構建適應市場經濟的城市規(guī)劃體系

1、構建適應市場經濟的城市規(guī)劃體系,據2004年5月20日《南方日報》載：“2004年5月廣州市人大原則通過《廣州市城市總體規(guī)劃(2001—2010)》(送審稿)。有人大常委會委員指出，如果按照《廣州市城市總體規(guī)劃(1996—2010)》的報送審批進度，那么《廣州市城市總體規(guī)劃(2001—2010》能夠在2007年、2008年獲批就已經算很順利的了。屆時，離規(guī)劃的最后一年2010年僅剩下兩年的時間，失去了規(guī)劃本該有的前瞻性，又如何能凸顯這個

2、規(guī)劃的‘龍頭’意義呢?”,,,,1現行城市規(guī)劃體系面臨嚴峻挑戰(zhàn)中國城市規(guī)劃體系由作為管理依據的城市總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和作為管理手段的“兩證一書”構成。現行“規(guī)劃法”與其說是城市規(guī)劃管理的大法，還不如說是一部有關規(guī)劃編制辦法的法律。由于立法的社會經濟條件發(fā)生變化，現行城市規(guī)劃體系面臨嚴峻挑戰(zhàn)。1.1總體規(guī)劃陷入困境 我國現行的城市規(guī)劃體系是在全民所有計劃經濟時代完成的制度設計，其理論基礎是在空間上落實國民經濟和社會發(fā)展計劃。城

3、市規(guī)劃管理的權力根源是上級政府行政審批通過的城市規(guī)劃方案，大城市總體規(guī)劃則通過國務院審批成為國家事務。 《中華人民共和國城市規(guī)劃法》立法的目的是“為了確定城市的規(guī)模和發(fā)展方向，實現城市的經濟和社會發(fā)展目標，合理地制定城市規(guī)劃和進行城市建設，適應社會主義現代化建設的需要”。 但是由于在我國快速工業(yè)化、城市化過程中東西部區(qū)域發(fā)展嚴重不平衡，大量人口和產業(yè)向東部發(fā)達地區(qū)聚集，而城市戶籍制度的改革，更使城市人口規(guī)模預測往往淪為“

4、數字拼湊游戲”，基于人口控制的城市總體規(guī)劃便失去了基礎，甚至無法做到“實事求是”這個基本的要求。中國多少一流的城市規(guī)劃專家和官員每年不知要無可奈何地編制和評議多少個根本根本連自己都無法說服的假而無用的總體規(guī)劃! 一輪總體規(guī)劃編制工作，少則半年，多則5年以上，上報審批又要幾年，等到批準下來，情況已發(fā)生變化，又必須調整。特別在經濟快速發(fā)展年代，凝固的、過細的、過死的靜態(tài)規(guī)劃往往被不斷變化的實際發(fā)展所突破，令規(guī)劃部門疲于調整、修改，始

5、終處于似有規(guī)劃又似無規(guī)劃，似有法可依又似無法可依的狀態(tài)。因而有些城市的規(guī)劃干脆就不報批，好隨時修改(陳秉釗，2001)。,1.2規(guī)劃管理失去依據 改革開放后中國經濟向社會主義市場經濟轉型，利益的多元化格局使不同利益階層、不同利益團體在不同地區(qū)各不相同的空間訴求都在成為塑造城市的積極力量，在計劃經濟時代成型的城市規(guī)劃管理體系20年來一直面臨著日益嚴峻的市場力量及巨大利益的沖擊。 城市規(guī)劃應該是未雨綢繆，而不能是臨渴掘井。但

6、是現行的城市規(guī)劃體系由于至今仍然沿用計劃經濟時代自上而下“安排”與“控制”的靜態(tài)思維方式，與市場經濟條件下的城市發(fā)展現實脫節(jié)，大量死板無用的規(guī)劃不是被城市發(fā)展的現實所突破，就是隨著五年一屆的市長任期被隨意修改，城市規(guī)劃管理成為了“無水之井”。 并且，沒有經過審批的城市規(guī)劃作為城 市建設的依據、“兩證一書”沒有任何法定依 據、沒有基于整體和長遠控制的規(guī)劃儲備，或突破規(guī)劃用“標準與準則”作為審批依據，帶來了規(guī)劃管理大量自由裁量權

7、的出現，由此產生了大量“合法不合理”“合理不合法”的案件。,,,2 城市規(guī)劃體系變革的信號2.1城市發(fā)展方針的變革 《中華人民共和國城市規(guī)劃法》規(guī)定：“國家實行嚴格控制大城市規(guī)模、合理發(fā)展中等城市和小城市的方針，促進生產力和人口的合理布局”。 嚴格控制大城市規(guī)模方針和苛刻的土地政策，迫使大城市不斷在舊城挖潛、改造。廣州20年的舊城改造再造了一個舊城——高層建筑“見縫插針”“遍地開花”，公共設施難以合理布局，高質量公共空間無

