傳媒支出的最低標(biāo)準(zhǔn)和最高限額。除

7、明確文化部門預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)外，還需要借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，通過引進(jìn)項(xiàng)目評(píng)審制度等方式，減少因項(xiàng)目自由裁量權(quán)引發(fā)的機(jī)會(huì)主義行為。
　　預(yù)算過程中政治、經(jīng)濟(jì)及資產(chǎn)專用性導(dǎo)致的預(yù)算環(huán)境的不確定性也會(huì)帶來(lái)預(yù)算效率的損失。引入中期支出框架，可以有效應(yīng)對(duì)不確定的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、促進(jìn)年度預(yù)算更有效執(zhí)行，減少政府政治過程中的不確定性、防止出現(xiàn)預(yù)算過程與政策過程的偏離，解決多年期項(xiàng)目預(yù)算中資產(chǎn)確定性問題，并推進(jìn)績(jī)效預(yù)算。縱觀OECD國(guó)家及發(fā)展中國(guó)家的中期支出框

8、架實(shí)踐，可以看出，中國(guó)目前由于經(jīng)濟(jì)和財(cái)政發(fā)展水平的限制，宜采用漸進(jìn)方式引入中期支出框架。鑒于中國(guó)信息系統(tǒng)不發(fā)達(dá)，當(dāng)務(wù)之急是完善社會(huì)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)信息系統(tǒng)和預(yù)測(cè)體系，為中期支出框架奠定基礎(chǔ)。在信息系統(tǒng)完善后，嘗試采用至上而下的預(yù)算編制流程，并建立年度預(yù)算與中期支出框架之間的銜接機(jī)制，優(yōu)化預(yù)算組織支撐體系，加強(qiáng)預(yù)算過程中的外部參與。通過完善中期支出框架，減少預(yù)算環(huán)境和資產(chǎn)專用性帶來(lái)的不確定性。
　　通過減少預(yù)算權(quán)力配置、預(yù)算資金分配及預(yù)算環(huán)