國有資產(chǎn)管理體制實(shí)證研究

1、經(jīng)濟(jì)縱橫2006年第8期國有資產(chǎn)管理體制實(shí)證研究李博(吉林大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，吉林長春130012)摘要：本文對國有資產(chǎn)管理及相關(guān)問題進(jìn)行實(shí)證研究。關(guān)鍵詞：國有資本；國有資產(chǎn)管理體制；職能定位；關(guān)系處理中圖分類號：F2761文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1007—7685(2006)08—0019—02國有資產(chǎn)管理體制改革不僅事關(guān)企業(yè)制度的改革，也涉及政府管理體制的改革，是我國國有經(jīng)濟(jì)改革的重要環(huán)節(jié)。本文以吉林省國有企業(yè)改革為例，對吉林省各級國有資

2、產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)、相關(guān)政府部門和五十余家不同類型和規(guī)模的國有企業(yè)進(jìn)行走訪調(diào)查，對當(dāng)前國有資產(chǎn)管理體制改革中出現(xiàn)的問題作實(shí)證研究。一、關(guān)于國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的定位問題我國目前行使國有資產(chǎn)管理職能的機(jī)構(gòu)是國有資產(chǎn)管理委員會(以下簡稱國資委)。調(diào)查結(jié)果顯示，接近90％的國有企業(yè)高層管理人員將國資委定位為政府部門，只有少數(shù)認(rèn)為國資委僅僅行使了國有企業(yè)出資人的職能。而幾乎所有的國資委成員和相關(guān)政府部門人員都認(rèn)為，國資委是受政府委托統(tǒng)一管理國有資產(chǎn)的特殊法

3、定機(jī)構(gòu)，是國有企業(yè)的出資人，對國有企業(yè)行使的是股東的權(quán)利，而非政府部門。出現(xiàn)以上現(xiàn)象主要是因?yàn)椋菏紫?，國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)即國資委的行事方式存在問題。由于國資委是由各級政府建立，而人員也多由原政府機(jī)關(guān)人員擔(dān)任，因而其行為習(xí)慣必然帶有很強(qiáng)的政府色彩，常常用審批、指標(biāo)等方法來管理國有企業(yè)，很難做到按經(jīng)濟(jì)手段辦事、正常履行出資人的職能。其次，國資委職能的落實(shí)存在問題。國資委應(yīng)代表政府專門行使國有資產(chǎn)出資人的職責(zé)，以資本為紐帶，理順出資關(guān)系，進(jìn)而進(jìn)

4、行產(chǎn)權(quán)管理。而當(dāng)前國資委對自身職能認(rèn)識不清，落實(shí)不明，對國有企業(yè)的管理不僅管得多，還管不到點(diǎn)子上，導(dǎo)致國有資產(chǎn)管理“越位”和“缺位”現(xiàn)象嚴(yán)重。最后，國有資產(chǎn)多頭管理問題仍然存在。有些地區(qū)政府仍然設(shè)有經(jīng)濟(jì)委員會，而其職能與國資委出現(xiàn)嚴(yán)重的重疊，甚至存在經(jīng)濟(jì)委員會對國資委的監(jiān)管現(xiàn)象，使國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)沒有完全從政府剝離，沒有真正做到“政資分開”和“政企分離”。解決好國資委的定位問題，必須做到：第一，從人事管理人手，做到國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)人員使

5、用的公開性和公平性，改變國有資產(chǎn)管理人員多有“政治背景”的現(xiàn)象。從改變觀念出發(fā)，改變國資委對國有企業(yè)管理的方式，改變國資委僅為政府傳聲筒的現(xiàn)象。第二，明確界定國資委的職能應(yīng)做好國有資產(chǎn)管理過程中的監(jiān)督工作，并完善監(jiān)督機(jī)制，使國資的職能得到有效落實(shí)，以徹底解決國資委多管、濫管的問題。第三，明確界定國資委與經(jīng)委的職能及相互關(guān)系，做到經(jīng)委的經(jīng)濟(jì)管理職能和國資委的國資管理職能徹底分離，只有這樣，才能完成“政資分離”和“政企分離”的改革任務(wù)。二、

