淺談國有資產(chǎn)管理體制改革

1、。淺談國有資產(chǎn)管理體制改革泉州市泉港區(qū)財政局陳玲玲財政部駐湖北專員辦楊青【摘要】隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國有資產(chǎn)管理模式的不斷創(chuàng)新，“多頭管理、分散經(jīng)營”的舊模式已不能滿足現(xiàn)有國有資產(chǎn)管理的需求，資產(chǎn)管理、整合和資源配置、投融資和信貸擔(dān)保等方面的弊端逐漸顯現(xiàn)。因此，舊的管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)樾碌摹凹泄芾?、授?quán)經(jīng)營”的管理模式已迫在眉睫?！娟P(guān)健詞】國有資產(chǎn)管理體制授權(quán)經(jīng)營改革管理模式一、我國國有資產(chǎn)管理體制存在的問題I一)國有企業(yè)管理體制存在的問題1“

2、多頭管理”的國有資產(chǎn)管理體制造成企業(yè)經(jīng)營管理監(jiān)管權(quán)限分散。一方面，出資人權(quán)利被分解，導(dǎo)致了國有資產(chǎn)責(zé)任主體的虛位，加大了宏觀監(jiān)管風(fēng)險。當(dāng)前的國有資產(chǎn)管理體制中，分散的管理模式，往往是多頭監(jiān)管，多頭不管，政府部門內(nèi)部的產(chǎn)權(quán)分工不明細(xì)，責(zé)任分工不清，責(zé)任約束力低，使得國有資產(chǎn)處于無人負(fù)責(zé)狀態(tài)。另一方面。在許多政府部門職責(zé)權(quán)力分工不明確，既擔(dān)任公共管理職能，又擔(dān)任國家的所有權(quán)力gP能。這種情況既妨礙政府的正常公共權(quán)力，同時又將國有企業(yè)以公共職

3、能212具來使用，使企業(yè)無法擔(dān)任社會職能，造成職能偏錯方向。此外，管理尺度不一也妨礙了國有企業(yè)配套管理制度的制定和完善。各個國有企業(yè)分屬于不同的主管部門，而各主管部門在管人管事方面的做法存在一定的差異，未能在企業(yè)人、事方面形成統(tǒng)一規(guī)范的管理制度。2企：lk分散經(jīng)營影響資源的優(yōu)4L整合與合理配置。長期以來，傳統(tǒng)的體制造成重復(fù)建設(shè)，分散投資。部分企業(yè)存量資產(chǎn)閑置，難以發(fā)揮作用，另一部分企業(yè)也因得不到必要的資金、設(shè)備、場地等生產(chǎn)要素，難以擴(kuò)大

4、其生產(chǎn)規(guī)模。(二)行政事業(yè)單位資產(chǎn)存在的問題。1行政事業(yè)單位資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不清。行政事業(yè)單位的土地、房屋建筑物等資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)分散在各個單位，且大部分土地及房屋建筑物產(chǎn)權(quán)手續(xù)不完整，不能辦理土地及房屋產(chǎn)權(quán)證。由于長期以來各單位在資產(chǎn)管理中形成的“重配置、重使用，輕管理、輕處置”的思想，造成很多房屋建筑物已完工使用(有的已使用多年，個別中小學(xué)校甚至已拆除重建)，但由于手續(xù)不完整未驗收、未及時上報基建決算和財務(wù)決算，以及其他方面的原因而不能辦理土地、房

5、屋產(chǎn)權(quán)證未能納入固定資產(chǎn)進(jìn)行管理，從而出現(xiàn)資產(chǎn)長期掛賬或賬外循環(huán)的現(xiàn)象，有的甚至造成產(chǎn)權(quán)糾紛。2行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理混亂。各單位、各部門資產(chǎn)管理分散，資產(chǎn)未得到充分使用，導(dǎo)致單位間存在“苦樂不均”的現(xiàn)象，有的單位房屋出現(xiàn)閑置，而有的單位卻要靠租用辦公用房，還可能導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)的問題。此外，部分單位土地、店面、套房等資產(chǎn)出租未按規(guī)定上報審批，并出現(xiàn)單位資產(chǎn)閑置現(xiàn)象。二、我國國：IN資產(chǎn)體制改革的建議針對Ac述問題，按照國有資產(chǎn)管理體制的思路

6、，筆者建議，建立地方政府與中央政府的公共職責(zé)體制，使權(quán)益、權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任都能共享于民，統(tǒng)一分配。該管理體制體現(xiàn)了“分級產(chǎn)權(quán)”的性質(zhì)，與以往分級管理和“分級所有”有著本質(zhì)的區(qū)別。隨著中央和地方所有權(quán)的明確劃分，隨著分級財政體制的建立，“統(tǒng)一所有，分級行使出資人產(chǎn)權(quán)”必將過渡到“國家和地方分級所有”的目標(biāo)模式。(一)改革國有資產(chǎn)管理體制，完善相應(yīng)酉己套政策。國有企業(yè)改革經(jīng)過反復(fù)探索和實踐已逐漸明確要解決“三個分離”：政府社會經(jīng)濟(jì)管理職能與

