基于治理能力提升的城管績效考核：一個層次分析法應(yīng)用?

1、一、問題的提出黨的十九大提出要打造共建共治共享的社會治理格局，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。從社會管理到社會治理的轉(zhuǎn)型首先體現(xiàn)為地方政府執(zhí)政價值層面的轉(zhuǎn)型，社會治理的本質(zhì)是地位平等的多元主體在其自愿基礎(chǔ)上的一種有效合作，從而形成一種良性和有效率的互動[1]。中國特色的城市治理，地方政府依然占據(jù)主導作用，但是政府的職能發(fā)生了轉(zhuǎn)變。城市政府的角色不在于操控一切，而在于設(shè)計理性的制度，為城市發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境和社會格局。

2、有序、規(guī)范的制度是良好城市的生成機制路徑，正如斯科特所說，通過訴諸理性使城市具有效率、秩序和美感[2]。在黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理格局中，城管部門成為政府維護有序、規(guī)范城市管理秩序的執(zhí)行部門，其對公用設(shè)施管理、市容環(huán)境管理及執(zhí)法是實現(xiàn)城市治理法治和良治的關(guān)鍵。然而，事實上，城市秩序的理性維護卻讓城管部門在履職中困境重重：城管執(zhí)法人員暴力執(zhí)法等負面新聞使城管形象跌入谷底，城管執(zhí)法發(fā)生惡性沖突時，公眾一邊倒

3、地認為城管欺壓弱勢群體，使城管部門執(zhí)法如履薄冰[3]；城市治理系統(tǒng)智能化等智慧城市建設(shè)不斷挑戰(zhàn)城管部門管理能力。理順城管部門、社會組織和民眾之間的關(guān)系亟待解決。黨的十八屆四中全會提出“理順城管執(zhí)法體制，加強城市管理綜合執(zhí)法機構(gòu)建設(shè)，提高執(zhí)法和服務(wù)水平”。在黨的戰(zhàn)略指導下，除了城管部門系統(tǒng)外部自上而下理順城管執(zhí)法體制，理清城管執(zhí)法和管理職責邊界外，內(nèi)部提升城管精細化管理水平、提升城管人員治理能力同樣刻不容緩?？冃Э己斯ぞ邉t成為加強城管內(nèi)部

4、管理，提升治理能力的突破口，它不僅可以作為戰(zhàn)略工具，讓城管部門行政行為指向戰(zhàn)略，更可以通過指標的硬性考核使城管部門在平衡的績效導向下實現(xiàn)治理能力的全面提升，維護城市的理性規(guī)范制度，推進城市的精細化治理。在學術(shù)界，宏觀層面上城市治理及治理能力提升的研究成果豐碩[4-5]。但是如何提升城管部門精細化管理水平，并可以直接指導城管實踐的實證研究成果目前較薄弱。碎片化的研究成果難以支撐城管部門提升治理能力管理實踐的學術(shù)指導。本研究試圖彌補這項不足

5、，通過運用層次分析法、專家預測法等科學量化方法對 C 市城管局績效考核指標模型進行創(chuàng)新，探索性地構(gòu)建提升城管治理能力的績效考核指標模型，為我國地方政府城市治理內(nèi)部精細化管理提供前瞻性的研究成果。二、文獻回顧（一）城管局城市秩序維護與優(yōu)質(zhì)服務(wù)輸出的職能定位現(xiàn)代化治理能力是指治理主體特別是政府在治理活動中所顯示出來的能力或者稱之為勝任力，體現(xiàn)出政府治理國家并輸出優(yōu)秀績效的能力。在經(jīng)濟領(lǐng)域之外，社會治理能力成為考驗政府的現(xiàn)代化治理能力的另一個