6、關(guān)于中間層公司的定位問題新的國有資產(chǎn)管理體制在政府管理部門和國有企業(yè)間構(gòu)造了一個中間環(huán)節(jié)，這個環(huán)節(jié)事實(shí)上是連接國資部門和國有企業(yè)間的資本紐帶，是從事資本運(yùn)營的資產(chǎn)經(jīng)營公司，稱之為國有資本運(yùn)收稿日期：2006—06—30—19—萬方數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)縱橫.2006年第8期國有資產(chǎn)管理體制實(shí)證研究李博(吉林大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，吉林長春130012)摘要:本文對國有資產(chǎn)管理及相關(guān)問題進(jìn)行實(shí)證研究。關(guān)鍵詞:國有資本國有資產(chǎn)管理體制職能定位關(guān)系處理中圖分類號:F

7、276.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:10077685(2006)08001902國有資產(chǎn)管理體制改革不僅事關(guān)企業(yè)制度的改革，也涉及政府管理體制的改革，是我國國有經(jīng)濟(jì)改革的重要環(huán)節(jié)。本文以吉林省國有企業(yè)改革為例，對吉林省各級國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)、相關(guān)政府部門和五十余家不同類型和規(guī)模的國有企業(yè)進(jìn)行走訪調(diào)查，對當(dāng)前國有資產(chǎn)管理體制改革中出現(xiàn)的問題作實(shí)證研究。一、關(guān)于國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的定位問題我國目前行使國有資產(chǎn)管理職能的機(jī)構(gòu)是國有資產(chǎn)管理委員會(以

8、下簡稱國資委)。調(diào)查結(jié)果顯示，接近90%的國有企業(yè)高層管理人員將國資委定位為政府部門，只有少數(shù)認(rèn)為國資委僅僅行使了國有企業(yè)出資人的職能。而幾乎所有的國資委成員和相關(guān)政府部門人員都認(rèn)為，國資委是受政府委托統(tǒng)一管理國有資產(chǎn)的特殊法定機(jī)構(gòu)，是國有企業(yè)的出資人，對國有企業(yè)行使的是股東的權(quán)利，而非政府部門。出現(xiàn)以上現(xiàn)象主要是因?yàn)?首先，國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)即國資委的行事方式存在問題。由于國資委是由各級政府建立，而人員也多由原政府機(jī)關(guān)人員擔(dān)任，因而其行

9、為習(xí)慣必然帶有很強(qiáng)的政府色彩，常常用審批、指標(biāo)等方法來管理國有企業(yè)，很難做到按經(jīng)濟(jì)手段辦事、正常履行出資人的職能。其次，國資委職能的落實(shí)存在問題。國資委應(yīng)代表政府專門行使國有資產(chǎn)出資人的職責(zé)，以資本為紐帶，理順出資關(guān)系，進(jìn)而進(jìn)行產(chǎn)權(quán)管理。收稿日期:20060630而當(dāng)前國資委對自身職能認(rèn)識不清，落實(shí)不明，對國有企業(yè)的管理不僅管得多，還管不到點(diǎn)子上，導(dǎo)致國有資產(chǎn)管理“越位“和“缺位“現(xiàn)象嚴(yán)重。最后，國有資產(chǎn)多頭管理問題仍然存在。有些地區(qū)政

10、府仍然設(shè)有經(jīng)濟(jì)委員會，而其職能與國資委出現(xiàn)嚴(yán)重的重疊，甚至存在經(jīng)濟(jì)委員會對國資委的監(jiān)管現(xiàn)象，使國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)沒有完全從政府剝離，沒有真正做到“政資分開“和“政企分離“。解決好國資委的定位問題，必須做到:第一從人事管理人手，做到國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)人員使用的公開性和公平性，改變國有資產(chǎn)管理人員多有“政治背景“的現(xiàn)象。從改變觀念出發(fā)，改變國資委對國有企業(yè)管理的方式，改變國資委僅為政府傳聲筒的現(xiàn)象。第二，明確界定國資委的職能應(yīng)做好國有資產(chǎn)管理過