7、國有資產(chǎn)所有者職能分離；出資人所有權(quán)與企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)分離；管理企業(yè)向管理產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)變。實現(xiàn)相關(guān)制度保障就是要建立國有資產(chǎn)管理體制，設(shè)立國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，明確國有資產(chǎn)出資人制度。1建立規(guī)范、高效的國有資產(chǎn)管理架構(gòu)。按照“三個分離”的原則，對國有資產(chǎn)管理制度進(jìn)行改革，建立三個層次的國有資產(chǎn)管理架構(gòu)，即“國資委(國資辦)一國有資產(chǎn)營運(yùn)機(jī)構(gòu)(國有資產(chǎn)經(jīng)營公司或控股公司)一l__一薹i!i—ii!iii~iZbHuENO國有企業(yè)”。第一層次成立國有資

8、產(chǎn)管理委員會，對國有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整中的重大問題做出原則性規(guī)定，統(tǒng)籌管理國有資產(chǎn)。代表國家履行本區(qū)范圍內(nèi)的出資人職責(zé)，下設(shè)具體貫徹執(zhí)行的常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)國資辦，作為國有資產(chǎn)專門管理機(jī)構(gòu)——出資人機(jī)構(gòu)，與公共管理職能部門分開，將分散于各個政府部門的屬于出資人職責(zé)的相關(guān)職能進(jìn)行歸并受政府委托集中統(tǒng)一對所管轄的國有資產(chǎn)行使出資人職責(zé)。國資委(辦)受政府(國家)委托擁有股權(quán)，依《公司法》以股東方式行使出資人權(quán)利、實現(xiàn)政府政策目標(biāo)和國有資本保值增值對政府

9、承擔(dān)責(zé)任。第二層次，根據(jù)國有資產(chǎn)狀況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，設(shè)立國有資產(chǎn)管理經(jīng)營公司。由國資委(辦)授權(quán)后，代表國有資產(chǎn)出資人對投入企業(yè)的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行管理和運(yùn)營，不行使行業(yè)行政及社會事務(wù)管理的職能，只能通過產(chǎn)權(quán)交易、資產(chǎn)重組實現(xiàn)授權(quán)經(jīng)營的國有資產(chǎn)保值增值。直接對國資委(辦)負(fù)責(zé)，接受其監(jiān)管。國有資產(chǎn)的經(jīng)營收益由資產(chǎn)運(yùn)營公司負(fù)責(zé)組織，繳撥關(guān)系直對財政。第三個層次，國有獨資企業(yè)、控股企業(yè)和參股企業(yè)，根據(jù)現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，建立股東會、董事會和監(jiān)事會，形

10、成相互獨立、責(zé)權(quán)分明、相互制約的企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，對資產(chǎn)管理委員會授權(quán)占用的國有資產(chǎn)，擁有法人財產(chǎn)權(quán)，通過自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、照章納稅保障國有資產(chǎn)的保值和增值。2建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的國有資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)制。一是建立現(xiàn)代企業(yè)公司制度。通過對國有企業(yè)的公司化改造，建立股份有限公司或有限責(zé)任公司，按公司法的規(guī)范設(shè)立法人治理結(jié)構(gòu)。通過股東會、董事會、監(jiān)事會制度，使企業(yè)運(yùn)作規(guī)范化、法制化改革以往的勞動、人事、工資制度，明確股東的風(fēng)險意識，

11、打破員工之間的身份界限，建立全員勞動合同制，確立勞資關(guān)系，從法律上保證勞資雙方、股東應(yīng)有的權(quán)益和責(zé)任，實現(xiàn)公司化、規(guī)范化管理和運(yùn)作。二是建立完善的管理者激勵約束體系。企業(yè)的管理者是企業(yè)發(fā)揮重要作用的領(lǐng)導(dǎo)者，也是人力資源的重要組成部分。對外公開招聘有能力管理者，獲取最優(yōu)秀的人才，盡快完善國有企業(yè)的管理激勵機(jī)制，注重人力資本的作用及社會的地位。加強(qiáng)約束體系及法律制裁方案。完善國有資產(chǎn)的監(jiān)督及考核機(jī)制，改善過去只重視存量資產(chǎn)，忽視增量資產(chǎn)，只

