全球化背景下經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型國(guó)家金融監(jiān)管組織之構(gòu)塑

1、西南金融■2008年第12期30FINANCIALSUPERVISION金融監(jiān)管一、轉(zhuǎn)型國(guó)家金融監(jiān)管組織構(gòu)塑的主要模式檢視（一）中央銀行參（總）管型監(jiān)管組織模式轉(zhuǎn)型國(guó)家在邁進(jìn)金融全球化中要同時(shí)關(guān)照經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌進(jìn)度與金融開(kāi)放的創(chuàng)新效率，因此，這些國(guó)家在轉(zhuǎn)制初期幾乎都由央行擔(dān)當(dāng)金融監(jiān)管者的角色。中東歐國(guó)家在轉(zhuǎn)型初期采用的即是這種模式：1993年愛(ài)沙尼亞將金融業(yè)交中央銀行監(jiān)管，同年，哈薩克、斯洛伐克成立了中央銀行監(jiān)管銀行業(yè)，拉脫維亞的央行專(zhuān)

2、設(shè)信貸機(jī)構(gòu)監(jiān)管局負(fù)責(zé)銀行業(yè)，除前述例舉外，采用此模式的還有波蘭、立陶宛、馬其頓、烏克蘭、捷克、斯洛文尼亞、克羅地亞、羅馬尼亞等國(guó)家。作為美洲的轉(zhuǎn)型國(guó)家古巴，為配合1997年金融體系的市場(chǎng)化重構(gòu)，古巴央行內(nèi)部設(shè)立了銀行監(jiān)管局，與央行下屬負(fù)責(zé)審批金融機(jī)構(gòu)營(yíng)業(yè)申請(qǐng)的委員會(huì)及理事會(huì)一起保障金融活動(dòng)的有序運(yùn)轉(zhuǎn)。北非小國(guó)突尼斯亦自20世紀(jì)80年代始減少金融約束進(jìn)行自由化與私有化的改革，該國(guó)也由央行監(jiān)管銀行業(yè)。概視亞洲國(guó)家，1991年印度向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)

3、軌，銀行業(yè)兼營(yíng)保險(xiǎn)，因此印度儲(chǔ)備銀行同時(shí)監(jiān)管銀行及保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。1993年印度新設(shè)銀行監(jiān)管局，該局的工作由印度儲(chǔ)備銀行下設(shè)的銀行監(jiān)管委員會(huì)指導(dǎo)。越南銀行業(yè)的監(jiān)管由越南國(guó)家銀行負(fù)責(zé)。中國(guó)在改革開(kāi)放中，金融監(jiān)管組織經(jīng)歷了改革萌芽期人民銀行兼為貨幣當(dāng)局與金融監(jiān)管當(dāng)局的統(tǒng)管集權(quán)階段和改革初期的央行主管銀行業(yè)的分權(quán)階段。（二）專(zhuān)職機(jī)構(gòu)分（集）權(quán)型監(jiān)管組織模式拉脫維亞于2001年、愛(ài)沙尼亞于2002年相繼建立了單一的金融監(jiān)管組織，中國(guó)在2003年也進(jìn)入

4、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)專(zhuān)職監(jiān)管模式階段。再如20世紀(jì)80年代就開(kāi)始市場(chǎng)化改革的波蘭，銀行私有化等金融改革相當(dāng)順利，并成功避免了銀行危機(jī)和外匯危機(jī)，2006年波蘭成立金融監(jiān)管委員會(huì)，原銀行、保險(xiǎn)、證券三個(gè)監(jiān)管委員會(huì)被撤銷(xiāo)。匈牙利在改革初期由央行、銀行與資本市場(chǎng)監(jiān)管局共管銀行業(yè)。90年代，由于原計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的不良貸款累積和信貸營(yíng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)乏力，匈牙利經(jīng)歷了銀行危機(jī)，加之當(dāng)時(shí)金融立法水平較低，金融監(jiān)管組織運(yùn)作的效率不高。危機(jī)后，該國(guó)金融集團(tuán)與綜合

5、性金融服務(wù)的現(xiàn)實(shí)使金融市場(chǎng)監(jiān)管銜接成為當(dāng)務(wù)之急，2000年新設(shè)了金融監(jiān)管局統(tǒng)管金融業(yè)。二、轉(zhuǎn)型國(guó)家金融監(jiān)管組織構(gòu)塑之評(píng)價(jià)（一）轉(zhuǎn)型國(guó)家金融監(jiān)管組織的適用性評(píng)價(jià)1.契合于金融發(fā)展。轉(zhuǎn)軌國(guó)家的證券與保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展明顯滯后，培養(yǎng)具有市場(chǎng)紀(jì)律的現(xiàn)代銀行業(yè)成為轉(zhuǎn)型國(guó)家金融改革初期的工作重心，央行總管或參管的金融監(jiān)管模式正好與此相配合。2.適配于貨幣政策。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期由于變化沖擊劇烈，系統(tǒng)穩(wěn)定相當(dāng)重要，央行作為貨幣政策的制定與實(shí)施者，如果同時(shí)監(jiān)管金融業(yè)