11、程中的監(jiān)督工作，并完善監(jiān)督機(jī)制，使國資的職能得到有效落實(shí)，以徹底解決國資委多管、濫管的問題。第三，明確界定國資委與經(jīng)委的職能及相互關(guān)系，做到經(jīng)委的經(jīng)濟(jì)管理職能和國資委的國資管理職能徹底分離，只有這樣，才能完成“政資分離“和“政企分離“的改革任務(wù)。二、關(guān)于中間層公司的定位問題新的國有資產(chǎn)管理體制在政府管理部門和國有企業(yè)間構(gòu)造了→個中間環(huán)節(jié)，這個環(huán)節(jié)事實(shí)上是連接國資部門和國有企業(yè)間的資本紐帶，是從事資本運(yùn)營的資產(chǎn)經(jīng)營公司，稱之為國有資本運(yùn)一

12、19一經(jīng)濟(jì)縱橫2006年第8期營公司。而在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，60％的國有企業(yè)管理人員不了解國有資本運(yùn)營公司的存在或不清楚其與國有企業(yè)間的關(guān)系，而剩余40％的國有企業(yè)管理人員則對國有資本運(yùn)營公司的作用持懷疑態(tài)度。而相關(guān)的國有資產(chǎn)管理人員對其定位和前景認(rèn)識不清。而且，幾乎所有的受訪人員都認(rèn)為，目前國有資本運(yùn)營公司的作用僅為處理國有不良資產(chǎn)。出現(xiàn)以上現(xiàn)象主要是因?yàn)椋浩湟?，國有資本運(yùn)營公司在國有企業(yè)的發(fā)展中并沒有投過錢，無力收取股利，其國有企業(yè)老板的

13、身份受到抵觸。因而，國有資本運(yùn)營公司無法正常行使資本運(yùn)營的權(quán)利。其二，國有資本運(yùn)營公司與國資委的職責(zé)邊界不清。由于很多國有資本運(yùn)營公司的成立存在很大的盲目性，而其職能及行為方式與國資委也存在很大重疊性和相似性。又由于國有資本運(yùn)營公司的特殊身份，因而受到雙方面的擠壓，導(dǎo)致其出現(xiàn)“雙重身份”或“無身份”現(xiàn)象。要解決中間層公司的定位問題，必須做到：第一，強(qiáng)化國有資產(chǎn)管理中的委托代理機(jī)制，健全相關(guān)法規(guī)制度，國有資本運(yùn)營公司的代理人與委托人的身份

14、得到充分發(fā)揮。第二，明確關(guān)系與職能，做好國資委的權(quán)利集中和下放工作。根據(jù)三級架構(gòu)的經(jīng)營模式，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會同國有企業(yè)間不存在直接聯(lián)系，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會不得直接干預(yù)國有企業(yè)的經(jīng)營活動。只有這樣，才能充分發(fā)揮國有資本運(yùn)營公司的作用。三、關(guān)于各級國資委的關(guān)系問題黨的十六大報告指出，由中央和地方分別代表國家行使所有者職能，享有所有者權(quán)益。調(diào)查結(jié)果顯示，幾乎所有的國家資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)人員都認(rèn)為，各級國資管理機(jī)構(gòu)間存在業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，而不是

15、行政隸屬關(guān)系。其所謂的“業(yè)務(wù)指導(dǎo)”關(guān)系在進(jìn)行過程中，仍是通過指示、批示等方式來完成，因而亦是實(shí)際意義的“行政隸屬”關(guān)系。出現(xiàn)這種情況，主要是因?yàn)椋浩湟唬骷墖Y委的行為方式都帶有嚴(yán)重的政府色彩，使其間的關(guān)系更像政府機(jī)關(guān)中的隸屬關(guān)系；其二，各級國資一20一委在建立之初，只規(guī)定了其各自的國有企業(yè)和國有資本的管轄范圍，并未明確各級國資委乃至其管轄國企間的關(guān)系，加上傳統(tǒng)觀念的影響，必然形成兩者的“隸屬關(guān)系”，由此導(dǎo)致的關(guān)系“不兼容”現(xiàn)象也引發(fā)了

