中國公務員制度再發(fā)展研究——制度變遷理論視角.pdf

1、公務員制度是政治制度的重要組成部分,也是行政體制改革的核心內容。年輕且孕育著強大發(fā)展需求的中國公務員制度朝著何方發(fā)展,不僅會為政治學、管理學、法學、人力資源管理等學科提供豐富的理論滋養(yǎng)和現(xiàn)實素材,更會對中國政治體制、行政體制乃至政治制度等影響國家和社會核心競爭力的根本性因素產生實質意義的作用。因此探討中國公務員制度的發(fā)展,特別是《公務員法》頒布之后中國公務員制度發(fā)展的空間、方向、路徑以及具體措施,具有非常重要的理論價值和實踐意義。制度是

2、指導人們行為的各種規(guī)則和約束。制度構成的基本要素包括非正式約束(道德約束、禁忌、習慣、傳統(tǒng)和行為準則等)、正式約束和實施機制。正式制度只有在社會認可,即與非正式制度相容的情況下才能發(fā)揮作用。因此公務員制度的研究,不能僅僅著眼于正式制度,也有必要將非正式制度納入研究的視野。討論制度的效率可以從制度安排和制度結構兩個方面進行。制度安排的效率取決于制度的普適性、其他相關制度安排實現(xiàn)其功能的完善程度以及制度的實施機制;制度結構的效率首先取決于構

3、成這一結構的各單項制度安排的效率,其次還受到制度配置狀況的影響。制度結合的狀態(tài)有制度耦合、制度沖突、制度真空三種情形。以上述理論為依據(jù),本論文在回顧中國公務員制度變遷軌跡并總結其實施成就和特色的基礎上,對現(xiàn)行公務員制度存在的問題進行了剖析。公務員制度再發(fā)展屬于制度變遷的范疇。制度變遷是一種制度(起點模式)向另一種效益更高的制度(目標模式)不斷演進的過程。制度變遷過程中存在著種種技術的、社會的約束條件。制度變遷的誘因在于行為主體期望獲取最

4、大的“潛在利潤”,即獲取一種在已有的制度結構安排中可以觀察到,但只有通過制度再安排或制度創(chuàng)新才可以得到的好處。為獲取潛在利潤而采取行動的制度變遷能否發(fā)生,依賴于行為主體對這一行動的成本收益之比的判斷,只有行為主體認為當通過制度變遷可能獲取的潛在利潤大于為這種利潤而支付的成本時,制度變遷才會最終實現(xiàn)。制度變遷行為主體的特征、既定利益約束、路徑依賴等都會顯著影響制度變遷的方向、模式、路徑和策略。本論文將上述制度變遷理論工具運用于公務員制度再

5、發(fā)展研究。公務員制度再發(fā)展是一個復雜多元函數(shù)求解的過程,也可以說是在成本與收益的考量中,在各種約束性條件相互作用、相互沖突、相互妥協(xié)的基礎上,追求預期潛在利潤實現(xiàn)的一個過程。這一過程的約束性條件包括公務員制度再發(fā)展所處的環(huán)境、公務員制度再發(fā)展的動力和阻力、當今國外公務員制度發(fā)展趨勢、公共部門行政體制改革的目標等等。其中環(huán)境因素中既有來自新公共管理、新公共服務、人力資源管理等新興理論的影響,也有來自技術變革、經濟全球化、知識經濟、勞動力結

6、構狀況等時代特征因素以及政府職能轉變、組織結構變化、行為方式轉變、行政文化更新等公共部門改革諸因素的影響。在動力和阻力的研究中,本論文以制度變遷的供給與需求為分析框架,將公務員制度再發(fā)展中正式制度與非正式制度的沖突、傳統(tǒng)體制與官僚制和后官僚制的沖突、相關制度的完善性等等問題納入動力與阻力的分析之中。結合制度變遷的國家理論和意識形態(tài)理論,論文還闡述和分析了公務員制度再發(fā)展供給主體的特征、供給的原則、可供選擇的制度集合以及制度供給的空間。供

7、需分析框架中成本收益比是動力與阻力制約機制中不可忽視的影響因素。構建服務型政府是制度變遷主體在各種約束性條件下所作出的目標選擇。它是中國公務員制度再發(fā)展的直接環(huán)境、背景和前提。在這一目標的引導和制約下,現(xiàn)行公務員制度在管理理念、管理模式以及組織文化環(huán)境等方面都需要作出相應的調整。借助于諾思制度變遷模型以及制度變遷理論關于不同制度變遷方式及其組合模式的理論分析,結合對已知約束性條件的綜合考慮,中國公務員制度的再發(fā)展宜選擇漸進式強制性制度變