8、法形成，舊城改造高層、高密度的原則導致原已十分擁擠的城市更加擁擠，也使得基礎設施超負荷運行。歷史環(huán)境的“大拆大建”，致使歷史文化名城保護的防線退到了“文物保護單位”，千年古城的歷史文化物質基礎、嶺南城市特色喪失殆盡。 在中國城市化高速發(fā)展、人口東移、大城市大發(fā)展的時期，黨的十六大報告明確提出：“農村富余勞動力向非農產業(yè)和城鎮(zhèn)轉移，是工業(yè)化和現代化的必然趨勢。要逐步提高城鎮(zhèn)化水平，堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展，走中國特色的城

9、鎮(zhèn)化道路?！?江澤民，《全面建設小康社會，開創(chuàng)中國特色社會主義事業(yè)新局面》)，這表明城市發(fā)展方針面臨著變革。,,2.2建設部積極推進“近期建設規(guī)劃” 2003年，建設部下達“近期規(guī)劃暫行辦法”，規(guī)定城市必須“明確近期內實施城市總體規(guī)劃的發(fā)展重點和建設時序；確定城市近期發(fā)展方向、規(guī)模和空間布局，自然遺產與歷史文化遺產保護措施；提出城市重要基礎設施和公共設施、城市生態(tài)環(huán)境建設安排的意見”。 近期建設規(guī)劃的期限為5年，原則上與

10、城市國民經濟和社會發(fā)展計劃的年限一致。其中當前編制的近期建設規(guī)劃期限為2005年。要求各地一定要如期完成規(guī)劃編制工作。城鄉(xiāng)建設必須嚴格執(zhí)行規(guī)劃，不符合近期建設規(guī)劃的建設項目，不得核發(fā)“選址意見書”，不得批準“項目建議書”，不得批準用地。 建設部要求近期建設規(guī)劃與國民經濟五年計劃同時編制，但同時又明確“嚴格依據城市總體規(guī)劃，不得違背總體規(guī)劃的強制性內容”?？梢姟敖谝?guī)劃暫行辦法”是作為中央加強對地方規(guī)劃監(jiān)督管理的手段而提出的(仇保

11、興，2002)。 雖然其結果是有沒有總體規(guī)劃的城市全都通過了近期規(guī)劃審批，但是這一次被描述為“來無蹤去無影”的近期規(guī)劃事件(王富海，2004)，卻可能在無意間開啟了每五年一次對城市總體規(guī)劃回顧與檢討的新的滾動規(guī)劃體系。這也恰恰說明基于總體規(guī)劃的近期建設規(guī)劃，不可能改進已經不適應社會發(fā)展需要的總體規(guī)劃體系。,,2.3崛起于地方的“概念規(guī)劃” 2000年發(fā)端于廣州市的“城市總體發(fā)展概念(戰(zhàn)略)規(guī)劃”，可能是新千年以來城

12、市總體規(guī)劃編制工作中最具革命性的探索。 廣州市概念規(guī)劃咨詢源于應對行政區(qū)劃調整、轄區(qū)管理范圍擴大的壓力，試圖超越既有規(guī)劃的簡單疊加，在一個較短的時間內尋求整體發(fā)展的優(yōu)化方案，實現行政區(qū)劃調整后整合效益的最大化。廣州市政府試圖通過“咨詢”這樣一個程序，通過“學術民主”的渠道統(tǒng)一政府各部門和各行政區(qū)的發(fā)展思路，減少利益調整過程中的社會成本——從這一點看，廣州市概念規(guī)劃的目的是“治亂”。 在工作組織上，廣州概念規(guī)劃分為“咨詢”

13、和“深化”兩個階段。在咨詢階段確實有一些單位為贏得關注不惜“出狠招”，其實在任何具有競賽性質的活動中都會有“掀屋頂”的現象，但在政府最后審批通過的方案中往往不過“開個窗”罷了。由城市政府組織深化的概念規(guī)劃(戰(zhàn)略規(guī)劃)由于有多方案參考，有專家意見，較之傳統(tǒng)的總體規(guī)劃工作方式在決策上更具學術民主性，有較多的理性成分，因此其成果已經具有相當的綜合性。 更為關鍵的是由于政治家全程參與規(guī)劃的研討，在規(guī)劃深化過程中已經反映了市長們的一系列城

14、市建設決策，規(guī)劃編制過程就成為管理者與技術部門協(xié)調的過程，從而使得概念規(guī)劃深化的成果能夠建立在堅實的基礎之上， 因而“從云山珠水走向山城田海”“南拓北優(yōu)，東進西聯(lián)”等規(guī)劃目標，概念規(guī)劃對廣州城市的長遠發(fā)展和現實的建設安排有著積極的指導作用。,,隨后我國不少大中城市開始進行概念規(guī)劃的編制，如北京、南京、哈爾濱、沈陽、成都、太原、合肥、杭州、寧波、臺州、廈門、佛山、惠州、韶關等，概念規(guī)劃成了我國規(guī)劃界的熱點。學者普遍認為城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃是