6、，能有足夠的信息來(lái)確定適宜的貨幣政策，了解政策的運(yùn)用實(shí)效及傳導(dǎo)機(jī)制的功能。同時(shí)，貨幣政策也可借力于金融監(jiān)管的強(qiáng)制力更好地貫徹。3.助益于監(jiān)管權(quán)威。轉(zhuǎn)型國(guó)家金融機(jī)構(gòu)的自控機(jī)制不健全，監(jiān)管法制框架不完善，不利于監(jiān)管的有效性，而由于中央銀行擁有最廣泛的金融信息，最多的調(diào)控手段，最廣泛的分支機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)系統(tǒng)，對(duì)金融機(jī)構(gòu)具有最強(qiáng)烈的影響力，所以憑借中央銀行的權(quán)威地位有利于增強(qiáng)監(jiān)管的有效性。4.便利于設(shè)立效率。從央行中分離另立監(jiān)管機(jī)構(gòu)會(huì)產(chǎn)生較多耗

7、費(fèi)，新立機(jī)構(gòu)與央行間存在摩擦成本，在轉(zhuǎn)型初始的特定時(shí)期，這些問(wèn)題會(huì)倍增社會(huì)的不穩(wěn)定性，因此，轉(zhuǎn)軌國(guó)家往往選擇央行監(jiān)管金融業(yè)。（二）轉(zhuǎn)型國(guó)家金融監(jiān)管組織構(gòu)塑之績(jī)效評(píng)價(jià)總體而論，許多國(guó)家在轉(zhuǎn)型初期采用央行參管或總管的金融監(jiān)管組織模式是有效的，如中東歐轉(zhuǎn)型國(guó)家在轉(zhuǎn)軌初期都遭遇了惡性通貨膨脹危機(jī)，愛(ài)沙尼亞、拉脫維亞、立陶宛、斯洛文尼亞、捷克、斯洛伐克等國(guó)央行對(duì)貨幣政策有效性的尋找及與金融監(jiān)管的配合性，使得這些國(guó)家逐漸擺脫危機(jī)，轉(zhuǎn)軌順利。亞洲的轉(zhuǎn)

8、型代表國(guó)中國(guó)在20世紀(jì)的宏觀調(diào)控政策重心是貨幣政策，而轉(zhuǎn)型中貨幣政策與金融監(jiān)管存在不可忽視的共生關(guān)系：貨幣政策工具正是金融監(jiān)管中的重要制度，金融監(jiān)管收集到的信息量很大且具有多面性，裨益于貨幣政策的制定，貨幣政策準(zhǔn)確有效地實(shí)施促進(jìn)金融監(jiān)管能力，得當(dāng)?shù)慕鹑诒O(jiān)管也為貨幣政策的貫徹塑造良性環(huán)境。因此，中國(guó)央行在特定經(jīng)濟(jì)時(shí)期承擔(dān)金融業(yè)監(jiān)管具有比較性?xún)?yōu)勢(shì)，實(shí)施效果也良好。三、轉(zhuǎn)型國(guó)家金融監(jiān)管組織構(gòu)塑問(wèn)題之辨證審思（一）貨幣政策活動(dòng)與金融監(jiān)管的差異性

9、應(yīng)該說(shuō)，央行在轉(zhuǎn)型的特定時(shí)期承全球化背景下經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型國(guó)家金融監(jiān)管組織之構(gòu)塑□金勵(lì)總第329期■西南金融31擔(dān)金融業(yè)監(jiān)管比其他監(jiān)管形式更有比較性?xún)?yōu)勢(shì)，但我們也應(yīng)正視兩者的差異：貨幣當(dāng)局的工作是基于對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的判斷而作出的政策性操作，而金融監(jiān)管組織的活動(dòng)是依循法律針對(duì)金融業(yè)現(xiàn)實(shí)進(jìn)行的技術(shù)性監(jiān)管；貨幣當(dāng)局的宏觀調(diào)控著重于對(duì)調(diào)控對(duì)象施予利益引導(dǎo)，而金融監(jiān)管則強(qiáng)調(diào)制度性安排的強(qiáng)制執(zhí)行；貨幣當(dāng)局的宏觀間接調(diào)控性手段運(yùn)用較多，而金融監(jiān)管組織則長(zhǎng)

