吳丕論文從反監(jiān)督的角度看公共預算監(jiān)督

1、從反監(jiān)督的角度看公共預算監(jiān)督從反監(jiān)督的角度看公共預算監(jiān)督吳丕（北京大學）摘要：本文從政治監(jiān)督學有關(guān)反監(jiān)督的理論來探討當前我國公共預算監(jiān)督存在的問題并提出解決問題的出路。反監(jiān)督的基本理論認為：權(quán)力具有頑固的反監(jiān)督特征；反監(jiān)督的作法有控制信息、操縱監(jiān)督、收買或打擊監(jiān)督者等；反監(jiān)督的心理基礎(chǔ)是“經(jīng)濟人”追求“個人利益最大化”，其目的是維護權(quán)力的專斷并以權(quán)謀私。我國的公共預算雖然已經(jīng)向社會公開，但中國政府在公共預算方面的“反監(jiān)督”仍然是相當強有

2、力的。解決中國公共預算監(jiān)督的辦法包括技術(shù)層面、制度層面，但根本的解決之道則是政治民主的實現(xiàn)。關(guān)鍵詞：公共預算；政治監(jiān)督學；反監(jiān)督；政治民主中國公共預算監(jiān)督問題經(jīng)過學術(shù)界長期的討論，經(jīng)過眾多學者專家與實際工作者的一致努力，到今年可以說是有了實質(zhì)性的突破，有了較大進展，這個突破與進展的標志就是政府公共預算的全面公開。我們也看到，現(xiàn)實距離公共預算有效監(jiān)督還有很長的路要走，還有很多問題要進一步去研究解決。在這篇文章中，我打算從政治監(jiān)督學的一個理

3、論入手，即，把反監(jiān)督研究作為一個角度，對公共預算監(jiān)督問題做一些分析，希望通過分析能夠?qū)磉M一步的研究提出一些有益的建議或一些看法。下面將分兩個部分，第一部分將盡力闡明反監(jiān)督的內(nèi)容與特征；第二部分將從反監(jiān)督這一角度對公共預算監(jiān)督在今后的研究重點進行分析。一、對于反監(jiān)督的基本理論思考一、對于反監(jiān)督的基本理論思考（一）權(quán)力具有頑固的反監(jiān)督特征北京大學的陳哲夫教授在《監(jiān)察與監(jiān)督》一書中寫道：“權(quán)力具有頑固的反監(jiān)督特征?！薄皺?quán)力是一種物質(zhì)力量，

4、又是一種利益，它對權(quán)力者的強大的吸引力，加上它的占有、擴張、排他、反法等自然屬性，因而也就具有頑固的反監(jiān)督特征。當有權(quán)力的人自信他還有權(quán)力、并且相信這種權(quán)力在一定范圍內(nèi)所向無敵時，是不肯輕易接受監(jiān)察監(jiān)督的。”“由于權(quán)力具有上述頑固的反監(jiān)督的特征，任何權(quán)力受到的監(jiān)督都是兩種力量互相匹敵或力不相敵的結(jié)果。”1“反監(jiān)督”，是政治監(jiān)督過程中的一種必然現(xiàn)象，也是研究政治監(jiān)督的一個1陳哲夫主編：《監(jiān)察與監(jiān)督》，北京：北京大學出版社，1994。第51

5、、52頁。操縱控制監(jiān)督操縱控制監(jiān)督：在我們國家，監(jiān)督之所以困難，有一個原因就是存在著無數(shù)的“一把手”。我們經(jīng)常說的“一把手”，其實質(zhì)就是在每一地方、每一單位樹立一個至高無上的“皇帝”。這個“皇帝”的地位本身就構(gòu)成反監(jiān)督的基礎(chǔ)，很少有人敢于監(jiān)督他。由他領(lǐng)導監(jiān)督機構(gòu)去監(jiān)督其他干部，這樣監(jiān)督就會受他的控制，這就是反監(jiān)督中的控制監(jiān)督，這樣的監(jiān)督會出現(xiàn)很多問題。最惡劣的作法就是把監(jiān)督當作政治斗爭或官場傾軋的工具。在種情況下，監(jiān)督者必然處于下風，處

6、于弱勢。這怎么可能進行監(jiān)督呢？所以，監(jiān)督的一個原則就是平等，也就是前面引用陳哲夫教授的話，要使監(jiān)督與被監(jiān)督“兩種力量互相匹敵或力不相敵”。說到底，就是不能有“一把手”存在。從這個意義上說，研究“如何對‘一把手’進行監(jiān)督”這個命題本身就是沒有意義的。因為它是對一個不可能解決的問題去研究如何解決它。操縱控制監(jiān)督不僅表現(xiàn)在“一把手”這個問題上，還表現(xiàn)在其他許多方面。比如被監(jiān)督一方對新聞媒體的控制，對言論出版的控制等等，都是操縱或控制監(jiān)督的手段

7、。在這些方面，被監(jiān)督一方還會通過所謂正常渠道制定有關(guān)法律或紀律，使其控制媒體或其他監(jiān)督主體的作法“合法化”。有些被監(jiān)督者會向上求援，其上司會向監(jiān)督者施壓，或者對監(jiān)督受而不理?；蛘咄ㄟ^其他方式保護被監(jiān)督者，這些年頻遭議論的“異地作（升）官”、“罷官復出”等現(xiàn)象就是反監(jiān)督的產(chǎn)物。這在非民主的環(huán)境中最容易出現(xiàn)。削弱或架空、虛化監(jiān)督削弱或架空、虛化監(jiān)督：其表現(xiàn)經(jīng)常是接受監(jiān)督，但實際上不作處理。這也是一種反監(jiān)督的常用手段。我們一些單位的信訪部門就

8、是這樣。當然這也不一定是信訪部門本身的事情，是有處理權(quán)的領(lǐng)導對此不聞不問，使信訪部門成為擺設(shè)。有些地方的人大也常常會失去對一府兩院的監(jiān)督作用?；蛘哒f它們的監(jiān)督作用被削弱被架空了。人大代表對政府公共預算的監(jiān)督，長期以來就是被弱化的，表面化的，沒有實質(zhì)的監(jiān)督作用。在這方面，政府絕對占主導地位，地位上的不平等，造成人大監(jiān)督功能被嚴重削弱和虛化。對監(jiān)督進行打壓甚至迫害對監(jiān)督進行打壓甚至迫害：這是最常見的也是最受議論的作法。史書上講到的周厲王使人

9、“監(jiān)謗”，弄到“路人以目”的地步，就是利用特務(wù)手段對付議論君主的臣民，對他們予以抓捕、監(jiān)押甚至殺害。最后周厲王被國王推翻了。當時的大臣邵公提出的：“防民之口，甚于防川。川壅而潰，傷人必多，民亦如之。是故為川者決之使導，為民者宣之使言?！?確實是千古名言。東漢末年桓帝、靈帝時，士大夫、貴族等對宦官亂政的現(xiàn)象不滿，與宦官發(fā)生黨爭。這些人針對政治腐敗進行議論，竟然遭到兩次“黨錮之禍”，成百上千人受到打擊迫害。這些，都成為中國的歷史教訓，值得后