集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓中地方政府行為失落及對(duì)策研究.pdf

1、改革開放30年經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，既是地方政府所追求的，也是中央政府所需要的。在推動(dòng)高增長(zhǎng)的因素中，前20年國(guó)有建設(shè)土地起到了發(fā)動(dòng)機(jī)的作用，后10年集體建設(shè)用地充當(dāng)起加油站的角色。特別是后10年里，我國(guó)經(jīng)歷了城市建設(shè)快速擴(kuò)大與國(guó)有存量建設(shè)用地資源缺乏、地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目日益增多與土地供給不足的矛盾越來越尖銳。因此，地方政府把目光轉(zhuǎn)向了一直為我國(guó)法律所限制轉(zhuǎn)讓的集體建設(shè)用地上來。在中共中央的政策引導(dǎo)和國(guó)土資源部、國(guó)務(wù)院法制辦的批準(zhǔn)下，我國(guó)一批地

2、方縣市被列為集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的試點(diǎn)地區(qū)并在全國(guó)范圍迅速開展起來。地方政府依國(guó)家相關(guān)政策推動(dòng)或者管制著集體建設(shè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓。然而地方政府在集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中卻出現(xiàn)了一系列的行為失范問題。本文亦是從地方政府在集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓中的失范行為表現(xiàn)為出發(fā)點(diǎn)展開論述，分析了地方政府在集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓中行為失范的原因，并提出了有關(guān)法制創(chuàng)新與完善的意見。
　　 本文除引言和結(jié)語(yǔ)外，分為三個(gè)章節(jié)進(jìn)行論述。第一章作綜述

3、。第一節(jié)在闡述集體土地、集體建設(shè)用地概念的基礎(chǔ)上，明晰集體建設(shè)用地使用權(quán)及集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的含義。第二節(jié)對(duì)地方政府關(guān)于集體建設(shè)用地的行為和行為失范進(jìn)行了探討和定義。第三節(jié)是我國(guó)當(dāng)前集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓政策的歸納總結(jié)、集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓類型劃分。筆者先從兩種有關(guān)集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓的政策出發(fā)歸納出我國(guó)現(xiàn)行兩種集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓模式。第一種是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減“掛鉤政策”，第二種是國(guó)家“集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)政策”，兩種政策分別對(duì)應(yīng)

4、地方政府主導(dǎo)型轉(zhuǎn)讓和規(guī)章規(guī)范型轉(zhuǎn)讓兩種模式。第二章是對(duì)兩種轉(zhuǎn)讓模式下的地方政府行為失范問題進(jìn)行闡述。第一種政策下主要存在三個(gè)問題。地方政府違反政策規(guī)定，片面追求增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，擅自開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)或擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，擅自擴(kuò)大掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模；違背農(nóng)民意愿強(qiáng)拆強(qiáng)建，掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)使用收益分配不規(guī)范侵害農(nóng)民利益；違背政策本意，突破整理得來的建設(shè)用地指標(biāo)用途。第二種政策下的問題主要表現(xiàn)為干預(yù)農(nóng)民自愿轉(zhuǎn)讓權(quán)、侵占轉(zhuǎn)讓利益、違法更改規(guī)

5、劃管制以擴(kuò)大轉(zhuǎn)讓范圍三個(gè)方面。接下來對(duì)地方政府行為失范的因?yàn)閺恼摺⒎?、政治、?jīng)濟(jì)四個(gè)層面進(jìn)行了分析。政策、法律上的因?yàn)榘ㄞD(zhuǎn)讓政策本身的固有缺陷、集體土地產(chǎn)權(quán)主體不明晰。政治經(jīng)濟(jì)上的因?yàn)闉樽非蟛豢茖W(xué)的政績(jī)觀與謀求土地財(cái)政。第三章是針對(duì)以上問題的對(duì)策研究?？偟膩碚f有立法上的構(gòu)想和規(guī)范地方政府在集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓中行為的配套制度建議兩個(gè)方面。立法上以強(qiáng)化農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，制定全國(guó)統(tǒng)一的《農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓(暫行)條列》