15、一項很有意義的工作(李曉江，2003；戴逢、段險峰，2003；王凱。2002；張兵，2002)，對城市的未來發(fā)展具有長遠的指導意義。 但問題是，概念規(guī)劃未來的出路究竟會怎樣?目前看來有3種可能：①成為總體規(guī)劃編制前制度化的規(guī)劃研究階段，替代現在的規(guī)劃綱要：②成為新的城市總體規(guī)劃編制框架的改革方向，其成果是粗線條的，主要供中央和上級政府審查并與之在城市發(fā)展戰(zhàn)略的層面達成共識；③部分被新的城市總體規(guī)劃框架汲取，成為總體規(guī)劃長遠戰(zhàn)略方

16、面的補充。 如果說目前城市總體規(guī)劃在全國范圍普遍面臨“遇著紅燈繞著走”的消極抵抗，那么由廣州開始的城市總體發(fā)展概念規(guī)劃則開始了一場理性的對現行城市總體規(guī)劃體制的自下而上的積極變革，因為市場經濟下的城市發(fā)展迫切需要與之相適應的規(guī)劃指導。,,2.4香港“法定圖則”制度的引進 在公開、公平、公正的前提下，香港用既定的“法定圖則”十“規(guī)劃委員會”審批的規(guī)劃體系，使城市規(guī)劃在市場經濟條件下發(fā)揮了重要的作用。 “全港發(fā)

17、展策略”和“分區(qū)圖則”都是概念性和彈性的，但是“法定圖則”必須通過公眾參與程序，才能由“規(guī)劃委員會”審批因此，只有“法定圖則”是真正具有法定性質的操作性文件，而所有經過批準的“法定圖則”都對社會公開、讓市民監(jiān)督，“法定圖則”既管開發(fā)者又管管理者。 《香港城市規(guī)劃條例》規(guī)定：在城市規(guī)劃委員會中政府官員人數不得超出總人數的50％；召開正式會議時其他社會人士出席會議少于政府官員時，則政府官員必須有人回避，以保證投票的公信度；任何規(guī)劃如果涉

18、及“法定圖則”的修改，必須經委員會投票表決后才具有法律(BY LAW)效力，對表決結果有異議的只可以由上訴委員會做最終裁決。 深圳在全面引進和執(zhí)行“法定圖則”制度后，城市規(guī)劃管理有了一個準繩——已經批準的“法定圖則”。但是在“人治”大于“法治”的現實政治環(huán)境下， “‘法定圖則’在運行中可能會面臨圖則違反法定權益、公眾參與效果不佳、規(guī)劃部門職責不清、規(guī)劃委員會的決策與監(jiān)督機制不健全等方面的問題，而這些問題產生的根源不在于‘法定圖

19、則’制度本身，而是由于宏觀經濟和政治環(huán)境的影響‘法定圖則’ 自身定位的矛盾性并受到目前規(guī)劃技術手段和法規(guī)的制約，因此對于‘法定圖則’目前能夠發(fā)揮的作用應有一個客觀清醒的認識”(鄒兵、陳宏軍，2003)。,,3市場經濟需要城市規(guī)劃 市場經濟條件下，投資主體多元化，而城市規(guī)劃是城市政府可以對社會經濟發(fā)展實施調控的少數手段之一。即便是市場經濟還不夠完善的現階段，城市規(guī)劃作為城市政府經營城市的工具、社會協(xié)調的工具、城市建設決策的工具、

20、城市管理的技術工具也正發(fā)揮著日益重要的作用。3.1政府經營城市的工具 政府逐步退出經營性領域后，以利用有限的“公共財政”為社會提供“公共物品”和服務成為其的主要職責。所以“企業(yè)化政府”管制之道為許多城市政府所推崇。 城市化、城市人口增長要求政府提供更多服務，而只有增加財政收益才能提高行政能力。 1993年確立的分稅制，劃定了國家與地方各級政府的財政邊界。各個城市都在盡可能地增加GDP，中小城市為推進工業(yè)化和城市

21、化忙著招商，大城市則關注產業(yè)結構的升級和優(yōu)化。隨著城市要素市場的建立，土地收益等日益成為政府重要的收入來源。 開放的投資市場，使“以足投票”的國內外游資成為城市政府盡力爭取的對象。城市間的競爭日益劇烈，使得城市政府必須通過經營城市(即改善城市環(huán)境、塑造城市形象、改善社會和生態(tài)基礎設施、改進服務)來達到增強城市核心競爭力、吸引投資的目的。 在這種情況下，作為城市政府主要工作的城市規(guī)劃必須主動成為城市政府經營城市的工具，否則

22、就將缺位出局。,,3.2社會協(xié)調的工具 由于城市建設項目不可避免地具有外在性(Externality)，對周邊環(huán)境價值有較大(好或者壞)的影響，基礎設施、公共設施等是涉及整個城市的公共物品，而開發(fā)商等利益主體的市場決策多基于局部和個體考慮，因而城市政府必須代表城市整體利益成為協(xié)調者。 基于公益和長遠利益的城市規(guī)劃管理和控制是協(xié)調和平衡矛盾的重要手段，可用來確?！巴庠谛浴钡膬仍诨乐共涣肌巴庠谛浴睂χ車貐^(qū)的影響，用