16、國有資產(chǎn)三級出資人制度中的內(nèi)部矛盾。因而，使國有資產(chǎn)管理的三級出資人制度得不到充分發(fā)揮。要解決三級出資人制度的內(nèi)部矛盾，必須明確各級國資委間的關(guān)系。各級國資委分別代表國家行使出資人制度，其間不存在隸屬關(guān)系，是兩個完全獨(dú)立的利益主體，其下屬的國有企業(yè)亦是獨(dú)立公平的市場主體，都統(tǒng)一受國家相關(guān)經(jīng)濟(jì)管理部門的調(diào)控與管理。四、關(guān)于國有資本的定位問題在我國原來的國有經(jīng)濟(jì)中，政府既履行經(jīng)濟(jì)管理職能，又履行國資管理職能，擔(dān)當(dāng)著“裁判員”和“運(yùn)動員”的雙

17、重身份。因而，出現(xiàn)了“特殊待遇”的現(xiàn)象。而調(diào)查結(jié)果顯示，90％以上的國有企業(yè)管理人員認(rèn)為，適當(dāng)?shù)摹疤厥獯觥笔呛侠砗凸降摹６?0％的國資管理人員認(rèn)為，應(yīng)消除“特殊待遇”，發(fā)揮市場作用，實(shí)現(xiàn)充分競爭。出現(xiàn)以上情況的原因是：首先，從企業(yè)角度出發(fā)，國有企業(yè)的最終所有者為全國人民，因而其作為一個獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體外，還必然享有一定的社會職責(zé)。而按照國有經(jīng)濟(jì)改革的要求，國有資本在享有權(quán)利時，與非國有資本具有公平的地位，而在承擔(dān)責(zé)任和義務(wù)時，國有資本

18、卻享有額外的社會職責(zé)，這豈非是另一種“特殊待遇”。其次，從國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的角度出發(fā)，將國有資本推向市場，使其成為市場中與非國有資本一樣的平等主體，是當(dāng)前國有經(jīng)濟(jì)改革者的目標(biāo)和方向。雖然在國有資本與非國有資本的定位上，可存在一定的“特殊待遇”，但還需完善相關(guān)的法規(guī)制度，杜絕違法行為的產(chǎn)生。此外，還應(yīng)明確各級國有資本、國有資本和非國有資本間的關(guān)系，如，是否可以相互參股或兼并等。只有這樣，才能全面搞活國有資本，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。(責(zé)任

19、編輯：李琪)萬方數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)縱橫.2006年第8期營公司。而在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)60%的國有企業(yè)管理人員不了解國有資本運(yùn)營公司的存在或不清楚其與國有企業(yè)間的關(guān)系，而剩余40%的國有企業(yè)管理人員則對國有資本運(yùn)營公司的作用持懷疑態(tài)度。而相關(guān)的國有資產(chǎn)管理人員對其定位和前景認(rèn)識不清。而且，幾乎所有的受訪人員都認(rèn)為，目前國有資本運(yùn)營公司的作用僅為處理國有不良資產(chǎn)。出現(xiàn)以上現(xiàn)象主要是因?yàn)?其一，國有資本運(yùn)營公司在國有企業(yè)的發(fā)展中并沒有投過錢，元力收取股利，其

20、國有企業(yè)老板的身份受到抵觸。因而，國有資本運(yùn)營公司無法正常行使資本運(yùn)營的權(quán)利。其二，國有資本運(yùn)營公司與國資委的職責(zé)邊界不清。由于很多國有資本運(yùn)營公司的成立存在很大的盲目性，而其職能及行為方式與國資委也存在很大重疊性和相似性。又由于國有資本運(yùn)營公司的特殊身份，因而受到雙方面的擠壓，導(dǎo)致其出現(xiàn)“雙重身份“或“元身份“現(xiàn)象。要解決中間層公司的定位問題，必須做到:第一，強(qiáng)化國有資產(chǎn)管理中的委托代理機(jī)制，健全相關(guān)法規(guī)制度，國有資本運(yùn)營公司的代理人