12、考慮到企業(yè)產(chǎn)品、商品生產(chǎn)，而不考慮到資產(chǎn)、資本的運(yùn)營，只考核資產(chǎn)的規(guī)模，而不考核資產(chǎn)效益的做法。三是建立國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算模式與方式。投資、收益及運(yùn)行管理是國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算的重要部分，切實做好國有資產(chǎn)的組織活動與調(diào)配方案，是反映國有資產(chǎn)經(jīng)營的狀態(tài)和實力的重要依據(jù)。國有資產(chǎn)管理體制的改革過程中，資產(chǎn)的收益使用和收繳涉及到財政預(yù)算管理體制的相應(yīng)變革。四是完善對國有資本運(yùn)營的監(jiān)督體系。政府授權(quán)有關(guān)部門如財政、審計對國資辦進(jìn)行審計監(jiān)督；國資辦對授

13、權(quán)經(jīng)營的機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計監(jiān)督。(二)通過委托代理方式推進(jìn)國有企業(yè)改革1統(tǒng)一產(chǎn)權(quán)。政府下文明確政府性資金興辦的國有企業(yè)(包括國有獨資企業(yè)、國有控股和參股企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)等)的國有產(chǎn)權(quán)，并通過書面委托的形式將所有產(chǎn)權(quán)委托給國資辦、由國資辦統(tǒng)一集中代表政府履行對所有國有產(chǎn)權(quán)出資人的職責(zé)。同時建立國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，如清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評估制度、產(chǎn)權(quán)交易制度、產(chǎn)權(quán)代表制度、資產(chǎn)保值制度等，規(guī)范國有資產(chǎn)運(yùn)營管理，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值。2授權(quán)經(jīng)營。制定落實國有

14、資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營責(zé)任。由國資委和資產(chǎn)運(yùn)營公司，資產(chǎn)運(yùn)營公司和國有全資企業(yè)之間分別通過授權(quán)辦法與被授權(quán)經(jīng)營者簽訂《國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營責(zé)任書》，以明確雙方的責(zé)、權(quán)、利及各種考核指標(biāo)。對于國有資產(chǎn)參股、控股企業(yè)，則通過產(chǎn)權(quán)代表在董事會明確制定經(jīng)營目標(biāo)和責(zé)任，建立產(chǎn)權(quán)代表報告制度，從而達(dá)到既能規(guī)范經(jīng)營行為，又能將國有資產(chǎn)管理監(jiān)督貫穿其中的效果。3產(chǎn)權(quán)整合。通過收購、兼并、重組的方式整合企業(yè)間的產(chǎn)權(quán)。形成有效的產(chǎn)權(quán)整合。(三)集中行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理，

15、統(tǒng)籌配置國有資產(chǎn)1資產(chǎn)集中管理。重點對h地、房屋實行集中管理。一是明確行政事業(yè)單位的土地、房產(chǎn)等資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)由國資辦統(tǒng)一管理、統(tǒng)一行權(quán)。并按需要統(tǒng)一進(jìn)行配置。二是全面清理，重新進(jìn)行評估確定。對各行政事業(yè)單位資產(chǎn)全面清查，包括國有資產(chǎn)、房屋、土地等方面，及時匯報國資辦；由國資辦帶頭，委托有資質(zhì)的中介公司對各行政事業(yè)單位的資產(chǎn)及房屋、土地進(jìn)行評估，結(jié)果由國資辦做最后的落實確定。三是統(tǒng)籌配置國有資產(chǎn)，統(tǒng)一資產(chǎn)處置管理。由國資辦對行政事業(yè)單位土地

16、、房屋等資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)籌調(diào)劑把關(guān)，根據(jù)各行政事業(yè)單位的需要及使用情況進(jìn)行調(diào)配。減少財政建設(shè)資金在保證辦公條件的情況下，將經(jīng)濟(jì)效益較好的資產(chǎn)空出來，轉(zhuǎn)入市場運(yùn)作，充分放大市場效能。2綜合管理預(yù)算體系。將資產(chǎn)的收入全部納入綜合管理預(yù)算體系，編制科學(xué)的預(yù)算方案，對資產(chǎn)的房屋租金收入、稅收收入、政府公共資源使用。通過拍賣、招標(biāo)等形式所取得的收入，全部納入財政?？睿瞬糠盅a(bǔ)償成本支出由財政安排外，其它一律由政府統(tǒng)籌調(diào)配安排，增強(qiáng)政府調(diào)控資金的能力。

17、3監(jiān)督績效管理。將行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)納入財政監(jiān)督的重點，實施靈活的管理措施，進(jìn)行動態(tài)的方案管理。完善管理制度，建立預(yù)算與公共財政管理方案，將資產(chǎn)管理與財務(wù)管理相結(jié)合，對行政事業(yè)單位資源調(diào)配、資產(chǎn)使用等各環(huán)節(jié)進(jìn)行全方位監(jiān)督。同時將資產(chǎn)管理納入政府考核體系中，進(jìn)一步完善考核機(jī)制體系，使各行政事業(yè)單位能夠自覺管理其行為。參考文獻(xiàn)1國家國資局政策法規(guī)司1995國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理手冊經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社。2李鋼2010論國有資產(chǎn)管理與監(jiān)督的經(jīng)驗與模式財