23、來確定地區(qū)開發(fā)的性質，以制定政府提供城市基礎設施和公共設施的計劃(朱介嗚、趙民，2004)。從平衡社會效益、環(huán)境效益、經濟效益出發(fā)，在市場失效時政府必須利用行政手段和公共財政能力對城市發(fā)展進行干預，以協(xié)調社會矛盾，維護社會公平，保障公共利益。3.3城市建設決策的工具 由于城市建設外在性的存在，在利益主體多元化的市場經濟條件下，城市政府的建設決策面臨越來越多的挑戰(zhàn)。 隨著市場經濟的推進，利益多元化使得民間力量與政府行政之

24、間也開始出現相互制約 的可能，“行政許可法”等良好的制度設計有可能使城市規(guī)劃進一步體現地方事務的特征。 現實的規(guī)劃編制過程其實就是一個協(xié)調各級政府、各部門、各利益團體、專業(yè)部門與政治家要求的過程，是一個不斷形成共識與決策的過程。上級政府的規(guī)劃審批也是一個城市與區(qū)域整體利益格局關系相互協(xié)調并形成共識的過程。 在城市建設決策通過技術手段難以平衡利益沖突的情況下，可以將城市規(guī)劃過程作為一種訴諸民主的協(xié)調手段，啟動專家委員會提供咨

25、詢服務、公眾參與等程序以聽取民意，使決策具備法理基礎，獲得社會認同。這樣看來，城市規(guī)劃過程本身就是一個政治過程。,,3.4城市管理的技術工具 城市規(guī)劃編制是“向權力講述真理”，規(guī)劃方案的選擇和審批過程就是一個政治決策。過程。難怪有人說“有什么樣的市長，就有什么樣的城市”，而并未把焦點放在規(guī)劃局長這樣的技術官員身上。 規(guī)劃技術的核心是在發(fā)展中運用規(guī)劃策略平衡近期與長遠利益；協(xié)調局部與整體利益；整合內部性與外部性；實現公眾參

26、與和民主決策。 任何一個總體規(guī)劃的編制與實施都存在規(guī)劃的長遠技術原則與市長任期目標之間、上級(中央)與下級(地方)利益之間的談判與妥協(xié)。而詳細規(guī)劃的編制又都是下級政府、開發(fā)者與城市總體規(guī)劃編制原則的博弈。 規(guī)劃師的權力來自國家規(guī)劃法、技術規(guī)章的要求，規(guī)劃人員應該要有一定的專業(yè)準則，但更為關鍵的是要建立一整套行之有效的法定管理體制。深圳市借鑒香港的“法定圖則”十“規(guī)劃委員會”制度就是符合市場經濟原則的好的制度，在公開、公正

27、、公平的前提下進行城市管理的工具，既約束開發(fā)者，也約束政府。 盡快建立適應市場經濟的城市規(guī)劃體系是城市規(guī)劃技術得以在城市建設中發(fā)揮更為重要的作用的前提，規(guī)劃法不僅要關心城市建設方針政策等宏觀規(guī)劃學術問題，更要致力于建立適應市場經濟的規(guī)劃管理制度，要鼓勵地方建立制衡的規(guī)劃建設決策體系。,,4結語市場經濟條件下城市規(guī)劃的需求源于市場失效。城市規(guī)劃體系必須與時俱進，摒棄計劃經濟的弊端，突出其作為地方事務的特點。 首先，要明確

28、國家和地方事權。國家對地方城市規(guī)劃的審批只需要審查涉及區(qū)域、流域協(xié)調和國家戰(zhàn)略的重大問題，減少單一城市發(fā)展對區(qū)域的不良“外部性”影響即可。因此可以學習英國“結構規(guī)劃”的方法，重點審查“粗線條”規(guī)劃。 其次，要重視建立地方規(guī)劃編制、決策和管理的制度，明確規(guī)劃委員會制度、公眾參與制度，在“市場-行政-公眾”之間形成制衡的權力體系以保證城市的有序發(fā)展。在這個層面上，中央政府建設行政管理部門的主要功能是監(jiān)察地方執(zhí)行程序和維系制度的有效運

29、行，對地方提供技術指導。 城市總體規(guī)劃要弱化期限控制，用一個更為長遠的發(fā)展戰(zhàn)略和一個更為彈性的、強調程序控制的動態(tài)規(guī)劃替代一勞永逸的20年不變的靜態(tài)規(guī)劃；要弱化規(guī)模控制，用相對大的空間包容不確定的快速發(fā)展，強調容量規(guī)劃，劃定城市發(fā)展的生態(tài)底線，對發(fā)展中不能破壞的東西劃定明確底線，重視城市各系統(tǒng)的長遠平衡發(fā)展。 重視近期規(guī)劃的編制，用每五年不斷的檢討和調整使近期行動與長遠戰(zhàn)略良好的結合起來，從“安排城市發(fā)展”轉向“引導城市