21、與委托人的身份得到充分發(fā)揮。第二，明確關(guān)系與職能，做好國資委的權(quán)利集中和下放工作。根據(jù)三級架構(gòu)的經(jīng)營模式，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會同國有企業(yè)間不存在直接聯(lián)系，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會不得直接干預(yù)國有企業(yè)的經(jīng)營活動。只有這樣，才能充分發(fā)揮國有資本運(yùn)營公司的作用。三、關(guān)于各級國資蠶的關(guān)系問題黨的十六大報告指出，由中央和地方分別代表國家行使所有者職能，享有所有者權(quán)益。調(diào)查結(jié)果顯示，幾乎所有的國家資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)人員都認(rèn)為，各級國資管理機(jī)構(gòu)間存在業(yè)務(wù)指

22、導(dǎo)關(guān)系，而不是行政隸屬關(guān)系。其所謂的“業(yè)務(wù)指導(dǎo)“關(guān)系在進(jìn)行過程中，仍是通過指示、批示等方式來完成，因而亦是實(shí)際意義的“行政隸屬“關(guān)系。出現(xiàn)這種情況，主要是因?yàn)?其一，各級國資委的行為方式都帶有嚴(yán)重的政府色彩，使其間的關(guān)系更像政府機(jī)關(guān)中的隸屬關(guān)系其二，各級國資一20一委在建立之初，只規(guī)定了其各自的國有企業(yè)和國有資本的管轄范圍，并未明確各級國資委乃至其管轄國企間的關(guān)系，加上傳統(tǒng)觀念的影響，必然形成兩者的“隸屬關(guān)系由此導(dǎo)致的關(guān)系“不兼容“現(xiàn)象

23、也引發(fā)了國有資產(chǎn)三級出資人制度中的內(nèi)部矛盾。因而，使國有資產(chǎn)管理的三級出資人制度得不到充分發(fā)揮。要解決三級出資人制度的內(nèi)部矛盾，必須明確各級國資委間的關(guān)系。各級國資委分別代表國家行使出資人制度，其間不存在隸屬關(guān)系，是兩個完全獨(dú)立的利益主體，其下屬的國有企業(yè)亦是獨(dú)立公平的市場主體，都統(tǒng)一受國家相關(guān)經(jīng)濟(jì)管理部門的調(diào)控與管理。四、關(guān)于國有資本的定位問題在我國原來的國有經(jīng)濟(jì)中，政府既履行經(jīng)濟(jì)管理職能，又履行國資管理職能，擔(dān)當(dāng)著“裁判員“和“運(yùn)動

24、員“的雙重身份。因而，出現(xiàn)了“特殊待遇“的現(xiàn)象。而調(diào)查結(jié)果顯示，90%以上的國有企業(yè)管理人員認(rèn)為，適當(dāng)?shù)摹疤厥獯觥笆呛侠砗凸降?。?0%的國資管理人員認(rèn)為，應(yīng)消除“特殊待遇發(fā)揮市場作用，實(shí)現(xiàn)充分競爭。出現(xiàn)以上情況的原因是:首先，從企業(yè)角度出發(fā)，國有企業(yè)的最終所有者為全國人民，因而其作為一個獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體外，還必然享有一定的社會職責(zé)。.而按照國有經(jīng)濟(jì)改革的要求，國有資本在享有權(quán)利時，與非國有資本具有公平的地位，而在承擔(dān)責(zé)任和義務(wù)時，國

25、有資本卻享有額外的社會職責(zé)，這豈非是另一種“特殊待遇“。其次，從國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的角度出發(fā)，將國有資本推向市場，使其成為市場中與非國有資本一樣的平等主體，是當(dāng)前國有經(jīng)濟(jì)改革者的目標(biāo)和方向。雖然在國有資本與非國有資本的定位上，可存在一定的“特殊待遇但還需完善相關(guān)的法規(guī)制度，杜絕違法行為的產(chǎn)生。此外，還應(yīng)明確各級國有資本、國有資本和非國有資本間的關(guān)系，如，是否可以相互參股或兼并等。只有這樣，才能全面搞活國有資本，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。(責(zé)