論地方政府規(guī)范性文件的起草與備案.pdf

1、規(guī)范性文件是各級(jí)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、組織制發(fā)的各類(lèi)文件中最主要的一類(lèi)，因其內(nèi)容具有約束和規(guī)范人們行為的性質(zhì)，故名稱(chēng)為規(guī)范性文件，俗稱(chēng)“紅頭文件”。目前我國(guó)法律法規(guī)對(duì)于規(guī)范性文件的涵義、制發(fā)主體、制發(fā)程序和權(quán)限以及審查機(jī)制等，尚無(wú)全面、統(tǒng)一的規(guī)定。地方政府規(guī)范性文件作為我國(guó)社會(huì)主義法律體系的重要組成部分，是對(duì)行政行為合法性進(jìn)行考量的重要依據(jù)。無(wú)論是在調(diào)整范圍、法規(guī)數(shù)量，還是在效力等級(jí)上，都在地方立法中占有重要地位。
　　 從權(quán)利和義務(wù)的角

2、度看，立法活動(dòng)實(shí)質(zhì)上是通過(guò)法律規(guī)范對(duì)權(quán)利義務(wù)的配置進(jìn)行重新分配的過(guò)程。在現(xiàn)實(shí)生活中，權(quán)利義務(wù)的分配可以有多種方案，但對(duì)于立法而言，選擇的結(jié)果卻只能是確定的。立法過(guò)程是利益分配的過(guò)程。地方性法規(guī)作為地方立法活動(dòng)的產(chǎn)物，對(duì)其制定過(guò)程進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)制是十分必要的。任何權(quán)力的行使如果沒(méi)有限制，就會(huì)很容易走上權(quán)力濫用的歧途，并影響權(quán)力運(yùn)行的效力和效率。因此，從提高立法質(zhì)量的角度出發(fā)，對(duì)地方性法規(guī)的立法程序進(jìn)行法律規(guī)制是具有現(xiàn)實(shí)意義的。
　　

3、 但是，很長(zhǎng)一段時(shí)間以來(lái)，我們的地方政府規(guī)范性文件的制定過(guò)程都存在各式各樣的問(wèn)題，關(guān)鍵就在起草和審查備案環(huán)節(jié)。以起草環(huán)節(jié)來(lái)說(shuō)，當(dāng)有關(guān)機(jī)關(guān)在提出規(guī)范性文件草案的同時(shí)，要提交相應(yīng)草案文本及其說(shuō)明，并提供必要的資料。從草案主要內(nèi)容來(lái)說(shuō)。一方面一般地方政府規(guī)范性文件的主要內(nèi)容是為了更好的執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作出具體規(guī)定的事項(xiàng)同時(shí)是屬于地方性事務(wù)需要制定地方政府規(guī)范性文件的事項(xiàng)。但是根據(jù)法律保留原則，不得制定有關(guān)犯罪

4、和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等。另一方面又是國(guó)家法律的實(shí)踐基礎(chǔ)，也就是說(shuō)國(guó)家尚未制定法律或者行政法規(guī)可以加以制定。從草案法律效力來(lái)說(shuō)，如果地方政府規(guī)范性文件同法律或者行政法規(guī)相抵觸的該規(guī)定視為無(wú)效。這些內(nèi)容既包含了地方政府規(guī)范性文件的制定范圍，也提出了它的權(quán)限問(wèn)題。盡管規(guī)定得如此精細(xì)，但是還是會(huì)有超越權(quán)限并與法律法規(guī)相抵觸的文件出現(xiàn)，文章從甘肅省威武市制定的《武威市城鎮(zhèn)住房用地登記管理暫行辦法》不

5、合法一案說(shuō)明。
　　 同時(shí)存在在備案制度過(guò)程中的問(wèn)題也有，其結(jié)果影響之久，破壞之大，本文從遼寧省遼陽(yáng)市制定的“假法規(guī)”《遼陽(yáng)市市區(qū)戶(hù)外廣告管理暫行辦法》案，來(lái)做分析說(shuō)明。
　　 針對(duì)這些問(wèn)題，本文主要提出了關(guān)于進(jìn)一步完善我國(guó)法律法規(guī)體系，規(guī)范地方政府規(guī)范性文件的起草備案等方面的意見(jiàn)建議。例如加強(qiáng)對(duì)地方立法活動(dòng)的監(jiān)督，對(duì)地方政府規(guī)范性文件草案的表決程序進(jìn)行完善，加強(qiáng)對(duì)地方政府規(guī)范性文件備案審查制度的實(shí)效考察，加強(qiáng)本級(jí)人大常