30、發(fā)展”。 城市詳細規(guī)劃要強調穩(wěn)定與公平，發(fā)展穩(wěn)定的地區(qū)必須普及法定的控制性詳細規(guī)劃，開發(fā)地區(qū)可以用綜合發(fā)展區(qū)(CDA)、特別意圖區(qū)(SPD)等區(qū)劃工具進行控制；減少城市建設的不良“外在性”對周圍地區(qū)的影響；確定提供地區(qū)開發(fā)的性質，為政府制定城市基礎設施和公共設施的長遠提供計劃。,,廣州市城市規(guī)劃編制體系的新探索,1城市規(guī)劃編制所面臨的問題1.1市場經濟下城市規(guī)劃的困惑 我國現行的城市規(guī)劃體系是在計劃經濟時代完成的，其理論

31、基礎是在空間上落實的國民經濟和社會發(fā)展計劃。雖然市場經濟體制改革在不斷深入，但是我國的城市規(guī)劃體系至今仍沿用計劃經濟時代自上而下“安排”與“控制”的靜態(tài)思維方式，這就導致了城市規(guī)劃與城市發(fā)展的脫節(jié)，即城市發(fā)展屢屢突破原有總體規(guī)劃預定的城市規(guī)模，城市規(guī)劃的指導作用受到質疑。 同時，社會主義市場經濟的轉型造就了不同的利益階層、不同的利益團體，這些利益階層、團體成為營造城市空間的積極力量，如何協(xié)調不同的利益階層和利益團體正成為城市規(guī)劃

32、研究的新課題。1.2城市規(guī)劃編制與管理的脫節(jié) 我國現行的城市規(guī)劃編制體系主要由總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃兩大部分構成。城市規(guī)劃工作是把編制好的規(guī)劃通過規(guī)劃管理加以實施，這當中規(guī)劃管理是規(guī)劃編制與規(guī)劃實施的中介。實踐證明，總體規(guī)劃只是原則規(guī)定，僅僅依據總體規(guī)劃來管理，隨意性很大；而詳細規(guī)劃又太具體，在復雜的現實面前，就很難適應(蘇則民，1995)。在過去建設量不大，城市建設處于高度集中的計劃控制下，詳細規(guī)劃就已經難以應付，在近年

33、來城市快速發(fā)展時期，更難以適應形勢。城市規(guī)劃的編制與管理相互脫節(jié)，亟需進行革新。,,1.3編制技術的剛性過強、彈性不足 現階段城市規(guī)劃的實施主要依靠控制性詳細規(guī)劃這一層面對各項建設用地和各項指標加以控制，而這些指標具有很強的剛性及強制性。在城市經濟高速發(fā)展的客觀環(huán)境下，許多指標并非建立在充分研究動態(tài)趨勢的基礎之上，過細的剛性化內容導致規(guī)劃失去彈性的空間，失去靈活性的規(guī)劃必然會因細微的突破而失去“權威性”，這就是目前城市規(guī)劃的“權

34、威性”屢屢受到挑戰(zhàn)的原因。因此，城市規(guī)劃的編制必須強調規(guī)劃的動態(tài)性與彈性，要能夠“主動適應”市場經濟，這樣城市規(guī)劃才能夠更好地指導城市的建設及城市的發(fā)展。1.4城市與區(qū)域缺乏互動 我國改革開放之后，特別是進入新千年，城市迅猛發(fā)展，部分城市化水平較高的地區(qū)(如長三角、珠三角)甚至出現了大都市連綿區(qū)的發(fā)展態(tài)勢。城市的發(fā)展越來越離不開所在的區(qū)域， 區(qū)域已成為城市發(fā)展的“本底”。然而由于相鄰城市的功能定位、產業(yè)同構等原因，導致區(qū)域內

35、城市的過度競爭，區(qū)域協(xié)調能力較差等現象的出現。 目前一種新的認識被普遍接受，即以中心城市為核心的城市區(qū)域是全球時代城市競爭的基本空間單元。因此，城市規(guī)劃必須加強區(qū)域規(guī)劃的研究，謀求城市與區(qū)域的共同發(fā)展(崔功豪，2002)。 1.5對非建設用地缺決乏重視 過去，在城市規(guī)劃編制過程中往往僅重視建設用地的規(guī)劃與控制，對非建設用地缺乏應有的重視，然而建設用地規(guī)劃與非建設用地規(guī)劃的關系并非相互割裂，而是一種辯證統(tǒng)一的

36、關系。建設用地是城市發(fā)展的核心所在，而非建設用地則是城市發(fā)展的“生態(tài)本底”，是城市發(fā)展的基質空間。我國新一屆 政府提出科學發(fā)展觀并受到廣泛認同之后，人們逐漸意識到非建設用地規(guī)劃的重要性，廣州市在這方面先行一步，聯(lián)合中科院、重慶大學等研究機構已經開始對非建設用地規(guī)劃進行探索，《番禺片區(qū)生態(tài)廊道控制性規(guī)劃》就是對非建設用地規(guī)劃探索的最新成果之一。,2廣州市規(guī)劃編制體系的發(fā)展態(tài)勢 近年來，廣州市經濟社會保持著高速發(fā)展態(tài)勢，城市規(guī)劃的