6、挑戰(zhàn)。目前，我國城市治理在市場化、全球化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化的背景下，在完善城市公共性治理體系的同時，正努力建構(gòu)共同體化的治理體系，讓城市真正成為人們能夠表達交流、合作共治、共建與共享的現(xiàn)代生活共同體[6]。城市治理法律法規(guī)及規(guī)章制度作為一種合法性秩序，是城市現(xiàn)代生活共同體的剛性規(guī)制，是建立在這樣一個基礎(chǔ)之上的：“秩序至少對一部分行動者來說，是具有示范性或約束性的，因而具有相應(yīng)的有效性”，此外，平均地遵守規(guī)范的行為則主要通過一個“戒尺”的外

7、部制裁保障合法性秩序[7]。城管部門則承擔起城市秩序維護的理性角色。建，在技術(shù)層面上為城管部門充當城市理性秩序的維護者，成為一個好的城市“戒尺”，為城市管理的精細化管理提供實踐指導。三、研究設(shè)計（一）案例的選擇本研究之所以選擇 C 市城管局績效考核管理作為案例，是基于以下幾個原因：第一，2016年，根據(jù)中央及省委部署，C 市被選為城市執(zhí)法體制改革試點示范城市，全面啟動城市管理執(zhí)法體制及其他各項改革。第二，C 市經(jīng)濟發(fā)展一直位于安徽省前列

8、，良好的經(jīng)濟基礎(chǔ)讓老百姓更加關(guān)注生活品質(zhì)的提升，城市治理的需求壓力及重要性不斷突顯。第三，C 市屬于三四線城市，其城管績效考核創(chuàng)新成果對于我國規(guī)模不大的城市具有很好的推廣性與普適性。（二）研究方法在對地方政府績效考核指標進行模型構(gòu)建的研究成果中，層次分析法成為學者們較為認可并普遍運用的研究方法。層次分析法是由美國運籌學家 T.L.Saaty 于 20 世紀 70 年代提出的一種定性與定量相結(jié)合的決策分析方法。它是一種將決策者對復雜系統(tǒng)的

9、決策思維過程模型化、數(shù)量化的方法。首先將問題分解成若干層次和若干元素，再對這些元素進行兩兩比較并做排序判斷，最后確立各元素的權(quán)重[22]。本研究擬運用層次分析法對案例的考核指標模型進行修正。（三）研究步驟本研究以提升城管部門治理能力為核心，構(gòu)建城管績效考核模型，試圖解決城管部門行政行為中“干什么”和“怎么干”兩個問題。第一步是依據(jù)城管部門工作目標，確定城管績效考核指標范圍，解決“干什么”的問題；第二步是確定各項指標在模型中的重要性，計算

10、城管治理績效考核指標權(quán)重，解決“怎么干”的問題。四、城管績效考核指標模型構(gòu)建（一）模型的初步構(gòu)建在解決“干什么”的問題上，模型指標的初步構(gòu)建應(yīng)用專家預測法（或稱德爾菲法）。一是成立專家組。本研究邀請了三位高校專業(yè)從事政府績效管理研究的學者和十位 C 市城管局中高層領(lǐng)導組成專家組，專家組成員均從事城市管理工作或?qū)W術(shù)研究十年以上，有豐富的城市管理績效考核工作經(jīng)歷或理論經(jīng)驗。請專家們提前閱讀 C 市城管部門 2014—2016 年的業(yè)績考核等

11、相關(guān)文件。二是請專家組根據(jù)《2016 年 C 市市直單位目標績效考核辦法》等相關(guān)文件，按照黨的十九大戰(zhàn)略思想與黨的十八屆四中全會執(zhí)行意見，結(jié)合 C 市城市管理目前工作實際與未來發(fā)展趨勢，確定 C 市 2016 年度的重點工作目標任務(wù)、重點目標內(nèi)容（量化指標）等，形成 2017 年 C 市城管局工作總目標，作為模型的戰(zhàn)略目標。三是對專家組以“影響 C 市城管部門績效考核要素有哪些”“如何在考核中提升城管的治理能力”為開放式問題進行深度訪談