10、于使用直接強(qiáng)力約束方式?！耙惑w雙職”可能會(huì)混淆各自目標(biāo)及手段上的區(qū)別，使兩種活動(dòng)的專(zhuān)業(yè)化程度降低。中國(guó)1998年以后宏觀調(diào)控更多依靠財(cái)政政策，金融監(jiān)管與貨幣政策集于一體的緊密依賴(lài)性減弱，在中央銀行的位置上，這兩個(gè)任務(wù)相互盤(pán)繞在一起產(chǎn)生的弊端凸顯出來(lái)，所以，用銀監(jiān)會(huì)承擔(dān)銀行業(yè)監(jiān)管來(lái)還原央行貨幣當(dāng)局的角色。（二）最后貸款人職能與銀行監(jiān)管的關(guān)聯(lián)性在持質(zhì)疑態(tài)度的學(xué)說(shuō)中，央行的角色沖突常以這樣的方式被放大：央行作為金融業(yè)監(jiān)管者對(duì)銀行業(yè)經(jīng)營(yíng)者的傾向

11、性照顧會(huì)有害于經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)，如當(dāng)央行對(duì)困難銀行進(jìn)行救助時(shí)，會(huì)增加經(jīng)濟(jì)中的資本流動(dòng)，而導(dǎo)致貨幣貶值、物價(jià)上漲，影響公眾利益。但選用央行參管銀行業(yè)的轉(zhuǎn)軌國(guó)家認(rèn)為這只是一種極端的憂(yōu)慮，通常央行身兼二任時(shí)貨幣政策的松緊與監(jiān)管尺度的寬嚴(yán)保持一致，但會(huì)遭遇另一個(gè)麻煩：即當(dāng)監(jiān)管當(dāng)局請(qǐng)求貨幣當(dāng)局履行最后貸款人職能救助時(shí)，信息的缺損會(huì)導(dǎo)致央行判斷力減弱，行動(dòng)的責(zé)任感也下降。（三）監(jiān)管組織模式與金融發(fā)展的階段性央行總管金融業(yè)的模式通常會(huì)被銀、證、保分權(quán)型平行

12、監(jiān)管組織代替，這樣能解決如下問(wèn)題：一是目標(biāo)定位。銀行監(jiān)管偏重于體系安全，而保險(xiǎn)與證券業(yè)更關(guān)注消費(fèi)者利益，央行總管時(shí)多重目標(biāo)并重，會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管不清晰，也產(chǎn)生主次目標(biāo)易位之成本。二是控制手段。金融營(yíng)業(yè)類(lèi)別的特質(zhì)不同，風(fēng)險(xiǎn)控制技術(shù)也有差異。三是民間約束。分業(yè)管制深度的不同，會(huì)讓公眾敏感認(rèn)知并自覺(jué)形成對(duì)弱管控領(lǐng)域或監(jiān)管遺漏領(lǐng)域的民間監(jiān)管。四是權(quán)力膨脹。平權(quán)監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管權(quán)的分立與制約能避免央行監(jiān)管走上壟斷失控的歧途。但在分權(quán)型平行監(jiān)管組織的監(jiān)管機(jī)構(gòu)

13、選任問(wèn)題上，中央銀行是否繼續(xù)承擔(dān)部分監(jiān)管職能是轉(zhuǎn)軌國(guó)家必須慎重考慮的問(wèn)題。監(jiān)管組織模式選擇與金融發(fā)展的階段緊密聯(lián)系，轉(zhuǎn)軌邁入成熟期的個(gè)別國(guó)家已經(jīng)跨進(jìn)到整合統(tǒng)一監(jiān)管的階段：波蘭不斷提升的經(jīng)濟(jì)自由度需要克服分業(yè)監(jiān)管信息的隔離性，消除監(jiān)管死角，所以統(tǒng)一歸并了金融監(jiān)管組織。愛(ài)沙尼亞的私有化卓有成效，全球競(jìng)爭(zhēng)力居世界前位，拉脫維亞也成功建立起市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，這兩國(guó)經(jīng)濟(jì)規(guī)模小，金融監(jiān)管職能歸于單一機(jī)構(gòu)既可以縮減運(yùn)作成本，達(dá)到監(jiān)管規(guī)模效應(yīng)，又利于改善監(jiān)管標(biāo)