37、編制與城市發(fā)展開始顯現出種種的不適應，特別體現在：由于廣州市行政區(qū)劃的調整，上一輪的總體規(guī)劃尚未得到批復，其合法性及指導性難以體現，對下面各層次的指導作用難以發(fā)揮，給規(guī)劃管理的落實和管理工作的依法實施帶來了很多困難。 同時，城市總體規(guī)劃由于編制內容及編制審批程序的繁雜，帶來的種種弊端為越來越多的規(guī)劃工作者和學者所意識。針對這種情況，廣州市并非“遇到紅燈繞道行”，而是結合城市規(guī)劃的實踐，進行了積極的探索。2.1戰(zhàn)略規(guī)劃的崛起

38、 進入新千年后，廣州市一方面必須面對經濟全球化、知識經濟等新的機遇與挑戰(zhàn)；另一方面必須解決城市發(fā)展空間的限制及城市發(fā)展方向等問題。呼應這種時代的要求，戰(zhàn)略規(guī)劃(概念規(guī)劃)崛起于廣州，隨即，關于概念規(guī)劃的研究及實踐在全國范圍內展開，備受關注。 《廣州市城市建設總體戰(zhàn)略概念規(guī)劃綱要》對廣州市總體空間發(fā)展具有重要的指導意義，同時概念規(guī)劃也逐漸被納入到城市規(guī)劃編制體系當中，成為編制體系探索的一個焦點。曾有位學者提出：“2000年發(fā)端

39、于廣州市的‘城市總體發(fā)展概念(戰(zhàn)略)規(guī)劃’，可能是新千年以來城市總體規(guī)劃編制最具革命性的探索”。2.2片區(qū)規(guī)劃的銜接 為了落實戰(zhàn)略規(guī)劃中對市域城市土地的合理規(guī)劃利用，廣州市將整個市域分為5個片區(qū)， 即都會區(qū)、花都片區(qū)、從化片區(qū)、增城片區(qū)、南沙片區(qū)，并陸續(xù)組織編制了《番禺片區(qū)發(fā)展規(guī)劃》《花都片區(qū)發(fā)展規(guī)劃》《增城片區(qū)發(fā)展規(guī)劃》《從化片區(qū)發(fā)展規(guī)劃》。片區(qū)發(fā)展規(guī)劃與戰(zhàn)略規(guī)劃進行了較好地銜接，進一步強化了城市土地的合理利用，對下一層次

40、規(guī)劃編制的開展起到了重要的指導作用。,2.3分區(qū)規(guī)劃的深化城市規(guī)劃編制一般分為總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃兩個階段，分區(qū)規(guī)劃作為介于兩者之間的一個重要環(huán)節(jié)，一直以來受到普遍重視并得以廣泛實施。廣州市20世紀90年代開展過大范圍的分區(qū)規(guī)劃，分區(qū)規(guī)劃作為城市規(guī)劃管理的編制平臺一直運用至今，起到了承上啟下的關鍵作用。然而，分區(qū)規(guī)劃工作仍存在一些問題，比如說分區(qū)規(guī)劃納入了太多強制性的指標，導致規(guī)劃失去彈性空間；銜接性差，兩個相鄰分區(qū)，由于單獨編制分區(qū)規(guī)

41、劃，導致開發(fā)強度、公共配套服務設施等差異較大，難以協(xié)調；管理更新機制差；等等。由于存在以上問題，同時鑒于分區(qū)規(guī)劃的重要作用，分區(qū)規(guī)劃亟需得到進一步的深化及革新。3廣州城市規(guī)劃編制體系的初步框架 在以上背景及發(fā)展態(tài)勢的影響下，廣州市堅持規(guī)劃先行，積極探索、加強不同層次城市規(guī)劃的編制，初步形成“戰(zhàn)略規(guī)劃(總體規(guī)劃)+片區(qū)發(fā)展規(guī)劃+分區(qū)規(guī)劃(規(guī)劃管理圖則)+詳細規(guī)劃”的城市規(guī)劃編制體系(圖1)。初步形成的規(guī)劃編制體系分為4個層次：

42、全市性規(guī)劃層次，包括城市建設總體發(fā)展戰(zhàn)略概念規(guī)劃和城市總體規(guī)劃；片區(qū)性規(guī)劃層次，包括郊區(qū)的區(qū)、縣級市市域總體規(guī)劃；地區(qū)性控制層次，包括都會區(qū)各行政區(qū)分區(qū)規(guī)劃、其它重點發(fā)展區(qū)分區(qū)規(guī)劃、建制鎮(zhèn)總體規(guī)劃；地區(qū)性實施管理層次，包括控制性詳細規(guī)劃和修建性詳細規(guī)劃。,,,4規(guī)劃編制體系的構建面對新的發(fā)展形勢和要求，一方面要在更大范圍內考慮城市在區(qū)域中的合理定位，謀求區(qū)域與城市的互動；另一方面要加強規(guī)劃編制與規(guī)劃管理的銜接，根據現行的城市規(guī)劃編制體

