完善財政資金績效評價的生態(tài)環(huán)境績效指標

1、完善財政資金績效評價的生態(tài)環(huán)境績效指標完善財政資金績效評價的生態(tài)環(huán)境績效指標全國多地近日連續(xù)出現的霧霾天氣，讓社會對生態(tài)環(huán)境又有了更多的關注。而黨的十八大報告也首次把生態(tài)文明建設提升至與經濟、政治、文化、社會四大建設并列的高度，并提出建立體現生態(tài)文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制。筆者結合自己的評估實踐認為，應積極推進生態(tài)環(huán)境價值評估，加大財政資金績效評價對生態(tài)環(huán)境影響的關注。高度關注生態(tài)環(huán)境績效目標以國有資本經營預算支出項目績效評

2、價為例。財政部企業(yè)司近日發(fā)布的《關于開展20082011年中央國有資本經營預算支出項目績效評價工作的通知》，決定從2013年開始試行國有資本經營預算支出項目績效評價制度。這是我國自2007年實行國有資本經營預算以來首次對國資預算支出項目開展績效評價。筆者注意到，此次試點針對資金使用過程和使用效果進行考核。由于是首次試點，項目申報和批準時并沒有確認績效目標和指標，有些指標可能在可研報告（或資金申請書、工程經濟分析報告）有跡可查，但并不明確

3、，也不系統。此次試點針對不同類型支出項目的特點，分別制定了不同的具體指標，從資金使用效果而言，其主要評價項目對產業(yè)優(yōu)化升級、資源整合、技術進步、環(huán)境改善、社會就業(yè)以及提高企業(yè)盈利能力、發(fā)展能力和上繳稅收等的貢獻，基本體現了國資預算政府宏觀調控的要求。但是，通過對文件中具體評價指標的分析發(fā)現，其在生態(tài)環(huán)境績效目標的設定上還存在著一些不足?，F有的指標體系對項目效果的考核指標分為經濟效益和社會效益兩大類，且僅在“節(jié)能減排”項目的社會效益指標中

4、單列了“環(huán)境改善或能源節(jié)約”二級指標，規(guī)定根據環(huán)保部門出具的相關證明文件或者項目驗收報告等相關文件，定性分析項目運行前后對周圍環(huán)境改善的程度或者能源節(jié)約狀況———作用明顯、作用較好、一定作用、沒有作用，并賦予一定的分值。這一指標體系缺乏可比性、針對性，難以真實、客觀地反映項目實施對生態(tài)環(huán)境的影響。當然，這與項目規(guī)劃時的經濟社會背景有關，但在今后須予以加強和改善。完善績效目標和評價指標調整和完善現有的績效目標和評價指標體系，強化對項目生態(tài)

5、環(huán)境影響的評價，是目前迫切需要解決的問題?？冃繕嗽O定必須前置，在項目醞釀中就要予以高度關注，在項目申報時一并提交，在項目審核時嚴格把關，要把對生態(tài)環(huán)境的關注貫穿到整個過程，這樣才能推動生態(tài)文明風尚的樹立，真正把生態(tài)文明建設落到實處。評價指標體系體現績效目標，完善的指標體系才能客觀、公正地反映績效目標的實現程度。加強對項目生態(tài)環(huán)境效益的評價，可以考慮從評價指標框架的設計和指標權重的調整兩個方面入手。首先要把生態(tài)環(huán)境效益評價指標單列出來，

6、賦予其相應的權重，給予其與經濟效益、社會效益同等的地位，充分體現生態(tài)文明建設的總體布局，把生態(tài)文明建設放在突出地位，真正融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程。其次要針對現有的指標體系中生態(tài)環(huán)境效益評價共性指標缺位而個性指標缺乏針對性的問題加以改善。共性指標適應于所有對生態(tài)環(huán)境產生影響的項目，要具有可比性，量綱要一致。通常對生態(tài)環(huán)境的評價，主要是通過對相關的物理、化學和生物指標考察來加以判斷，但這類指標繁多，量綱多樣，

7、往往難以全面系統地評價生態(tài)環(huán)境的狀況。生態(tài)環(huán)境價值評估手段是解決這一困境的有效手段。生態(tài)環(huán)境價值評估以統一的貨幣單位計量和分析生態(tài)環(huán)境價值，被視為評價生態(tài)環(huán)境變化、判斷可持續(xù)發(fā)展狀況的重要工具，近年來得到了社會各界的關注，并被廣泛地實踐和應用，取得了良好效果，如應用于聯合國千年生態(tài)系統評估項目。學術界目前雖然對生態(tài)價值評估還存在一些爭議，但都不得不承認其廣闊的應用前景，資產評估行業(yè)對此也高度重視，設置了專門的研究課題，有望在近期提出更加

8、具有操作性的指導意見。個性指標要具有針對性，可以針對不同的項目類型、行業(yè)特點進行設置，如主要污染物的排放量、資源和能源的節(jié)約、溫室氣體的減排等，客觀地體現項目的專項目標。兼顧共性指標和個性指標目前績效評價實踐工作缺乏實踐，存在很多的不足，但應該不斷探索、及時調整、逐步推進。對生態(tài)環(huán)境效益的評價也是如此。在初始階段，共性指標可以作為加分項，僅對可能對生態(tài)環(huán)境產生較大影響的項目開展評價。隨著經驗的積累，其可以逐漸過渡為常規(guī)評價指標，并逐步向

9、到更多的財政支持項目推廣，尤其是生態(tài)環(huán)境建設項目，如天然林保護工程、退耕還林工程等。實際上，林業(yè)生態(tài)價值評估工作已比較成熟，具備了實際應用的條件。為了兼顧共性指標和個性指標，對于生態(tài)環(huán)境效益的評價也可以獨立成章，將項目對生態(tài)環(huán)境的影響通過定性和定量多種手段進行綜合分析和評價，統籌處理，確定其在整體績效評價中所占的比例。這樣可以提高評價的操作性，使其能夠更加迅速、有效地發(fā)揮導向作用，促進社會各界對生態(tài)環(huán)境的關注，加大對生態(tài)環(huán)境建設的投入，

10、推進我國的生態(tài)文明建設。生態(tài)環(huán)境作為公共資源，被社會各界所共同關注，財政資金對生態(tài)環(huán)境建設的投入也在不斷加大，評價項目的生態(tài)環(huán)境效益必須加強其透明性，提高其科學性、公正性。一方面應該考慮引入公眾參與機制，引導公眾參與到項目的設立、執(zhí)行和績效評價的各個階段，全程監(jiān)督，進一步完善我國的財政管理體制。另一方面通過政府購買服務方式，引入第三方評價，發(fā)揮中介機構的獨立、公正、公平的鑒證作用，這既可以彌補項目實施單位能力上的不足，節(jié)約成本、提高時效