14、準(zhǔn)。但統(tǒng)觀目前絕大多數(shù)轉(zhuǎn)型國(guó)家，金融市場(chǎng)并不成熟，金融服務(wù)品種數(shù)量較少，金融資源的流轉(zhuǎn)不發(fā)達(dá)，經(jīng)營(yíng)綜合化程度不高，因此，尚未考慮專(zhuān)職統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)的采用問(wèn)題。四、全球化背景下中國(guó)現(xiàn)行金融監(jiān)管組織構(gòu)塑之完善探索（一）中國(guó)現(xiàn)行金融監(jiān)管組織的發(fā)展與不足中國(guó)正在加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的步伐，金融體制也處于全面深入的改革期，目前銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)是中國(guó)金融監(jiān)管的三個(gè)專(zhuān)職機(jī)構(gòu)。在中國(guó)進(jìn)行分業(yè)經(jīng)營(yíng)的前期，銀行、保險(xiǎn)、證券業(yè)嚴(yán)格區(qū)分為三部分，金融市場(chǎng)發(fā)育程度低

15、，各業(yè)風(fēng)險(xiǎn)單純而有限度，按照金融機(jī)構(gòu)的類(lèi)別進(jìn)行監(jiān)管，能保證監(jiān)管的針對(duì)性與效率性。但是，隨著金融全球混業(yè)趨勢(shì)的影響，中國(guó)金融主體的跨業(yè)嘗試已以不另設(shè)法人機(jī)構(gòu)的金融工具創(chuàng)新及控股不同業(yè)務(wù)類(lèi)型的獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)這兩種主要的方式展開(kāi)。越來(lái)越多的金融衍生產(chǎn)品出現(xiàn)在市場(chǎng)上，各業(yè)的共生性亦愈來(lái)愈強(qiáng)，金融風(fēng)險(xiǎn)不再局限于單一某業(yè)，風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生頻率及傳導(dǎo)擴(kuò)散也異常快速。因此，金融監(jiān)管組織要力圖解決跨業(yè)的系統(tǒng)安全問(wèn)題，被分業(yè)監(jiān)管法律制造出來(lái)的監(jiān)管距離必須縮小，否則

16、會(huì)出現(xiàn)監(jiān)管空白，風(fēng)險(xiǎn)得不到及時(shí)抑制，或者出現(xiàn)監(jiān)管重復(fù)，致使監(jiān)管成本過(guò)高。（二）對(duì)相關(guān)完善方案的衡估與擇選第一種模式是成立統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但該種設(shè)計(jì)涉及金融基本法對(duì)金融經(jīng)營(yíng)體制的全局性關(guān)照，也影響到對(duì)剛安排好的分業(yè)經(jīng)營(yíng)監(jiān)管制度的重大修正，加之我國(guó)混業(yè)經(jīng)營(yíng)處于摸索的初始期，分業(yè)監(jiān)管組織的監(jiān)管水平不高，與其他監(jiān)管職能聯(lián)系部門(mén)的關(guān)系有待進(jìn)一步理順，在業(yè)務(wù)整合有限與監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)不足的背景下倉(cāng)促地進(jìn)行監(jiān)管機(jī)構(gòu)全盤(pán)重組，會(huì)引發(fā)監(jiān)管能力不濟(jì)而遭致市場(chǎng)的監(jiān)管排

17、擠與抵觸。第二種模式是授權(quán)央行混業(yè)監(jiān)管，可有兩種方式：一是央行負(fù)責(zé)對(duì)混業(yè)產(chǎn)品與金融控股公司實(shí)施功能監(jiān)管；二是由央行充任牽頭人促進(jìn)信息共享與溝通，具體的功能監(jiān)管由三會(huì)分別負(fù)責(zé)。該方案不用重新調(diào)整組織結(jié)構(gòu)，可減少重組成本。但現(xiàn)在央行已將銀行業(yè)監(jiān)管職責(zé)轉(zhuǎn)出給銀監(jiān)會(huì)，與貨幣政策相關(guān)的信息獲取法律有明確安排，所以，此模式可能干擾貨幣政策的獨(dú)立性視角，也不能顧及現(xiàn)行的組織體制分工。將監(jiān)管協(xié)調(diào)會(huì)議改革為具有決策效力的組織制度安排是目前最為主流的意見(jiàn)，

18、建議者分為兩派：一派建議設(shè)置臨時(shí)性的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，如在混業(yè)拓展突出的領(lǐng)域成立監(jiān)管協(xié)調(diào)辦公室或工作領(lǐng)導(dǎo)小組；另一派則支持成立具備直接管轄權(quán)和行政決策效力的常設(shè)機(jī)構(gòu)，其中雙層說(shuō)建議國(guó)務(wù)院建立金融穩(wěn)定委員會(huì)，在部委層次成立由中國(guó)人民銀行牽頭的金融協(xié)調(diào)委員會(huì)；而單層說(shuō)主張成立一個(gè)高于部級(jí)半格的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。設(shè)置臨時(shí)性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的安排不具穩(wěn)定性，且地位級(jí)別低于三會(huì)，工作效果不好。雙層常設(shè)機(jī)構(gòu)的參與主體較多，組織建設(shè)慢，需要厘清的關(guān)系較復(fù)雜。相較之下