43、系并結合廣州市初步形成的編制體系，針對該編制體系中規(guī)劃層次與規(guī)劃階段不夠完善、規(guī)劃編制與規(guī)劃管理的關系銜接不夠緊密等問題進行修正，最終形成新的城市規(guī)劃編制體系。4.1廣州市新規(guī)劃編制體系在廣州市初步形成的編制體系的基礎上，進一步地深化發(fā)展，構建了包括“區(qū)域協(xié)調規(guī)劃+戰(zhàn)略規(guī)劃+片區(qū)發(fā)展規(guī)劃+分區(qū)規(guī)劃控制導則+修建設計”體系在內的“四階段、五層次”這一新的城市規(guī)劃編制體系(圖2)。,4個階段即區(qū)域性規(guī)劃階段、全市性規(guī)劃階段、地區(qū)性規(guī)劃階

44、段及地段性規(guī)劃階段。區(qū)域性規(guī)劃階段主要包含區(qū)域協(xié)調規(guī)劃；全市性規(guī)劃階段逐漸形成“以戰(zhàn)略規(guī)劃為核心，以市域城鄉(xiāng)規(guī)劃為引導，以專項規(guī)劃為補充，以近期建設規(guī)劃為手段，以年度實施計劃為建設引導”的編制體系；地區(qū)性規(guī)劃階段包含片區(qū)發(fā)展規(guī)劃和分區(qū)規(guī)劃控制導則兩部分；地段性規(guī)劃階段主要以修建設計為主，具有修建性詳細規(guī)劃的深度。在這4個階段中，每一階段均以上一階段為依據，上一層次規(guī)劃對下一層次規(guī)劃起指導作用。 其中區(qū)域協(xié)調規(guī)劃、戰(zhàn)略規(guī)劃、片區(qū)發(fā)

45、展規(guī)劃及分區(qū)規(guī)劃控制導則屬于政府導控層面，而修建設計則屬于市場導向層面。按照時間層次來分，區(qū)域協(xié)調規(guī)劃和戰(zhàn)略規(guī)劃屬于遠期規(guī)劃層面，是對城市長遠發(fā)展的謀劃；而片區(qū)發(fā)展規(guī)劃和分區(qū)規(guī)劃控制導則屬于近中期規(guī)劃層面，主要著眼于城市近、中期的規(guī)劃建設；修建設計則屬于近期規(guī)劃層面。 4.2規(guī)劃階段與層次4.2.1區(qū)域性規(guī)劃階段 區(qū)域協(xié)調規(guī)劃主要是在更大范圍內考慮城市在區(qū)域中的定位，其目的在于更好地協(xié)調與相關區(qū)域的各種關系。以廣州為例，區(qū)域

46、協(xié)調規(guī)劃是為了充分反映廣州作為珠江三角洲中心城市的政治、經濟、文化、信息中心和交通樞紐的地位和作用?！稄V州市與周邊城市協(xié)調發(fā)展規(guī)劃》《廣佛都市圈規(guī)劃》都屬于這一階段的規(guī)劃。,,,,,,4.2.2全市性規(guī)劃階段 全市性規(guī)劃階段主要研究城市整體發(fā)展戰(zhàn)略，重點確定城市性質、規(guī)劃和空間發(fā)展形態(tài)，統(tǒng)籌安排城市各項建設用地，保證社會經濟發(fā)展目標的實現。 (1)市域城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃。 近年來，城鄉(xiāng)一體化的理念逐漸融入城市規(guī)劃的編制

47、當中，市域城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃在此理念下孕育而生，主要是為了適應市域城鄉(xiāng)發(fā)展的新形勢，加快城市化及城鄉(xiāng)一體化進程，引導市域城鄉(xiāng)的合理布局與職能分工，促進城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展。市域城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃主要在于處理好城市與農村“城鄉(xiāng)二元結構”的關系。 (2)戰(zhàn)略規(guī)劃。 戰(zhàn)略規(guī)劃是城市的長遠發(fā)展戰(zhàn)略，從物質形態(tài)的角度為實現城市發(fā)展目標提供一種比較穩(wěn)定的城市結構框架和可持續(xù)的生態(tài)發(fā)展模式，為面向21世紀的城市發(fā)展提供政策引導和規(guī)劃控制，并作為未來城市發(fā)

48、展的綱領性文件，為下一階段的規(guī)劃工作提供依據和指引。由于法定城市總體規(guī)劃存在種種弊端，戰(zhàn)略規(guī)劃逐漸成為城市總體規(guī)劃階段規(guī)劃編制的核心。 2003年底，回顧廣州市城市總體發(fā)展概念規(guī)劃實施幾年來所取得的成果，根據廣州城市發(fā)展的實際情況對其進行了部分調整，因此戰(zhàn)略規(guī)劃編制的內容、理念等一直都處于不斷地探索當中。,,,,(3)近期建設規(guī)劃。 近期建設規(guī)劃是滾動實施戰(zhàn)略規(guī)劃的階段性安排和實施計劃，通過加強政府控制經營的土地與基礎設

49、施建設，突出政府、公共投資對城市發(fā)展的引導與示范作用，合理引導社會資金的投向，同時也給社會投資留有較大的選擇空間與機會。 近期建設規(guī)劃以5年為限，年度實施計劃以1年為限，重點在于用地供應計劃的建設和重大基礎設施的建設。年度實施計劃以近期建設規(guī)劃為指導，逐年、滾動實現近期建設規(guī)劃預計的重大項目，還可根據社會發(fā)展的新情況，及時調整城市建設的重點，補充今后5年的建設思路和發(fā)展安排。4.2.3地區(qū)性規(guī)劃階段 地區(qū)性規(guī)劃階段，包

50、含片區(qū)發(fā)展規(guī)劃和分區(qū)規(guī)劃控制導則兩部分。 片區(qū)發(fā)展規(guī)劃是對戰(zhàn)略規(guī)劃制定的全市性策略與綱領在不同發(fā)展片區(qū)的深化落實，確定協(xié)調策略與規(guī)劃行動綱領。片區(qū)發(fā)展規(guī)劃的主要內容在于城鄉(xiāng)土地利用布局及其結構性控制，規(guī)劃重點在于線性控制，即對紅線、黃線、綠線、藍線、紫線和黑線共同構成的“六線”控制體系的定位和定線。 分區(qū)規(guī)劃控制導則是在戰(zhàn)略規(guī)劃、片區(qū)發(fā)展規(guī)劃的指導下制定控制區(qū)內的各項建設政策與技術規(guī)定，規(guī)劃編制與管理實施相結合。主要針對

51、原有分區(qū)規(guī)劃存在的問題，深化落實片區(qū)發(fā)展規(guī)劃的“六線”規(guī)劃控制體系，劃定城市規(guī)劃的管理單元，用綜合性強制指標對管理單元進行總體上的控制和管理，由市人民政府審批，具有法定地位。而針對每一管理單元，繼續(xù)細分地塊，進行地塊控制，并提出具體的控制性指標和引導性指標，但在指標上具有一定的靈活性。4.2.4地段性規(guī)劃階段 地段性規(guī)劃階段由修建設計構成，主要解決已有明確開發(fā)意向和實施主體的地區(qū)的規(guī)劃控制，并直接對建設做出具體的安排和規(guī)劃

52、設計。,,,4.3新規(guī)劃編制體系的特點 與現行的城市規(guī)劃編制體系相比，新規(guī)劃編制體系具有以下特點： (1)體系創(chuàng)新。 國家現行的城市編制體系為“總體規(guī)劃+詳細規(guī)劃”兩個層次，根據廣州市城市規(guī)劃編制的實際工作情況，在此基礎上進行理論提升，初步構建了“區(qū)域協(xié)調規(guī)劃+戰(zhàn)略規(guī)劃+片區(qū)發(fā)展規(guī)劃+分區(qū)規(guī)劃控制導則+修建設計”5個層次的編制體系。細化總體規(guī)劃，通過片區(qū)發(fā)展規(guī)劃加以深化落實；分區(qū)規(guī)劃控制導則及修建設計則實現了規(guī)劃

53、管理，從而實現了一種規(guī)劃體系的創(chuàng)新。 (2)規(guī)劃編制與管理緊密結合。 現行的規(guī)劃編制體系當中，總體規(guī)劃是一種原則規(guī)定，依據總體規(guī)劃來管理隨意性很大，而詳細規(guī)劃又太具體，在復雜的現實面前很難適應。為此，筆者提出基于規(guī)劃管理單元的分區(qū)規(guī)劃控制導則。一方面，規(guī)劃管理單元落實上層次規(guī)劃的成果要求；另一方面，管理單元直接面對日常規(guī)劃管理工作，通過規(guī)劃管理單元較好地將規(guī)劃編制與規(guī)劃管理結合起來。 (3)突出靈活性與動態(tài)性。

54、 為了適應市場經濟，適應城市的高速發(fā)展，在進行地塊控制的過程中，總量指標控制在管理單元控制階段已經完成，而地塊具體指標可以根據實際的規(guī)劃管理進行調整，充分體現了規(guī)劃編制的靈活性。同時根據實際情況變化，隨時或定期對規(guī)劃進行檢討修正，實現了一種動態(tài)更新，體現了規(guī)劃編制的動態(tài)性。,5結語 隨著我國社會經濟的不斷發(fā)展，市場經濟體制的不斷完善，在城市規(guī)劃編制的過程中將會出現更多的新情況、新問題，因此對規(guī)劃編制的探索不能夠停止，應結合實際情

55、況勇于探索、敢于創(chuàng)新。 同時，城市規(guī)劃編制體系僅僅是城市規(guī)劃體系中的一部分，與之相適應的城市規(guī)劃管理體系、城市規(guī)劃法規(guī)體系等的研究也應進一步加強，因而廣州城市規(guī)劃編制體系邁出了探索的第一步，今后還將繼續(xù)深入研究，不斷探索適應新形勢下的城市規(guī)劃編制體系。 注:七線：紅線、綠線、藍線、紫線、黑線、橙線和黃線。其中“紅線”主要針對道路控制；“綠線”是規(guī)劃城市公共綠地、公園、單位綠地和環(huán)城綠地等；“藍線”規(guī)定城市水面，主要包括河